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城市更新的市场化程度逐步提高，政府及其有关部门在城市更新过程中多扮演监管者和利益协调者的角色。城市老旧建成土地上复杂的利益网络意味着针对城市更新各环节、各主体作出的各类行政行为均可能触发行政主体-行政相对人或者利害关系人之间的纠纷。
行政协议性质及其具体判断是行政法学界长期以来的关注焦点。城市更新在搬迁补偿、土地出让等阶段均涉及政府有关部门与被搬迁人、开发主体等签订协议，如协议履行发生纠纷，如何认定协议的民事或行政属性，将直接影响当事人提起民事或行政诉讼的救济途径选择，可能引发关于行政诉讼受案范围的争议。
城市更新广泛涉及规划、建筑拆除、用地、施工等城市建设环节，其推进需以政府有关部门的审批、许可为前提。而审批过程中，行政机关内部批复、会议纪要等文件往往对于行政机关如何推动和监管项目的执行具有导向作用，对该类文件合法性、合理性的异议是否属于行政受案范围，实践中存有争议。另外，城市更新触及多元权益，在推进过程中需通过征求意见、公示等公众参与途径保障利害关系人及社会公众权益。对政府部门作出的征求意见或公示等行为有异议能否诉诸行政诉讼，亦在实践中备受关注。
城市更新体系以民事、行政法律规范为基础建立，并尝试制度创新。《深圳经济特区城市更新条例》确立“个别征收”制度，为破解城市更新尤其是旧住宅区项目更新困局提供解决途径。但同时，强制征收相关行政决定是否具有合法合理性；补偿与拆迁的执行顺序；强制拆除行政行为是否合法等问题又成为新的焦点。
城市更新领域的行政纠纷并未脱离传统行政法律框架的特征，但同时叠加了城市更新权益主体及类型、程序环节复杂的特点，使这类纠纷在实际解决过程中难度较大，裁判尺度不一，裁判结果对于开发主体、业主或其他利害关系人的权益影响也较为显著。
本系列文章聚焦常见城市更新行政纠纷，通过以案说法的形式，围绕城市更新中各类行政争议是否属于行政受案范围、所涉行政行为合法合理性判断标准相关法律问题进行分析，以期为城市更新各类权利主体维护合法权益，有效化解纠纷提供参考，助力项目顺利推进，多方共赢。
01
如何认定城市更新项目中政府信息公开的范围？
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自2007年国务院颁布施行《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）以来，我国在政务公开的规范化和法治化上取得了长足的进步。政府信息公开的规范、透明、多元化等，对了解城市更新项目信息、推动城市更新进程发展具有重大作用。《政府信息公开条例》规定除特定情形（如确定为国家秘密的政府信息；法律、行政法规禁止公开的政府信息；公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息；涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息；行政机关的内部事务信息；过程性信息以及行政执法案卷信息等）外的政府信息应当公开，但城市更新具有程序繁琐且漫长，审批手续多，利益错综复杂等特点，涉及的各方主体众多，在城市更新领域中，哪些信息属于政府信息公开的范围，司法实践中仍存在较大争议。
一、典型案例
（一）股份合作经济社的成员不能仅凭成员身份就认定其与该社“三旧”改造交易资料具有法律上的利害关系，在未能提供有效的证据证明其所申请公开的政府信息与其生产、生活、科研等特殊需要存在法律上的利害关系，亦未能对申请涉案政府信息的原因作出合理说明的情况下，不符合行政诉讼起诉条件。
案件一：张全能、佛山市顺德区龙江镇人民政府乡政府二审行政裁定书，(2018)粤06行终484号，佛山市中级人民法院
1.裁判理由
上诉人张全能向被上诉人龙江镇政府提交《龙江镇人民政府信息公开申请表》，要求被上诉人公开龙江镇坦西社区工业大道以西、北华路以南地块80亩三旧改造交易资料，但上诉人未能提供有效的证据证明其所申请公开的政府信息与其生产、生活、科研等特殊需要存在法律上的利害关系，亦未能对申请涉案政府信息的原因作出合理说明。虽然上诉人是坦西股份合作经济社的成员，但不能仅凭成员身份就认定其与涉案政府信息具有法律上的利害关系。故被上诉人作出《30号答复》，决定对上诉人所申请政府信息不予公开的行为，对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，依法应驳回上诉人的起诉。
（二）“三旧”改造项目地块的相邻权人有知情权，有权了解除开发商商业秘密信息以外“三旧”改造方案信息；“三旧”改造方案中的地块容积率、拟改造情况属于改造方案的基本要素信息，需要利害关系人充分知晓以保障自身的权利利益，不属于商业秘密；因“三旧”改造方案中可能涉及商业秘密而整个不予公开，人民法院不予认可。
案件二：中山市同方颐和幼儿园、中山市国土资源局资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政判决书，（2017）粤20行终384号，广东省中山市中级人民法院
1.裁判理由
虽然万福公司申请“三旧”改造项目的方案不属于政府部门应当主动公开、重点公开的政府信息，但是同方幼儿园作为万福公司“三旧”改造项目地块的相邻地块权属人，其基于自身生产、生活需要，向市国土资源局申请公开万福公司申请“三旧”改造项目的方案，市国土资源局应当向同方幼儿园公开该方案。至于万福公司申请“三旧”改造项目的方案所包含的商业秘密，经询问万福公司不同意公开涉及商业秘密的，市国土资源局应当向同方幼儿园公开除涉及万福公司商业秘密信息以外的其它万福公司申请“三旧”改造项目的方案信息。此外，“三旧”改造方案中的改造地块容积率及拟改造情况属于改造方案的基本要素信息，需要利害关系人充分知晓以保障自身的权利利益，不属于商业秘密信息，市国土资源局不应将改造地块容积率、拟改造情况等有关改造方案的基本信息在信息公开时以涉及商业秘密为由予以排除公开。而对于同方幼儿园申请公开的万福公司“三旧”改造项目方案的实施情况信息，因万福公司所在地块纳入中山市“三旧”改造项目后未向“三旧”改造办报送过有关实施进度的任何信息，而同方幼儿园申请公开的实施情况信息并不属于市国土资源局行政管理职权范围内的信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）关于“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）”之规定，市国土资源局不需要向同方幼儿园公开有关万福公司“三旧”改造项目方案的实施情况信息。
（三）“三旧”改造项目中开发商的税务信息属于开发商的商业秘密，在开发商不同意公开的情况下，行政机关依法不得公开。
案件三：叶六妹与广东省佛山市国家税务局政府信息公开一案二审行政裁定，（2015）佛中法行终字第121号，广东省佛山市中级人民法院
1.裁判理由
结合国家税务总局发布的国税发（2008）35号《关于印发国家税务总局政府信息公开系列文件的通知》中《国家税务总局政府信息公开指南》、《国家税务总局政府信息公开目录》中明确列举的税务机关应当主动公开的信息可知，叶六妹申请公开的信息不在以上规定列举的税务机关应当主动公开的范围之内。叶六妹原居住的澜石片区被列入澜石片区改造项目中，其原居住的房屋经房屋拆迁许可被依法拆除，是澜石片区改造工程的一部分，而新升房地产公司等七家公司并非澜石片区改造工程的主体，其只是作为开发商通过市场竞争的方式参与澜石片区改造项目的投资建设，故新升房地产公司等七家公司的投资经营以及缴纳企业所得税、土地增值税的情况与叶六妹房屋被拆除没有直接联系。叶六妹提供的证据不足以证实其所申请公开的信息与其自身生产、生活、科研等存在何种特殊需要。叶六妹所申请公开的企业所得税、土地增值税信息并不属于《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》第四条所规定的税务机关可以披露纳税人的有关涉税信息，且企业所得税、土地增值税信息涉及其经营信息等商业秘密，佛山国税局作为税务机关应依法为其保密。新升房地产公司等七家公司不同意公开的，佛山国税局依法不得公开。
（四）改造方案审批结果是行政机关在履行职责过程中制作和获取的信息，属于政府信息，公民、法人和其他组织有权根据《政府信息公开条例》等相关规定，向行政机关申请获取。但政府机关会议审议并原则通过的改造方案会议记录是行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录，属于内部管理信息，不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。
案件四：姚桂棋与广州市“三旧”改造工作办公室认为侵犯房产权一审行政判决书，（2014）穗越法行初字第701号，广东省广州市越秀区人民法院
1.裁判理由
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。……”根据本案查明的事实，被告在收到原告提出的信息公开申请后未在法定期限内作出答复，不符合上述规定的要求。鉴于被告在本案审理期间已就原告申请作出答复并予以告知，原告仍要求被告向原告提供相关信息，本院不予支持。至于相关答复的合法性问题，不属本案审查范围。
（五）行政机关在履行行政职责过程中获取的涉及集体资产的处置和使用的“城中村”改造协议，属于政府信息，应当向农村集体经济组织成员公开。但是，如果行政机关并非“城中村”改造协议的制定、签订、履行主体，亦无证据证明“城中村”改造协议已经上报行政机关备案管理的，则不属于行政机关公开范围。
案件七：高木林与广州市黄埔区人民政府联和街道办事处乡政府一案行政二审判决书，案号（2020）粤71行终2976号，广州铁路运输中级法院
1.裁判理由
