深圳城市更新与土地整备政策月报【2024·07】

Part.1

Part.2

Part.3

伴随城市化进程的深入推进，我国城市发展模式正经历着深刻的转变，从大规模、高速率的增量建设逐渐转向稳定发展阶段，形成存量提质改造与增量结构调整并重的新型城镇化阶段。在此背景下，为落实党中央对推进新型城镇化作出的重要部署，国务院于2024年7月31日印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《行动计划》），提出了新型城镇化战略的目标任务。

《行动计划》共六条，包含总体要求、实施行动、实施保障三大板块内容，现就其主要及亮点内容解读如下：

（一）总体要求

《行动计划》的出台立足于我国新型城镇化战略的顶层设计不断健全、农村转移人口市民化成效显著、城镇化空间格局持续优化、城市可持续发展能力逐步增强的现有成果。《行动计划》指出，深入实施以人为本的新型城镇化战略，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，以体制机制改革为动力，稳步提高城镇化质量和水平，充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，为中国式现代化提供强劲动力和坚实支撑。

在指导原则方面，相关工作的推进中，需要遵循以人为本、遵循规律、分类施策、集约高效的四大原则。

在行动目标方面，《行动计划》明确，经过5年的努力，要实现农业转移人口落户城市渠道进一步畅通，常住地提供基本公共服务制度进一步健全，协调推进潜力地区新型工业化城镇化明显加快，培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈，城市安全韧性短板得到有效补齐，常住人口城镇化率提升至接近70%，更好支撑经济社会高质量发展。

（二）四大行动

围绕战略目标，《行动计划》部署了四项重大行动，并逐一明确各项行动的发展方向、重点任务和政策措施。

1. 实施新一轮农业转移人口市民化行动

该项行动主要为实现缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距，促进农业转移人口加快融入城市，其重点任务覆盖户籍制度改革、基本公共服务制度健全、农业转移人口就业促进、随迁子女教育保障、住房保障体系完善、社会保障覆盖面扩大六个方面。

从制度供给来看，为完成上述任务，配套政策措施主要聚焦两个方向：一为完善农业转移人口市民化激励政策，进一步推动转移支付、要素配置等与农业转移人口市民化挂钩；二为健全进城落户农民农村权益维护政策，维护进城农民对于农村土地、宅基地、农村集体等享有的合法权益。

2. 实施潜力地区城镇化水平提升行动

城镇化是现代化的必由之路，工业化是现代化的前提和基础，《行动计划》部署未来五年完成培育特色优势产业集群、促进产业园区提级扩能、强化产业发展人才支持、增强城镇综合承载能力四项重点任务，朝新型工业化城镇化方面加快突破，构建产业、人口就业、大中小城市协调发展的良性互动格局的发展方向推进。

政策措施方面，需要健全产业跨区域新布局激励机制，便利产业梯度转移和企业跨区流动；强化土地节约集约利用，推动零散工业用地集聚，盘活存量土地和低效用地；加强资金多元投入保障，综合运用财政、土地、金融、产业等政策，支持潜力地区提升城镇化发展水平。

3. 实施现代化都市圈培育行动

城镇化发展引发单体城市发展向都市圈化的演进，利用好超大特大城市的辐射带动能力培育现代化都市圈，将有利于增强城市发展动能和优化城镇化布局形态。基于此，《行动计划》提出要“依托中心城市辐射带动周边市县共同发展，培育一批同城化程度高的现代化都市圈，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局”。其重点任务包含四个方面：一为轨道交通网络建设，提升城际通勤效；二为产业转型升级，强化产业分工协作；三为市场规制制度健全，加快市场准入标准、市场监管、要素市场的一体化建设；四为医疗、教育等核心公共服务功能的向外疏解，推进公共服务在超大特大城市与周边城市共建共享。

区域、城市间协作作为都市圈的培育的必要路径，在上层制度方面，《行动计划》指出，要建立健全省级统筹、中心城市牵头、周边城市协同的都市圈同城化推进机制，推动规划统一编制、项目统筹布局、政策协同制定。

4. 实施城市更新和安全韧性提升行动

党的二十大报告提出，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，建设宜居、韧性、智慧城市，本次《行动计划》明确，以人口规模大密度高的中心城区和影响面广的关键领域为重点，深入实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，特别是抓好城市地下管网等“里子”工程建设，加快补齐城市安全韧性短板，打造宜居、韧性、智慧城市；实施以下五项重点任务：