一审法院认为，高木林申请公开“广州君御房地产有限公司针对原广州市******长安社1巷4号、2巷5号房屋（现门牌号：广州市黄埔区*********、20号自编）签订的《黄埔区联和街黄陂社区长安片区“三旧”改造补偿安置协议》”，根据上述法规规定，案涉申请公开的政府信息不属于广州市黄埔区某办事处在履行行政管理职能过程中制作或者获取的政府信息，不属于广州市黄埔区某办事处负责公开的范围，广州市黄埔区某办事处作出的（2020）第6号《政府信息公开申请告知书》并无不当，一审法院予以支持。
二审法院认为，根据《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”被上诉人并非上诉人申请公开涉案房屋《黄埔区联和街黄陂社区长安片区“三旧”改造补偿安置协议》的签订主体，亦无证据反映该协议已经报被上诉人处备案管理，被上诉人实际保存有该信息，故被上诉人在法定期限内作出涉案答复并无不当，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。
（六）征地拆迁补偿合同已按规定移交各级国家档案馆的，应依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行，不属于《政府信息公开条例》的适用范围。
案件八：朱月妹、广州市花都区人民政府二审行政裁定书，(2019)粤行终629号，广东省高级人民法院
1．裁判理由
《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》第八条规定：“已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条规定：“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”上诉人申请公开的信息，花都区政府已移交广州市花都国家档案馆管理。根据前述法律法规规定，该文件资料的获取应依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的适用范围。被上诉人作出涉案《关于政府信息公开申请的告知书》的内容是对上述情况予以告知的行为，并未增减上诉人的权利义务，对其权利义务并未产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。
（七）涉及被拆迁人的房屋征收行为已完成，被拆迁人也收取相关拆迁补偿款，其所申请公开的拆迁补偿安置资金由房屋拆迁管理部门、拆迁人、银行三方订立协议使用的资金证明及其银行账号，并非与其本人生产、生活、科研等特殊需要有关，不属于受案范围。
案件九：戴东辉、佛山市禅城区国土城建和水务局城乡建设行政管理：其他（城建）二审行政裁定书，（2018）粤06行终446号，广东省佛山市中级人民法院
1.裁判理由
一审法院认为，根据《政府信息公开条例》第十三条、第二十一条、《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第五条第（十四）项、《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》第三条第一款、第八条的规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请公开的信息，必须是对其生产、生活、科研等方面产生直接影响的政府信息，否则不具有政府信息公开申请人的资格。不具有政府信息公开申请人资格的人申请政府信息公开，行政机关作出的政府信息公开行政行为或者不予答复行为，不会对其实体权利义务产生任何实际影响，该公民、法人或者其他组织与政府信息公开行为当然不具有利害关系，也就不具有行政诉讼的原告资格。涉及戴东辉的房屋征收行为已完成，戴东辉收取了相关的拆迁补偿款，戴东辉亦未举证证明其申请信息公开的事项与其本人生产、生活、科研等特殊需要有关，戴东辉的上述申请是对政府信息公开申请权的不当使用，故禅城区国土局作出的37号《答复》及市住建局作出的《复议决定书》对戴东辉权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
二审法院认为，本案审理的焦点是上诉人戴东辉提起的本案诉讼是否属于人民法院的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款亦规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”即原告与行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定条件。本案中，上诉人以被拆迁人的身份向被上诉人禅城区国土局申请公开涉案拆迁项目拆迁补偿安置资金使用的相关信息。对此，禅城区国土局作出37号《答复》称，由于上诉人申请公开的信息涉及到第三人的隐私，而权利人不同意公开，故对该部分信息不予公开。上诉人不服37号《答复》提起本案诉讼。经查，上诉人早在2012年5月即其申请涉案政府信息公开以前，已与案外人东建公司签订拆迁补偿协议，上诉人亦已收取了相关拆迁补偿款，即涉及上诉人房屋的征收行为已经完成。由此可见，在上诉人房屋征收行为实施完毕之后，禅城区国土局针对上诉人关于拆迁项目安置资金使用的相关政府信息公开申请而作出的答复行为，对上诉人权利义务不产生实际影响。即上诉人针对37号《答复》提起的诉讼，不具有需要保护的诉讼利益，亦不属于人民法院受理行政诉讼的范围，依法不受人民法院保护。同时，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”本案中，由于上诉人不服37号《答复》提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围，故以此为由提起的行政复议亦不可诉。故原审法院驳回上诉人的起诉，处理正确，本院依法予以维持。
（八）行政机关在从事民事拆迁活动过程中掌握的个人拆迁补偿标准，不属于政府信息。
案件十：郑柏坚与深圳市南山区旧城改造办公室、深圳市南山区人民政府上诉案，（2009）粤高法行终字第36号，广东省高级人民法院
1.裁判理由
根据最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（法释[2005]9号）“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决”的精神，南山区旧改办虽然是南山区政府设立的事业法人，但其作为拆迁人，与被拆迁人康兴签订了拆迁补偿安置协议，相互之间已经形成了民事法律关系，并不属于南山区旧改办履行行政职责的范围。南山区旧改办在从事民事拆迁活动过程中掌握的康兴的拆迁补偿标准，并不属于《政府信息公开条例》中规定的“政府信息”范围。郑柏坚申请公开的事项不属于行政法律关系所调整。
（九）申请人向行政机关申请公开实施主体就建筑物拆除确认申请资料、城市更新单元建筑物拆除的申请和房屋拆除确认信息时，行政机关直接以不属其职能范围为由复函无法予以公开的，属处理不当。行政机关依法应当对申请公开内容进行调查、裁量后重新答复，并公开可以公开的内容。
案件十一：深圳市罗湖区城市更新局、张竣洛等二审行政判决书，（2018）粤03行终1492号，广东省深圳市中级人民法院
1.裁判理由
一审法院认为，《深圳市城市更新办法实施细则》第五十三条规定：“搬迁人被确认为项目实施主体并在区政府的组织和监督下完成建筑物拆除后，应当及时向区城市更新职能部门申请就建筑物拆除情况进行确认，并向房地产登记部门申请办理房地产权属证书的注销登记。申请房地产权属证书注销时应提供以下材料：……（七）区城市更新职能部门出具的建筑物已经拆除的确认文件。……”根据上述规定，被告作为罗湖区城市更新职能部门，有权接受搬迁人就建筑物拆除情况进行确认的申请，并具有出具建筑物已经拆除的确认文件的职能。因此，被告以不属被告职能范围为由，在其《复函》第四项中告知原告“无法予以公开”，其对原告该部分申请事项的处理缺乏事实和法律依据，依法应当进行调查、裁量后重新答复原告，并公开可以公开的内容。
二审法院认为，张竣洛等四人基于其主张的涉案建筑在城市更新项目中被拆除，要求罗湖更新局作为城市更新行政主管机关公开建筑物拆除确认的申请资料和拆除确认信息，罗湖更新局人未要求张竣洛等四人明确申请的具体内容、未说明答复的事实和法律依据，即在《复函》第四项告知张竣洛等四人“关于实施主体就建筑物拆除确认申请资料、水贝村城市更新单元建筑物拆除的申请和房屋拆除确认信息，不属我局职能范围，无法予以公开”，确属不当。一审判决要求重新作出答复，本院予以支持。
（十）政府信息公开工作中，在涉及第三方商业秘密或个人隐私的情况下，政府信息是否公开，并不单纯取决于第三方是否同意，还要看是否确实涉及商业秘密、个人隐私以及是否可能对公共利益造成重大影响而使商业秘密、个人隐私进行必要的让渡。如行政机关以土地出让合同/实施监管协议涉及商业秘密、个人隐私为由拒绝公开的，则行政机关需履行相应的证明责任。在对不适宜公开的信息作适当处理，确保不侵害第三方权益的情况下，行政机关可以对土地出让合同/实施监管协议进行公开，以充分保障公众的知情权。
案件十二：李作兰与鱼台县自然资源和规划局、鱼台县人民政府资源行政管理：其他（资源）一审行政判决书[1]，（2019）鲁0827行初27号，山东省鱼台县人民法院
1.裁判理由
一审法院认为，本案的审理焦点为涉案建设用地批准书及《国有土地使用权出让合同》是否属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的应予信息公开的范围。《政府信息公开条例》第二十三条[2]规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”《反不正当竞争法》第九条对商业秘密作了如下界定：“本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息和经营信息。”《国有土地使用权出让合同》是国家相关部门发布的示范文本，属于格式合同，其主要内容都应经法定的招标拍卖挂牌程序后在土地有形市场或指定场所、媒体公布，可见土地出让合同的主要内容已不符合商业秘密所要求的不为公众所知悉的前提条件。本案中，被告并未提供证据证明原告申请的事项涉及第三人商业秘密，而仅向案外人书面征求意见，并未对原告的申请事项是否涉及第三人商业秘密进行调查核实，故被告以第三人不同意公开拒绝公开该政府信息证据不足，缺乏事实和法律依据，依法应予撤销。被告鱼台县人民政府的行政复议行为亦证据不足，依法应予撤销。根据《行政诉讼法》第十二条第十一项的规定来看，国有土地出让合同应该属于行政协议，国土部门可以在对第三人有关的不适宜公开的信息（例如开户银行账号等）作适当处理，确保不侵害第三方权益的情况下进行公开，以充分保障公众的知情权。
二、案例分析
结合上述案例，城市更新项目中的政府信息公开主要涉及到如下问题：
第一，关于政府信息的认定问题。从来源看，政府信息既可能是行政机关自身制作的，也可能是行政机关在履行职责过程中从其他国家机关、企事业单位等组织以及个人获取的。在城市更新项目中，更新主管部门在履行职责的过程中可能会获取由开发商、股份合作公司或街道办等相关单位提交的资料，这些虽非更新主管部门制作，但仍属于政府信息的范畴。但是，如果行政机关既不是上述资料的制定、签订、履行主体，也无证据证明上述资料已经上报行政机关备案管理的，则不属于行政机关公开范围。此外，根据《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》第八条：“已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条：“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行”之规定，各级国家档案馆与政府主管部门属于不同的机构，如果相关材料信息已经移交档案管的，则不属于《政府信息公开条例》所规定的的政府信息，应当按照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。
第二，关于政府信息公开的必要性问题。《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第五条第（十四）项规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”政府信息公开有一定的限度，并非所有的政府信息都可以公开，政府主管部门为保障其公权力的公信力，避免无利害关系的第三方滥用申请政府信息公开的权利，影响和阻碍行政主管部门的日常工作，对于申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，主管部门有权予以拒绝。申请人认为申请公开的政府信息与其本人生产、生活、科研等特殊需要有关的，也应当要承担相应的举证责任。
第三，关于农村集体经济组织相关信息公开的问题。农村集体经济组织成员对集体资产的使用处置、开发利用等事项有知情权和监督权，与涉及集体资产处置的协议具有直接的利害关系。行政主管部门在履行职责过程中获取的此类信息应当向农村集体经济组织成员公开。城中村改造项目大多涉及集体资产交易的问题，集体经济组织（或股份合作公司）在项目开展过程中应依法依规向其成员做好信息公开的工作。
第四，关于个人的补偿标准公开的问题。《政府信息公开条例》第十一条第（三）项规定，征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况应当是政府及其部门重点公开的政府信息。该条规定适用的前提是行政征收、征用导致的房屋拆迁补偿。此外，该条款规定政府应当公开的是房屋拆迁补偿费用的总体发放使用情况，并不针对具体个人的补偿标准。
第五，关于项目批准文件公开的问题。在城市更新项目中，项目批准文件如立项计划、单元规划批复等属于公开范围的政府信息，行政相对人申请公开时，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；更新项目计划与规划资料、土地、建筑物信息等涉及商业秘密、个人隐私，根据《政府信息公开条例》第十五条的规定，未经第三方同意，不予公开。
第六，关于土地出让合同及实施监管协议公开的问题。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条和第三十二条规定，在政府信息公开工作中，并非只要政府信息涉及商业秘密、个人隐私，就一概不予公开，而是应当充分征求第三认意见并考量公共利益影响。在对不适宜公开的信息作适当处理，确保不侵害第三人权益的情况下，行政机关可以对土地出让合同/实施监管协议进行公开，以充分保障公众的知情权。以土地出让合同为例，涉及商业秘密部分的认定如下：
对于以招拍挂方式获取的土地，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第七条、第二十二条的规定，出让人应根据招拍挂出让地块的情况，编制招拍挂出让文件，其中包括出让公告、土地使用条件、国有建设用地使用权出让合同文本等。招拍挂结束后，出让人应在10个工作日内将出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布。对于以协议出让方式获取的土地，根据《协议出让国有土地使用权规定》第十四条第一款：“《国有土地使用权出让合同》签订后7日内，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当将协议出让结果在土地有形市场等指定场所，或者通过报纸、互联网等媒介向社会公布，接受社会监督。”而土地出让合同往往是参照国土资源部、国家工商行政管理局发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本制定的格式合同。土地出让合同的双方当事人、宗地位置、面积、用途、出让年限、出让金、土地开发建设与利用等情况基本已于招拍挂出让文件、结果公示中得以公开，已为公众所知悉，涉及此部分的合同内容并不符合商业秘密的特征。
但如申请公开的土地出让合同为非格式合同，或存在补充协议，或因土地用途变更而签订了变更协议的，非格式合同文本、补充协议或变更协议的内容往往未经过公示，且较有可能涉及土地使用权人的隐私、商业秘密等信息，此时可能不适宜公开。
综上，因土地出让合同/监管协议涉及第三人的合法权益，行政机关可向第三人征求意见，但不宜完全依据第三人的意见来决定是否公开。对于已通过指定媒介向社会公布的，该部分信息已并非商业秘密，但仍有部分信息可能涉及第三人的隐私，是否予以公布仍需行政机关个案考虑。
第七，相邻权人有权了解“三旧”改造方案的基本要素信息。“三旧”改造项目地块的改造方案信息可能涉及相邻权人的通行、采光、采风等权益，一旦改造方案侵犯相邻权人的权益，相邻权人有权采取法律措施维护自身的途径，因此，相邻权人对改造方案的基本要素信息例如地块容积率、拟改造情况等享有知情权，相邻权人只有在充分知晓的情况下才能采取有效措施保障自身的权益，但改造方案中涉及到的商业秘密不应公开。
第八，关于开发商税务信息公开的问题。部分税务信息如不属于《纳税人涉税保密信息管理暂行办法》第四条所规定的税务机关可以披露纳税人的有关涉税信息，可能涉及企业经营信息等商业秘密，除非征得权利人的同意，税务机关负有保密义务。
三、风控建议
第一，行政机关在处理政府信息公开申请时应当首先审查申请公开的信息是否属于政府信息的范畴，核查是否已经移交各级国家档案馆，如不属于政府信息范畴的，应当予以明确回复申请人。
第二，对于申请公开的信息属于政府信息的，应当进一步审查申请人所申请公开的信息是否与其本人生产、生活、科研等特殊需要有关，以及审查申请人的身份信息是否属于所申请公开信息的利害关系人，例如是否为所申请公开的集体资产处置相关的集体经济组织成员，申请人能否提供真实有效的证据予以证明，如无法证明的，应当予以明确回复申请人。
第三，对于政府信息公开申请，如涉及权利人的合法权益，根据《政府信息公开条例》第十五条、第三十二条之规定，建议行政机关先行就相关信息是否同意公开这一问题书面征求权利人的意见。如权利人以涉及隐私或商业秘密等为由拒绝公开的，结合前述裁判观点，建议行政机关就是否实质涉及商业秘密进行调查核实、审慎判断，并作区分处理。在无法认定构成商业秘密的情况下，根据《政府信息公开条例》第三十七条，行政机关可通过摘录相关信息中的主要信息，或在对隐私等不适宜公开的信息作遮盖等适当处理的前提下公开，以此回复申请人的公开请求。
第四，在处理政府信息公开申请时，应审查是否属于行政机关的职权范围，对于是否涉及职权范围存在争议的，应当审慎以不属于职权范围为由回复不予公开，依法应当进行调查、裁量后重新答复，注意答复的方式，并尽可能公开可以公开的内容，避免引起不必要的争议。
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02
被搬迁人与开发商、村委会签署的拆迁补偿协议是否属于行政协议
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在城市更新背景下的拆迁补偿程序中，被搬迁人有可能与各种不同的主体签订拆迁补偿协议，而拆迁补偿协议中搬迁人主体的不同，事关拆迁补偿协议的性质到底是民事合同还是行政协议，并进而影响被搬迁人依据拆迁补偿协议所能够采取的救济路径。当拆迁补偿协议的一方是开发商或村委会之时，被搬迁人能否依据拆迁补偿协议向法院提起行政诉讼，对被搬迁人维护自身的合法权益具有重要的影响。
一、典型案例