第一，推进城镇老旧小区改造。城镇老旧小区现有条件与居民居住需求错配是长期以来影响城镇人居环境改善的重要因素，《行动计划》强调老旧小区改造以配套设施更新及小区公共部位为重点，关注“一老一小”人群需求，扎实推进2000年底前建成的需改造老旧小区。第二，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造。伴随房地产进入发展新周期，“三大工程”建设成为房地产发展新模式构建的关键举措。《行动计划》支持“三大工程”推进，将有效补足房地产结构性不足的缺陷，改善城市居住条件和生态环境，提升城市应对突发公共事件能力。第三，加强城市洪涝治理，构建城市排水防涝工程体系。第四，实施城市生命线安全工程，包含管廊、管线改造升级、应急备用水源建设、物联感知设施部署和联网监测、路网体系构建和社会治安防控体系建设等全面性建设内容。第五，推进绿色智慧城市建设，加快构建垃圾分类、清洁能源使用等绿色城市建设内容，同时推进移动通信网络覆盖，并推进基于数字化、网络化、智能化的新型城市基础设施建设。

在政策措施方面，《行动计划》要求深化城市建设、运营、治理体制改革，探索政府和社会资本合作、专项借款、特许经营等多途径支持政策，建立可持续的城市更新模式和政策法规。

（三）组织实施保障

为保障四大行动的扎实推进，《行动计划》强调从三个方面推进组织实施：第一，加强党的全面领导，把党的领导贯彻到推进新型城镇化建设各领域全过程，将党的政治优势、组织优势、密切联系群众优势转化为推进新型城镇化建设的强大动力和坚强保障；第二，完善实施推进机制，从中央到省级政府再到市县，层层落实主体责任及目标任务，加强多部门协同；第三，加强监测评估，夯实城镇人口统计基础，加强对各地区工作进展的监督监测、分析评估，重大事项及时向党中央、国务院请示报告。

总结

我国历经多年高速城镇化发展，取得系列历史性成就，目前城镇化速率趋于平稳，但动力仍然较强，需要加快落实推进新型城镇化，释放城镇化蕴藏的巨大内需潜力。《行动计划》聚焦我国未来五年以人为本的新型城镇化战略的目标任务，围绕城镇化过程中人口、产业、区域、环境多方面，明确相关行动的发展方向、重要任务及政策举措，能够有效指引各地方在党中央的领导下贯彻落实各项任务，确保新型城镇化建设行稳致远，进一步激发经济活力，改善民生。

2024年7月25日，深圳市规划和自然资源局、深圳市住房和建设局发布《关于城市更新工作调整相关事项的公告》（以下简称《公告》），对深圳市城市更新相关职权进行调整。《公告》生效后，将对深圳市城市更新工作在职能集中与分散、行政效率提升、监督质量控制、权力规范管理以及资源优化配置等多个方面产生重要影响，有助于提高城市更新工作的效率和质量，促进深圳市城市发展的科学化、规范化和高效化。

此前，在“强区放权”改革的背景下，深圳市政府发布了《深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定》（深圳市人民政府令第288号，以下简称“288号令”），将原由市规划和国土资源委员会及其派出机构行使的城市更新项目的行政审批、行政确认、行政服务、行政处罚、行政检查等职权，除地名许可、测绘查丈、房地产预售、房地产权登记、档案管理等事项外，调整至各区政府（含新区管理机构）行使。随后，深圳市各区政府据此在机构设置、人员配备，办事流程、操作规程等方面均进行了调整，并成立区城市更新和土地整备局，街道办事处层面也相应增设了城市更新职能部门，上述举措虽然对于进一步推进各区的城市更新工作产生了积极作用，但是也导致城市更新工作推进过程中，各区规则各不相同、操作流程各异的现象出现。

本次《公告》对于城市更新职权的调整，意味着城市更新相关的多数行政权力、行政许可将改由市规划和自然资源局辖区管理局来负责，具体职权调整如下：

（一）原由市规划和国土资源委员会委托或授权各区（含新区管委会）行使的城市更新权责清单事项共41项（详见附表《城市更新权责事项调整表》）。机构改革后，属于市规划和自然资源局法定职能的39项事项不再委托或授权各区行使，城市更新计划审查和拆除重建类城市更新项目实施主体资格确认2项行政职权由各区城市更新部门继续行使。

（二）原由市住房建设局委托或授权各区行使的城市更新项目的建设工程施工许可及竣工验收备案、建筑节能（绿色建筑）施工图抽查及专项验收、质量安全监督职权，已下放至各区住房建设部门。自2023年3月1日起，广东省新申请超限高层建筑工程抗震设防审批已由广东省住房和城乡建设厅直接受理并组织审查、出具审批意见。

（三）根据市委、市政府机构改革相关文件和《深圳经济特区城市更新条例》规定，城市更新单元计划由各区政府审批，报市城市更新部门备案。

（四）解除由原市规划和国土资源委员会与各区（含新区管委会）城市更新部门签订的行政职权委托书。

（五）由市规划和自然资源局刻制的各区（含新区管委会）城市更新专用章（名称为“深圳市规划和自然资源局xx区城市更新专用章”）自本公告生效之日起废止，按规定收回注销。