（一）搬迁人与被搬迁人根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定达成的拆迁安置补偿协议，属于平等主体之间签订的民事合同，与征收人和被征收人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定签订的征收补偿协议性质完全不同，不属于行政协议的范畴，发生纠纷应当通过民事诉讼途径解决。
案例一：蔡与灿、陈洁芬与佛山市禅城区土地储备中心房屋拆迁安置补偿合同纠纷，(2016)粤0606行初991号，顺德区人民法院；（2017）粤06行终534号，佛山市中级人民法院；（2018）粤行申145号，广东省高级人民法院。
1. 案情简介
2011年3月30日，蔡与灿与佛山市禅城区土地储备中心（“禅城土储中心”）签订了《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》，约定为进行旧城改造建设，禅城土储中心对蔡与灿所有的房屋进行拆除，双方选择用房屋产权调换方式进行补偿安置。对于安置用房套内建筑面积大于合法的被拆迁房屋套内建筑面积的，《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》第二条约定采取货币补偿的方式，与其第十六条约定蔡与灿同意按《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置方案》另行增购并签订增购合同相冲突。
2015年2月14日，广东省佛山市禅城公证处出具《公证书》，蔡与灿亲自参加了安置房选房大会签名确认参与选中房屋。但至本案起诉之日止，蔡与灿仍未收楼，蔡与灿与禅城土储中心协商另行安排房源以供选择，但至今双方未达成协议。蔡与灿与陈洁芬（蔡与灿的妻子）认为禅城土储中心在给其安排回迁房工作中未按《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》约定执行属违法行为，向法院提起行政诉讼。
2. 裁判理由
一审法院认为，《城市房屋拆迁管理条例》第十三条第一款规定“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”禅城土储中心作为拆迁人，依法享有与被拆迁人蔡与灿订立拆迁补偿安置协议的职权。蔡与灿已经参加了安置房选房大会并予以签名确认，双方已经就涉案房屋的拆迁安置和安置房的选房确认达成协议，即使《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》第二条与第十六条的约定存在矛盾，禅城土储中心已经按照拆迁安置合同就安置用房与被拆迁房屋套内建筑面积可能存在差额的情况约定了相应的解决办法（进行相应的货币补偿或者增购），向蔡与灿提供了安置房屋选择，禅城土储中心履行了合同义务，符合房屋拆迁补偿安置的实际情况，具有合理性和可操作性，不存在违约。因此，一审法院判决驳回蔡与灿的诉讼请求。
二审及再审法院认为，《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定：“搬迁人应当依照本条例的规定，对被搬迁人给予补偿、安置；被搬迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称搬迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被搬迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”第十三条第一款规定：“搬迁人与被搬迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（已失效）第二条规定：“搬迁人与被搬迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”依照上述规定，搬迁人与被搬迁人之间达成的拆迁安置补偿协议，属于平等主体之间签订的民事合同，发生纠纷应当通过民事诉讼途径解决。本案中，禅城土地储备中心根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定取得房屋拆迁许可证实施拆迁活动，并于2011年3月30日与蔡与灿签订《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》就被拆迁房屋的补偿安置问题达成协议，该合同显然属于平等主体之间的民事合同，蔡与灿、陈洁芬起诉认为禅城土地储备中心在拆迁补偿安置过程中存在诸多违法行为且未按照合同约定向其提供安置房，实际上属于因拆迁补偿安置合同的履行而产生的纠纷，应当通过民事诉讼途径解决，不属于行政诉讼的受案范围。搬迁人与被搬迁人根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定达成的拆迁安置补偿协议，与征收人和被征收人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定签订的征收补偿协议性质完全不同，不属于行政协议的范畴，法院驳回蔡与灿的起诉。
（二）开发商与被搬迁人签署的城市更新项目拆迁补偿协议系属项目拆除重建区域内原权利主体将房地产权益转移至新权利主体、从而形成单一权利主体的过程，系两平等主体之间进行的民事行为，因该协议引发的争议不属于行政诉讼的受案范围。
案例二：王文玲、李炳鸿与深圳市宝安区城市更新和土地整备局、深圳市满京华房地产开发有限公司拆迁补偿协议纠纷，(2017)粤0308行初2510号，盐田区人民法院；（2019）粤03行终99号，深圳市中级人民法院；（2019）粤行申1554号，广东省高级人民法院。
1. 案情简介
王文玲、李炳鸿二人所有的房产位于该“华宝饲料厂片区更新单元”项目范围内。王文玲、李炳鸿与深圳市满京华房地产开发有限公司（以下简称“满京华公司”）就城市更新范围内的涉案房产补偿安置事宜签订签署拆迁补偿协议。后双方就该协议存在争议，王文玲与李炳鸿起诉满京华公司和深圳市宝安区城市更新和土地整备局。
2. 裁判理由
二审及再审法院认为，本案的争议焦点为王文玲、李炳鸿提起的本案诉讼是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中的“华宝饲料厂片区更新单元”城市更新项目属于拆除重建类城市更新项目，王文玲、李炳鸿二人所有的房产位于该更新项目范围内。根据《深圳市城市更新办法》第三十二条、《深圳市城市更新办法实施细则》第三十三条及第四十六条的规定，王文玲、李炳鸿与满京华公司就更新单元范围内的涉案房产补偿安置事宜签订本案所诉《城市更新项目拆迁补偿协议书》系项目拆除重建区域内原权利主体将房地产权益转移至新权利主体、从而形成单一权利主体的过程，发生于单一权利主体实施城市更新程序之前。王文玲、李炳鸿与满京华公司在此过程中就涉案房产的拆迁补偿安置事宜为彼此设立权利义务的行为，属平等主体之间的民事行为，由此引发的争议应循民事途径解决，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
（三）被搬迁人与村委会签订的补偿协议属于平等民事主体之间签订的协议，不属于行政诉讼的受案范围。
案例三：李银登与中山市古镇镇曹二村民委员会、中山市古镇镇人民政府行政协议纠纷，（2020）粤2071行初1287号，中山市第一人民法院；（2020）粤20行终1177号，中山市中级人民法院。
1. 案情简介
“50万伏香山输电线路建设项目”需征用相关土地用作高压线塔和线路安全走廊，李银登的自有的住宅地在征地范围。2002年11月27日，李银登与中山市古镇镇人民政府（以下简称“古镇镇政府”）和中山市古镇镇曹二村民委员会（以下简称“曹二村委会”）签署《500KV线路建筑物拆迁补偿确认表》，确认被征收土地及建筑物情况。2003年11月15日，古镇镇政府与曹二村委会签订《拆迁户土地补偿协议书》，约定由古镇镇政府向曹二村委会按照一定比例补偿所征土地，并支付相应土地补偿款。《拆迁户土地补偿协议书》还约定曹二村委会按镇村规划及实际情况给李银登补回土地，并协助其办理相关的土地使用权证，但办证费用由古镇镇政府负责。2008年3月17日，曹二村委会与李银登签订了《50万伏高压线路拆迁户土地补偿协议书》，约定曹二村委会按镇村规划图和现状向李银登补偿土地，土地使用性质为工业用地，并协助其办理土地证。
2020年，李银登向人民法院提起诉讼诉称古镇镇政府与曹二村委会拒不履行《50万伏高压线路拆迁户土地补偿协议书》，也丧失了原有土地及房屋的权利，李银登要求解除《50万伏高压线路拆迁户土地补偿协议书》并赔偿租金损失及土地补偿款。
2. 裁判理由
法院认为，从《50万伏高压线路拆迁户土地补偿协议书》的签订的主体看，其签订主体为李银登和曹二村委会，双方为平等的民事主体，该协议属于平等民事主体之间签订的协议，并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定的政府行政协议。从协议约定内容看，该协议约定内容未涉及古镇镇政府，该镇政府亦没有在协议上签章，且根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条的规定，国家征收土地由县级以上人民政府组织实施，古镇镇政府不具有征地主体资格。因此，《50万伏高压线路拆迁户土地补偿协议书》属于民事协议，不属于行政诉讼的受案范围，对于李银登的起诉，法院予以驳回。
（四）为完善基础设施建设，被搬迁人与开发公司签订补偿协议，政府作为担保单位签字盖章，属于行政协议的范畴，因相关协议履行发生争议属于人民法院行政诉讼的受案范围。
案例四：林金胜与中山市阜沙镇人民政府行政协议纠纷，（2018）粤2071行初1175号，中山市第一人民法院；（2019）粤20行终455号，中山市中级人民法院；（2019）粤2071行初1570号，中山市第一人民法院。
1.案情简介
2010年3月26日，中山市阜沙镇建设开发有限公司（以下简称“阜沙建设开发公司”）与林金胜签订《土地征用收购合同》，征用收购林金胜的国有商品用地一块，中山市阜沙镇人民政府（以下简称“阜沙镇政府”）作为担保单位在该合同上签字盖章。同日，阜沙建设开发公司与林金胜签订《补充协议书》，约定阜沙建设开发公司对林金胜土地基础设施及填砂进行补偿，阜沙镇政府也作为担保单位在该协议上签字盖章。后林金胜于2018年11月6日向法院提起行政诉讼，要求阜沙建设开发公司与阜沙镇政府履行政府征地补偿行政协议。
2.裁判理由
一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条、广东省高级人民法院《关于明确土地、房屋征收征用补偿协议纠纷案件作为行政案件处理的通知》（粤高法[2017]148号）第一条的规定，案涉《土地征用收购合同》的实际内容并非是土地征用收购，与合同名称不符。案涉《补充协议书》中阜沙镇政府也是作为担保单位在该协议上签字盖章，阜沙镇政府并未参与。阜沙建设开发公司并非土地、房屋征收征用部门，也并非是受土地、房屋征收征用部门委托的实施单位，其经营范围为投资房地产、商铺租赁等，不是行政机关，收购林金胜土地的行为亦并非是受阜沙镇政府委托，阜沙镇政府均是作为担保单位在相关合同、补充协议上签字盖章。阜沙建设开发公司对涉案土地的收购行为，事实上显然均属于平等主体之间的民事合同，并非行政机关的行政行为，对合同、协议不服应当通过民事诉讼解决，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，法院裁定驳回林金胜的起诉。
二审法院认为，涉案《补偿协议书》系阜沙镇政府为履行基础设施建设职权签订的相关协议，属于行政协议的范畴。因相关协议履行发生争议，林金胜提出涉案请求，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：…（六）请求解决行政协议争议”之规定。一审法院认为《补偿协议书》属于平等主体之间的民事合同系识别法律关系错误，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理”之规定，二审法院判决本案应由原审法院继续审理。
重审一审法院认为，阜沙建设开发公司受阜沙镇政府的委托与林金胜签订涉案的行政协议，其行为产生的法律后果应由阜沙镇政府承担。阜沙镇政府征收使用林金胜涉案土地的行为且未按照约定履行协议的行为属违法行为。阜沙镇政府基于阜沙镇发展建设规划需要，征用林金胜的涉案土地，阜沙镇政府征收使用林金胜涉案土地时，未经合法批准，其擅自收回涉案国有土地使用权的行为违法。由于擅自签订行政协议，导致行政协议承诺无法履行，因此，就征收使用林金胜涉案土地所签订的合同、协议、承诺无法履行所产生的法律后果，应由阜沙镇政府承担，故阜沙镇政府未履行协议的行为亦属违法，因此，阜沙镇政府因无法履行协议的违法行为给林金胜的损失基于适当赔偿。
（五）政府主管部门对土地储备中心的批复意见仅是同意其拆迁，并未授权或指示土地储备中心签订补偿协议，土地储备中心取得房屋未经过国有土地房屋征收流程，仅是通过产权置换方式取得，双方签订的补偿协议并非行政协议，不属于行政诉讼受案范围。
案例五：黎润金与佛山市南海区土地储备中心行政协议纠纷，（2018）粤0606行初327号，佛山市顺德区人民法院
1.案情简介
2012年10月30日，南海区人民政府作出南府复〔2012〕786号《佛山市南海区人民政府关于南海农科所职工宿舍征收有关问题的批复》，批复同意佛山市南海区土地储备中心（以下简称“南海土储中心”）关于征收有关问题的请示。2012年11月1日，南海土储中心与黎润金签订《房屋征收产权置换协议》，双方就征收房屋的补偿问题达成如下协议：南海土储中心按照约定比例调换置换房给黎润金。2015年12月30日，双方签订《租金补偿补充协议》，约定南海土储中心向黎润金支付自2015年11月1日至2016年4月30日租金补偿。若南海土储中心在2016年4月30日前交付回迁房，则无须再支付租金补偿。若在2016年5月1日至2016年10月31日期间交付回迁房，则南海土储中心经区政府批准后继续支付租金补偿。若在第四年度仍未交付回迁房，则按《房屋征收产权置换协议》的约定继续支付有关租金补偿。
南海土储中心于2016年4月27日向黎润金发出《交付通知书》要求办理收楼手续。同年4月29日，黎润金向南海土储中心发出《拒绝收楼通知书》。后黎润金对南海土储中心提起行政诉讼。
2.裁判理由
法院认为，行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应当结合以上要素和协议的主要内容综合判断。回归至本案，签订案涉协议的主体分别是原告黎润金与被告南海土储中心，而南海土储中心并非行政机关也不是法律、法规、规章授权的组织，也没有任何证据显示有权的行政机关委托或授权南海土储中心签订案涉的协议。虽然南海土储中心提供了一份南府复〔2012〕786号《佛山市南海区人民政府关于南海农科所职工宿舍征收有关问题的批复》，但该批复只是同意拆迁，并未授权或指示南海土储中心与黎润金签订补偿协议。而且南海土储中心取得黎润金房屋也没有经过国有土地房屋征收流程，仅是通过产权置换方式取得。因此，涉案的协议并不符合行政协议成立的第一、第二项要素，故案涉的协议并非行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。因案涉协议并非行政协议，故不属于行政诉讼受案范围，已经立案的，应当裁定驳回黎润金的起诉。
二、案例分析
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第十三条、第四十九条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第一款分别从正面和反面规定了法院受理公民、法人或者其他组织提起的行政诉讼的范围，同时，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）第一条和第二条进一步解释了何为归属于行政诉讼范围中的“行政协议”。对应到本文所讨论的“被搬迁人与开发商、村委会签署拆迁补偿协议”的事实背景之下，被搬迁人是否可以就拆迁补偿协议向法院提起行政诉讼，主要需要讨论以下几个问题：（1）开发商或村委会签署拆迁补偿协议的行为是否会因为属于《行政诉讼法》第二条所规定的“行政机关和行政机关工作人员的行政行为”而落入法院应当受理的行政诉讼范围之中；（2）被搬迁人与开发商或村委会签署的拆迁补偿协议是否会被视为《行政诉讼法》第十二条第五项所称的“征收、征用决定及其补偿决定”或第十一项所称的“土地房屋征收补偿协议等协议”因此属于行政诉讼范围；（3）被搬迁人与开发商或村委会签署的拆迁补偿协议能否被认定为《行政协议规定》中所称的行政协议，即：开发商或村委会签署拆迁补偿协议的过程中若有行政机关参与之时，行政机关的参与是否会导致被搬迁人有权提起行政诉讼。
对于问题一而言，上文所列举五个案例中，各法院均认为开发商以及村委会属于市场主体，并非行政机关，故法院认为被搬迁人与对方签订拆迁补偿协议的行为属于平等主体之间的民事行为，不属于行政诉讼的受案范围，只能通过民事诉讼的途径解决。
对于问题二而言，广东省高级人民法院在案例一中明确指出，搬迁人与被搬迁人达成的拆迁安置补偿协议，与征收人和被征收人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定签订的征收补偿协议性质完全不同，不属于行政协议的范畴，所发生的纠纷应当通过民事诉讼途径解决，同样的论述可见于案例二（开发商）与案例三（村委会）。由此可见，法院对“被搬迁人因房屋征收签署拆迁安置补偿协议”与“在城市更新项目中和市场主体签署拆迁补偿协议”进行了区分，后者因为合同一方主体不为行政机关，也不属于法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，因而不属于行政诉讼的受案范围。
对于问题三而言，案例四与案例五展现了两种不同情形下法院与之相对应的判断说理。在案例四中，被搬迁人与开发公司签订了《补偿协议书》，涉案政府作为担保单位在《补偿协议书》上进行了签字盖章。对此，广东省中山市中级人民法院在二审中认为，涉案政府在《补偿协议书》上盖章担保的行为，属于行政机关为履行基础设施建设职权签订的相关协议，即《补偿协议书》属于行政协议的范畴，涉案被搬迁人可以提起行政诉讼。对比来看，在案例五中，政府部门批复同意了开发商的拆迁行为，法院认为该批复只是同意拆迁，并未授权或指示开发商与被搬迁人签订补偿协议，因此涉案协议并非行政协议。该法院总结了判断行政协议的四大要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应当结合以上四大要素和协议的主要内容综合判断。
对于被搬迁人而言，如果被搬迁人与开发商或村委会等民事主体签订拆迁补偿协议，双方签署拆迁补偿协议的行为一般会被认定为平等民事主体进行的民事行为，此时，被搬迁人将无法通过提起行政诉讼来救济自身。因此，被搬迁人在签订拆迁补偿协议时，一定要审慎核实搬迁人的性质与地位，在维权时，需结合搬迁人的性质和地位选择维权方式。
对于行政机关而言，当其参与被搬迁人与开发商或村委会签署拆迁补偿协议的过程之时，若其参与行为涉及行政职能的履行，法院有可能据此认为拆迁补偿协议属于行政协议，因而允许被搬迁人向法院提起行政诉讼。因此，行政机关若试图参与至民事主体之间签订拆迁补偿协议的过程中，需要注意厘清自身职能，划好行为的边界。
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03
城市更新项目中政府作出的内部批复、会议纪要等是否属于行政诉讼受案范围