（六）《公告》自2024年8月1日起生效。生效前各区已受理的市规划和自然资源局法定职能事项，由市规划和自然资源局辖区管理局依法办理。

附表：《城市更新权责清单事项调整表》

为紧紧围绕加快打造更具全球影响力的经济中心城市和现代化国际大都市的发展目标，充分发挥规划战略引领和空间支撑保障作用，以国土空间高效能治理助推高质量发展、创造高品质生活、实现高水平保护，持续提升城市发展集约度，助力深圳加快打造宜居、枢纽、韧性、智慧的全球标杆城市，深圳市规划和自然资源局编制了《深圳市2024年度建设用地供应计划》。现就其主要内容解读如下：

（一）总体原则

1.规划引导，充分衔接同级计划

坚持“项目跟着规划走”，充分发挥规划引导作用，落实国土空间规划的各项要求和目标，衔接经济社会发展、住房发展、城市更新、土地整备、土地储备等各项同层次计划，结合城市建设发展需求，科学合理安排建设用地供应规模和结构。

2.以需定供，保障各类用地需求

坚持“土地要素跟着项目走”，以需定供，有保有压，以“优民生、增居住、强工业、稳商办”的原则，持续优化建设用地结构和空间布局，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”。

3.节约集约，高效利用土地资源

坚持土地节约集约利用原则，严控总量，盘活存量，提高土地利用效率，加快推进批而未供土地处置，珍惜和合理利用土地资源。

（二）计划目标

2024年度深圳全市计划供应建设用地800公顷，详见下表。

1.建设用地供应总量较2023年减少三分之一

2023年度深圳市计划供应建设用地1200公顷，其中新供应建设用地945公顷，更新整备供应建设用地255公顷。而2024年度深圳市计划供应建设用地800公顷，相比于2023年减少三分之一，且不再区分新供应建设用地与更新整备供应建设用地。

2.居住用地供应从“房住不炒”到“以需定供”

对于居住用地供应，《深圳市2023年度建设用地供应计划》强调保障房地产市场平稳健康发展，坚持“房住不炒”定位，持续保持居住用地稳定供应，加快保障性租赁住房供应。2023年度计划供应居住用地330公顷，其中商品住房用地205公顷，公共住房用地125公顷。

《深圳市2024年度建设用地供应计划》提出落实“以需定供”，统筹安排居住用地供应，促进房地产市场供求关系健康稳定。同时特别强调要合理确定商品住房用地供应规模和节奏，意味着对商品住房用地要结合市场存量及需求情况，合理把控用地供应规模和节奏，并提出要支持引导存量住房改建保障性住房，此举也是“以需定供” 、加大保障性住房筹集力度的体现。2024年度计划供应居住用地180公顷，其中商品住房用地80公顷，公共住房用地100公顷，其中居住用地总量相比于2023年减少近一半，商品住房用地更是大幅锐减，在未来一段时间，深圳新建商品住房供应量会有所下降，商品住房市场将以存量住房去化为主。

3.商服用地供应进一步缩减

深圳市2023年度计划供应商服用地27公顷。《深圳市2024年度建设用地供应计划》继续强调严控商业办公用地供应，2024年度计划供应商服用地仅5公顷，意味着未来深圳商业办公房产供应将进一步缩减，以平衡当前供大于求的供需关系。

（三）保障措施

1.加强部门主体责任意识

各区（新区、合作区）作为年度计划实施责任主体，应将建设用地供应作为辖区年度重点工作任务，全力保证年度计划各项任务按时足量完成。

2.加快推动土地有效供应

一是夯实土地供应基础，摸清区域土地供应潜力，着力盘活低效用地，提前谋划土地储备工作，科学合理安排建设用地供应时序，优先保障“三大工程”等重大项目落地建设。

二是精准配置土地资源，坚持土地要素跟着项目走，全力做好土地要素与项目建设的匹配和衔接，综合考虑区域人口承载力、产业发展、基础配套等因素，节约集约利用土地，统筹配置各类用地。

三是提高供地工作效率，提前介入主动做好项目前期工作，全过程对接、全流程参与，加大项目用地审批各环节统筹协调力度，切实提升供地全链条审批效能。

3.加大计划实施监测力度

一方面，市规划和自然资源主管部门统筹计划供应实施台账的实时统计工作，持续优化计划供应实施的实时监测机制。

另一方面，各区应当加强辖区建设用地计划供应备选库建设工作，编制年度计划供应用地清单，并依法公布相关信息。