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通常，行政机构之间的内部行为是政府自身管理的反映，主要受内部行政组织规范的调整，产生内部法律效果，一般不针对外部特定或不特定的人群，但城市更新/“三旧”改造中的行政机关内部批复、会议纪要等内部文件往往会影响甚至决定着行政机关如何推动和监管项目的执行，对于搬迁人、被搬迁人或其他利害关系人更是具有不可忽视的导向作用。是否可以就政府部门关于城市更新/“三旧”改造项目的内部批复、会议纪要等提起行政诉讼，本文拟通过梳理相关案例，厘清司法实践中对此问题的裁判态度。
一、典型案例
（一）上级行政机关对下级行政机关的请示作出的批复，属于行政机关所作的内部报批行为，是行政行为实施中的过程性行为，没有产生外化性的影响，并不对外发生法律效力，未对当事人的权利义务产生实际影响。针对此类批复提起的行政诉讼不属于受案范围。
案例一：东莞市长安镇霄边股份经济联合社二审行政裁定书，（2018）粤71行终1886号，广州铁路运输中级法院
1.案情简介
东莞市长安镇霄边股份经济联合社称广东省国土资源厅作出的粤地政[2013]184号《关于东莞市长安镇鼎峰霄公馆地块“三旧”改造方案的批复》是以东莞市人民政府《关于审批<长安镇鼎峰.霄公馆地块“三旧”改造方案>的请示》为基础，而《长安镇鼎峰.霄公馆地块“三旧”改造方案》是以东莞市长安镇霄边股份经济联合社与广东鼎峰地产集团有限公司于2012年12月27日签订的合作开发合同为基础，但是该合作开发合同没有经过村民民主议定程序，违反法律效力性、强制性规定，依法无效。
东莞市长安镇霄边股份经济联合社诉请法院撤销广东省国土资源厅作出的粤地政[2013]184号《关于东莞市长安镇鼎峰霄公馆地块“三旧”改造方案的批复》。广州铁路运输第一法院作出（2018）粤7101行初938号一审行政裁定，裁定不予立案；广州铁路运输中级法院于2018年09月29日作出（2018）粤71行终1886号二审行政裁定，裁定驳回上诉，维持原判。
2.裁判理由
法院认为，上诉人霄边联合社不服广东省国土资源厅作出粤地政[2013]184号《关于东莞市长安镇鼎峰霄公馆地块“三旧”改造方案的批复》的行为，要求撤销涉案批复，但涉案批复系广东省国土资源厅针对东莞市人民政府就土地征收进行请示而作出的批复行为，属于行政行为实施中的过程性行为，并没有对上诉人霄边联合社的权利义务产生实际影响，上诉人霄边联合社并非该行为的相对人，根据法律规定，上诉人霄边联合社的起诉不属于行政诉讼的受案范围。因此，原审法院裁定对上诉人霄边联合社的起诉不予立案并无不当，本院予以维持。上诉人霄边联合社如认为涉案合同违法无效，侵犯其权益，应另循法律途径解决。上诉人霄边联合社的上诉理由不能成立，本院不予支持。
案例二：中山市同方颐和幼儿园、中山市人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)二审行政裁定书，（2018）粤行终377号，广东省高级人民法院
1.案情简介
2012年4月17日，石岐区办事处向中山市“三旧”改造领导小组提交《关于“曼哈顿国际公寓”商住小区项目认定为市“三旧”改造项目的申请》，主要内容为：万福公司投资改造位于中山市××北的旧厂房用地为商业住宅项目，经初审同意申报认定为“三旧”改造项目，请予以审批。中山市政府经审核后于同年5月15日作出【2012】282号《关于“三旧”改造地块认定的批复》（以下简称282号批复），认定“改造地块符合有关‘三旧’改造政策的规定，用地单位凭此批复可到各部门办理相关手续”。
同方颐和幼儿园认为市政府作出的282号批复致使曼哈顿国际公寓商住小区项目改造过程中改变了容积率以及建筑物层高，影响了幼儿园的日照条件，遂诉至法院。广东省中山市中级人民法院作出（2017）粤20行初81号一审行政裁定，裁定驳回起诉；广东省高级人民法院于2018年4月28日作出（2018）粤行终377号二审行政裁定，裁定驳回上诉，维持原审裁定。
2.裁判理由
法院认为，282号批复是中山市政府针对下级机关石岐区办事处“三旧”改造项目的申请作出的批复，属于上下级行政机关所作的内部报批行为。中山市政府在批复中明确指出：“该改造地块符合有关“三旧”改造政策的规定，用地单位凭此批复可到各部门办理相关手续。”可见该批复并非涉案地块进行“三旧”改造的直接依据，且282号批复未送达给中山万福实业有限公司（第三人，改造方案实施主体）或者对外公开，没有产生外化性的影响，并不对外发生法律效力，未对上诉人的权利义务产生实际影响，上诉人针对该批复提起诉讼，不符合立案受理条件。
（二）首先，行政机关之间的内部报批行为是一种内部的程序性行为，不具备对外的、最终的法律效力，不属于行政诉讼的受案范围。其次，征地范围内已履行完毕征地补偿协议并完成对相关土地、房屋及附着物补偿的权利人，已丧失征地范围内相关土地、房屋及附着物的权利，对之后的政府同意实施“三旧”改造批复不再具有利害关系，不具备原告主体资格。
案例三：黄国桢与佛冈县人民政府、佛冈富泓房地产开发有限公司城市规划管理（规划）一案行政一审裁定书，（2020）粤18行初76号[1]，广东省清远市中级人民法院
1.案情简介
2013年8月20日，佛冈县发展和改革局批复同意佛冈县石角镇凤城村“三旧”改造项目开展前期工作。2014年9月16日，佛冈县政府批复同意佛冈县住房和城乡规划建设局编制的《佛冈县FGD08地块（富泓房地产开发有限公司）控制性详细规划》。2014年12月23日，佛冈县石角镇人民政府发布《关于凤城村大埔坪企岭地块“三旧”改造招标公告》。富泓公司中标后，2015年3月28日，佛冈县石角镇人民政府与富泓公司签订《石角镇凤城村大铺坪企岭地块进行“三旧”改造协议书》，约定凤城村大铺坪企岭地块的“三旧”改造项目由富泓公司实施，并完成住户的回迁或安置。2016年11月9日，甲方富泓公司与乙方黄国桢（户主代表）签订《协议书（货币补偿）》，同日，黄国桢收取富泓公司的支票并出具收据，确认收到富泓公司支付的补偿款730万元。
2017年12月13日，佛冈县石角镇凤城经济联合社、凤城村大埔坪经济合作社、凤城村企岭经济合作社共同向佛冈县“三旧”改造工作总指挥部办公室提出申请，表明其经依法表决同意，申请将旧村庄改造涉及的集体建设用地转为国有建设用地。此后，佛冈县“三旧”改造工作总指挥部办公室向佛冈县政府编制《佛冈富泓房地产开发有限公司“三旧”改造项目凤城村旧村庄改造方案》等材料，向佛冈县政府报送《关于佛冈富泓房地产开发有限公司凤城村“三旧”改造项目的请示》。2019年3月13日，佛冈县政府对佛冈县“三旧”改造工作总指挥部办公室作出佛府函〔2019〕14号《关于同意佛冈县富泓房地产开发有限公司实施“三旧”改造的批复》，同意富泓公司对凤城村大埔坪、企岭旧村庄项目实行改造。
2019年5月20日，广东省人民政府作出粤府土审（19）〔2019〕25号《广东省人民政府关于佛冈县2018年度第三批次城镇建设用地的批复》，同意将包括佛冈县石角镇凤城村大埔坪经济合作社在内的集体属下的集体农用地27.0066公顷转为建设用地，同时使用有关村集体建设用地0.2057公顷，合计27.2123公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续。
黄国桢因认为佛冈县政府批准富泓公司使用200多亩农田建设钱隆东苑“三旧”房地产项目的行为侵犯其的房屋和承包地的合法权益，遂起诉请求：1.确认佛冈县政府滥用职权，批准富泓公司在黄国桢承包的农田建设“三旧”房地产项目的行政行为违法；2.判令撤销佛冈县政府于2019年3月13日作出的批准富泓公司建设钱隆东苑“三旧”房地产项目文件；3.判令佛冈县政府恢复土地原状交还黄国桢耕种。广东省清远市中级人民法院于2020年11月13日作出（2020）粤18行初76号一审行政裁定，裁定驳回起诉。
2.裁判理由
法院认为，首先，佛冈县政府2019年3月13日作出的佛府函〔2019〕14号《关于同意佛冈县富泓房地产开发有限公司实施“三旧”改造的批复》系佛冈县政府在旧村庄改造过程中，对佛冈县“三旧”改造工作总指挥部办公室报送的请示作出的批准行为，是一种内部的程序性行为，不具备对外的、最终的法律效力，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其次，对黄国桢所属佛冈县石角镇凤城村委会大埔坪经济合作社部分集体土地的征收，已在本案诉讼之前取得了广东省人民政府的批准。对在征地范围内土地、房屋及其他附着物的补偿，富泓公司已于2016年11月9日与黄国桢签订《协议书（货币补偿）》，并履行完毕。至此，黄国桢已经丧失征地范围内土地、房屋及其他附着物的权利，对补偿协议签订之后佛冈县政府2019年3月13日作出的佛府函〔2019〕14号《关于同意佛冈县富泓房地产开发有限公司实施“三旧”改造的批复》等行政行为，不再具有利害关系，没有原告主体资格。相应的，黄国桢要求恢复土地原状交还其耕作的赔偿请求，缺乏事实根据，亦不符合起诉条件。
（三）政府部门对内的批复只是转达上级政府部门征地批复，本身并未产生新的法律效果，并非行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。
案例四：广州市增城区永宁街中元村林屋经济合作社二审行政裁定书，(2018)粤行终1333号，广东省高级人民法院
1.案情简介
2003年1月16日、3月21日，原增城市宁西镇人民政府主导注册成立的增城市宁西镇经济发展总公司（以下简称宁西镇公司）先后与原增城市宁西镇中元村林屋社签订《征地协议书》《征地补充协议书》。补充协议签订后，宁西镇公司在2003年付清了征地款，2003年上半年案涉382.358亩土地已交宁西镇公司，2003年下半年原增城市城市规划局已为台商增城市港丰实业有限公司、广州高权电器灯饰有限公司等单位办理了用地手续，2004年5月27日，广州市国土资源和房屋管理局作出《关于增城市2003年第五批次城镇建设用地的批复》（穗国土地批字〔2004〕14号），2004年6月8日增城市土地开发储备中心与增城市新塘镇中元村村民委员会签订了两份《征用土地补偿协议书》。
据此，广州市增城区永宁街中元村林屋经济合作社诉请：1.依法确认增城区政府、市国规委对涉案土地先占后批的行为违法；2.增城区政府、市国规委向该社赔偿集体建设用地76.47亩，并将土地使用权证办理到该社名下，赔偿征地补偿费12235.52万元，社会保险费由被诉行政机关按国家规定补交。广州铁路运输中级法院于2018年8月13日作出（2018）粤71行初327号一审行政裁定，裁定不予立案；广东省高级人民法院于2018年11月30日作出（2018）粤行终1333号二审行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
2.裁判理由
法院认为，从林屋经济合作社一审提交的证据和诉讼请求看，该社将增城区政府和市国规委都列为被告，起诉的是“占”和“批”2个行为，亦即所谓的原增城市人民政府“未征先占”和原广州市国土资源和房屋管理局《关于增城市2003年第五批次城镇建设用地的批复》（穗国土地批字〔2004〕14号）。原广州市国土资源和房屋管理局《关于增城市2003年第五批次城镇建设用地的批复》（穗国土地批字〔2004〕14号），只是将省政府粤国土资（建）字〔2004〕123号征地批复向原增城市国土房管局转达，本身并未产生新的法律效果，并非行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。
（四）在被搬迁人已经就补偿问题另行提起行政诉讼的情况下其合法权益可通过另案诉讼程序救济，不应再对处理其补偿问题的会议纪要提起行政诉讼。
案例五：叶成二审行政裁定书，(2020)粤行终1277号，广东省高级人民法院
1.案情简介
钢铁基地项目建设征地拆迁安置工作领导小组办公室于2011年1月30日作出《会议纪要》，该《会议纪要》是湛江钢铁基地项目建设征地拆迁安置工作领导小组办公室研究污补字[2008]79号《湛江龙腾物流项目施工污染收购地上附着物补偿协议书》和污补字[2008]80号《湛江龙腾物流项目施工污染收购地上附着物补偿协议书》的补偿问题时形成的，其中明确了对叶成、叶那荣等人虾池补偿纠纷问题作出的处理意见。
另外，叶成于2020年1月11日向原审广东省湛江市中级人民法院提起行政诉讼，诉称东海岛试验区东简镇人民政府受湛江市人民政府委托，于2008年与其签订污补字[2008]79号《湛江龙腾物流项目施工污染收购地上附着物补偿协议书》和污补字[2008]80号《湛江龙腾物流项目施工污染收购地上附着物补偿协议书》后，其至今未收到补偿款共计2865602元，请求确认湛江市人民政府不履行补偿行为违法，判令湛江市人民政府对其依法履行补偿职责。广东省湛江市中级人民法院于2020年8月21日作出（2020）粤08行初25号行政判决，确认湛江市人民政府在履行对叶成给付征地补偿款法定职责过程中的行政行为违法，限湛江市人民政府在本判决发生法律效力之日起六十日内对叶成请求给付补偿款事宜重新作出处理。
叶成不服《会议纪要》，诉请撤销该《会议纪要》。广东省湛江市中级人民法院作出（2020）粤08行初57号一审行政裁定，裁定驳回起诉；广东省高级人民法院于2021年1月29日作出（2020)粤行终1277号二审行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
2.裁判理由
法院认为，原审法院作出的(2020)粤08行初25号行政判决解决了叶成主张的补偿款问题，鉴于叶成已经就涉案征地补偿问题另行提起行政诉讼，其合法权益可通过另案诉讼程序救济，故案涉《会议纪要》可视为对叶成的权利义务权利不产生实际影响，因此，叶成诉请撤销案涉《会议纪要》依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款有关“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，原审法院裁定对叶成的起诉不予立案，理据充分，法院依法予以维持。
（五）政府内部的会议纪要如仅是内部会议决定，未由相关行政部门对外作出具体行政行为，也没有产生外部法律效力的，则不属于行政诉讼受案范围。但如若政府会议纪要同意的事项明确，内容也告知了当事人，对当事人的权利产生了实际影响，具有“外化”情形的，则属于可诉的具体行政行为。
案例六：珠海金海岸办公用品有限公司与珠海市金湾区人民政府、珠海市住房和城乡规划建设局金湾分局、其他行政管理一案行政一审裁定书，（2020）粤04行初120号，广东省珠海市中级人民法院
1.案情简介
2015年10月8日，金湾区土地建设工作联席会议办公室以珠金府土联【2015】6号《会议纪要》记载“鉴于该用地规划已变更，现状不符合城市更新政策且面积小，无法解决出入问题，会议决定由三灶镇牵头与谈公司协商收回用地”。2019年6月6日，区国土局以《会议纪要》的原因决定不再核发《建筑用地批准书》。
珠海金海岸办公用品有限公司（以下简称金海岸公司）诉请撤销珠海市金湾区人民政府珠金府土联【2015】6号《区土地建设工作联席会议纪要》（以下简称《会议纪要》）。广东省珠海市中级人民法院于2020年11月12日作出（2020）粤04行初120号一审行政裁定，裁定不予受理珠海金海岸办公用品有限公司的起诉。
2.裁判理由
法院认为，关于金海岸公司诉珠海市金湾区人民政府请求撤销珠海市金湾区人民政府珠金府土联【2015】6号《会议纪要》，《会议纪要》仅是内部会议决定，并未由相关行政部门作出具体行政行为，也没有产生外部法律效力，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第五项，金海岸公司的上述请求不属于受案范围。关于金海岸公司诉珠海市金湾区人民政府，请求判决珠海市金湾区人民政府督促珠海市住房和城乡规划建设局金湾分局依法履行法定职责颁发珠字第xxxxx17号《粤房地权证》地块的《施工许可证》，该项请求涉及上级行政机关对下级机关的督促履责，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第八项,金海岸公司的上述请求也不属于受案范围。
案例七：邹永才与深圳市龙岗区人民政府行政批准纠纷上诉案，(2008)粤高法行终字第121号，广东省高级人民法院
1.案情简介
邹永才持有深房地字第6000147785号房地产权证，该证登记权利人为邹永才。深圳市龙岗区人民政府于2004年11月2日作出三届三十一次《区政府常务会议纪要》的第九项内容，同意布吉圣力旧厂房（用地面积17115平方米）办理改造项目用地手续，项目要严格按照深惠路改造相关规划实施；并于2006年7月6日作出三届七十四次《区政府常务会议纪要》，该纪要第三项和附件一对有关项目及用地事项进行审议，附件一即《审议用地项目一览表》（龙岗规划分局上报部分）载明表内的用地类别为：旧改及带资开发用地项目，其中项目序号一的建设单位为：圣力公司，土地预审意见：深国房函第LG0500612号，该用地范围内已办理房地产证的用地面积为12729平方米，涉及用地宗地号为G06311－21（1）至G06311－21（5）；未办理房地产证的用地面积为4367.5平方米。该项目的报审意见为：综合相关部门意见，经核定，该项目拆迁范围20172平方米，建设用地面积13709平方米，土地用途为商业、居住用地，报区政府常务会审议。审定意见为：同意报审意见，按规定办理用地手续，结合公交站一起建设。深圳市国土资源和房产管理局龙岗分局于2006年12月19日向邹永才发出的深国房龙[2006]622号《关于协商收回在G06311-21(2)地块2262.5平方米土地使用权的函》亦载明：“因城市建设需要，根据龙岗区政府三届第三十一次、七十四次常务会议，同意布吉圣力旧厂区改造项目……需与你协商收回你位于布吉街道大芬社区，面积为2262.5平方米工业仓储用地的土地使用权。”
邹永才诉请撤销涉案的两份《会议纪要》。广东省深圳市中级人民法院作出（2008）深中法行初字第3号行政裁定，裁定驳回起诉；广东省高级人民法院于2009年1月9日作出（2008）粤高法行终字第121号二审行政裁定，裁定撤销广东省深圳市中级人民法院（2008）深中法行初字第3号行政裁定，指令深圳市中级人民法院继续审理本案。
2.裁判理由
法院认为，被上诉人的三届三十一次、七十四次《区政府常务会议纪要》，对用地范围涉及了上诉人邹永才持证的房地号为G06311-21(2)的工业仓储用地的圣力公司旧厂房改造项目予以同意，同意的事项明确，该《会议纪要》的内容也已告知了当事人，对上诉人邹永才的权利产生了实际影响，属于可诉的具体行政行为。上诉人邹永才对于深圳市龙岗区人民政府作出被诉《会议纪要》的行为提起诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。
（六）行政机关之间就开展土地前期整理准备工作的内部批复行为与当事人获得拆迁补偿权益事宜无法律上的利害关系，当事人不符合法定的原告主体资格，依法应予以驳回起诉。
案例八：佛山市禅城区土地储备中心统计行政管理(统计)二审行政裁定书，（2013）佛中法行终字第198号，广东省佛山市中级人民法院
1.案情简介
禅城区在2009年启动了石湾街道澜石片区旧城改造工程。2009年8月31日，原佛山市国土资源局根据佛山市政府的相关批复，在《佛山日报》发出《收回国有建设用地使用权公告》，决定收回澜石片区内部分国有建设用地使用权。2009年9月2日，佛山市禅城区土地储备中心依据《关于石湾镇街道澜石片区地块纳入旧区改造的请示（禅石办联合（2009）1号）》及《禅城区人民政府办公室办文反馈表（办文编号：1059）》，向原禅城区发展和改革局提交《关于开展石湾镇街道澜石片区地块项目建设前期整理开发工作的函（佛禅土储（2009）38号）》，申请对涉案储备土地进行前期整理开发工作的审批。原禅城区发展和改革局根据相关法律法规的规定，于2009年9月3日作出《关于开展石湾镇街道澜石片区地块项目建设前期开发准备工作的复函》（禅发改投函（2009）81号），（以下简称《复函》），同意禅城区土地储备中心对涉案储备土地进行前期开发准备工作。
梁启文、何耀铭等人认为原禅城区发展和改革局作出上述《复函》违法，诉请撤销《复函》。佛山市禅城区人民法院于2013年3月7日作出（2013）佛城法行初字第28号一审行政裁定书，裁定驳回起诉；广东省佛山市中级人民法院于2013年4月22日作出（2013）佛中法行终字第198号二审行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。
2.裁判理由
法院认为，上诉人梁启文等人原享有土地使用权和房屋所有权的房地产属于佛山市禅城区澜石旧城改造拆迁片区。根据当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，上诉人作为被拆迁人，对其原享有的土地使用权和房屋所有权应通过拆迁补偿安置程序实现补偿，即可以与被拆迁人就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项订立拆迁补偿安置协议。若达不成拆迁补偿安置协议的，依法可以申请行政裁决，并享有对拆迁许可和行政裁决进行诉讼的救济权利。被诉之禅发改投函[2009]81号《关于开展石湾镇街道澜石片区地块项目建设前期开发准备工作的复函》是原佛山市禅城区发展和改革局批准原审第三人佛山市禅城区土地储备中心对其收储的石湾镇街道澜石片区范围进行项目建设前期开发整理，使该国有土地具备供应条件的行政行为。由此可见，作为拆迁前享有土地、房屋相关权利的上诉人与原佛山市禅城区发展和改革局批准原审第三人就澜石改造片区范围的建设项目进行前期整理准备工作的行政行为不具有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，上诉人无原告诉讼主体资格，其起诉应予驳回。
二、案例分析
行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，对当事人的权利和义务不产生影响，不属于行政诉讼的受案范围，这是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条所确立的规则。城市更新本身具有涉及部门多、阶段性强等特点，对城市更新项目推进产生直接影响的往往是那些具有决定性的行政行为，而这些行政决定作出之前，行政机关通常会作出多个内部行政行为，例如存在同一行政机关内部多次不同阶段的行为，上下级机关之间的请示、批复行为，平级机关之间的建议、同意、内部会议纪要等诸多内部行为，这些“内部行为”理论上是不会对当事人的权利义务进行直接处分的，也不属于法院的受案范围。
但实践中，政府机关作出的旧改批复、会议纪要等文件并非一概均不可诉。政府会议纪要有关批准旧改项目的内容明确，且已送达当事人，对行政相对人的权利产生了实际影响，则属于可诉的具体行政行为。在政府机关作出的旧改批复、会议纪要等文件已经实际对当事人的权利和义务产生影响下，如果仅仅以旧改批复、会议纪要等文件为内部文件为由否定其可诉性，无疑是在鼓励政府机关通过出具旧改批复、会议纪要等文件形式规避作出外部行政行为，据此达到降低行政行为被诉的风险，容易损害当事人或利害关系人的合法权益。因此，一旦内部行政行为突破原有界限，内容明确具体并付诸实践，对当事人的权利义务产生实际影响的，则仍应具有可诉性。
三、风控建议
对于行政机关而言，在作出旧改批复、相关会议纪要等内部文件时，需考虑其内容是否具体明确，对下级机关的作用是指导作用还是下级机关直接依据该文件即可付诸实践直接实施，一旦实施是否会对具体行政相对人的权利义务产生实际影响。为了避免被诉风险，行政机关应尽可能将旧改批复、相关会议纪要等内部文件的内容和意思表述为仅对下级机关的指导作用，并督促下级机关依照职权另行作出相应的决定性文件并实施。
对于行政相对人或相关利害关系人而言，在接受行政机关依法履行行政管理活动过程中，对于实质影响己方权利和义务的行政管理事项，要求行政机关作出明确具体的行政行为，了解相应的法律后果，并依法维护自身合法权益；对于行政机关使用内部批复、会议纪要等履行行政管理事项的，需核实确认相关内部批复、会议纪要的真实性、准确性，并判断是否对己方权利和义务产生实质影响，再依法采取法律途径维护己方合法权益。
注释
[1] 本案为一审裁判文书，笔者通过公开渠道未找到该案的二审裁判文书，本案相关裁判观点符合《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的立法精神和原则，具有一定的参考价值。
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04
城市更新中政府部门作出的征求意见或公示行为是否属于行政诉讼受案范围
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城市更新项目中的政府部门作出的征求意见或公示等行为，是政府建立城市更新公众参与和监督机制，加强城市更新工作的主动性，强化城市更新及其建设项目规划建设的监督管理，保障利害关系人及社会公众权益，增强城市更新及其建设项目规划建设，统筹推进城市更新工作的必要手段。常见的征求意见或公示行为包括作出拆迁告知书、城市更新单元规划修改草案公示征求意见、拟搬迁物业归属公示、权利主体公示无异议意见、城市更新实施主体确认公示等。如果被搬迁人或搬迁人甚至是社会公众对政府部门作出的征求意见或公示等行为有异议的，能否诉诸行政诉讼，实践中备受关注。
一、典型案例
（一）城市更新主管机构作出的拆迁告知书本身并不创设新的权利和义务，不属于行政复议受案范围。
案例一：蔡东明等与广州市荔湾区人民政府复议纠纷上诉案，（2017）粤行终1435号，广东省高级人民法院
1.案情简介
2017年5月2日，广州市荔湾区城市更新局收到原告梁凤英的政府信息公开申请。同年5月9日，该局作出《关于梁凤英女士信息公开申请有关事项的答复》，函复称：“一、东漖村改造方案于2009年6月获得市政府的批准，改造主体为村集体经济联社。经向东漖经济联社了解，并对照原市‘三旧’办批复的《关于东漖村项目请示实施分期分块改造计划的复函》（穗旧改函﹝2013﹞469号)，申请人提及的荔湾区东漖镇东漖村南埠巷6号位于村改造项目复建改造地块范围内，由东漖经济联社自行负责拆迁安置补偿工作，复建地块改造后将作复建回迁使用，不属于政府征收行为。二、根据东漖村改造的拆迁实际进度，申请人提及的房屋地址被东漖经济联社纳入第四期的拆迁计划范围内。按照省、市相关‘三旧’政策的规定，并根据东漖经济联社的申请，《关于村改造项目第四期拆迁工程的告知书》（见附件，以下简称《四期拆迁告知书》）于2013年8月23日向第四期拆迁工程范围内的单位和个人公告拆迁的相关事项。” 荔湾区城市更新办作出的《四期拆迁告知书》的内容为：“荔湾区东漖‘城中村’改造于2009年6月获得广州市政府的批准。按照相关规定（略），根据荔湾区东漖街东漖股份合作经济联合社的申请，现就该项目第四期拆迁工程建设的有关事项告知如下：一、拆迁工程范围：花地河以东、浣花路以南、浣南东街以西、东漖南路以北。具体拆迁范围，以《东漖‘城中村’改造第四期拆迁范围附图》（附件）红线范围为准。二、拆迁工程期限：2013年8月26日至2014年8月25日（共12个月）。三、拆迁工程实施单位：广州市荔湾区东漖街东漖股份合作经济联合社（联系地址：广州市荔湾区东漖石街坊12号二楼）。希望拆迁工程范围内的单位和个人顾全大局，积极支持与配合拆迁工程实施单位开展相关工作。”
2017年5月24日，蔡东明等三人向荔湾区政府申请行政复议，请求依法确认广州市荔湾区政府城市更新改造工作办公室（以下简称荔湾区城市更新办）作出上述《四期拆迁告知书》的具体行政行为违法。荔湾区城市更新办作出《不予受理行政复议申请决定书》，认为被申请人作出的告知书对三原告的实体权利义务不产生实质影响，其行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）规定的受案范围，决定不予受理。
蔡东明等三人不服，诉请撤销广州市荔湾区人民政府作出的荔湾府行复〔2017〕67号《不予受理行政复议申请决定书》。广州铁路运输中级法院作出（2017）粤71行初450号行政判决，判决驳回蔡东明等三人的诉讼请求；广东省高级人民法院于2017年11月14日作出（2017）粤行终1435号二审行政判决，判决驳回上诉，维持原判
2.裁判理由
法院认为，本案中，蔡东明等三人因不服荔湾区城市更新办作出的《四期拆迁告知书》，向荔湾区政府申请行政复议。从该告知书的内容看，其主要是将涉案东漖村“三旧”改造项目第四期的拆迁工程范围、工程期限及工程实施单位等有关事项告知相关单位和个人。而在此之前，该村改造方案已于2009年6月获得广州市人民政府批准，改造主体为东漖经济联社，由其自行负责拆迁安置补偿工作，复建地块改造后将作为复建回迁使用，不属于政府征收行为。荔湾区城市更新办按照省、市相关“三旧”政策的规定，并根据该经济联社的申请，作出上述《四期拆迁告知书》，系向涉案第四期拆迁工程范围内的单位及个人公告拆迁的相关事项。该公告行为本身并不创设新的权利和义务，对蔡东明等三人的权利义务不产生实际影响，不属于上述规定中可以申请行政复议的范围。因此，荔湾区政府作出涉案《不予受理行政复议申请决定书》，对蔡东明等三人的行政复议申请不予受理并无不当。
(二)城市更新主管部门对城市更新单元规划修改草案进行公示并征求意见或建议，属于城市更新主管部门在作出规划修改前实施的准备、论证等过程性行为，该公示行为不属于行政诉讼受案范围。
案例二：樊大鲁、深圳市罗湖区人民政府城乡建设行政管理:城市规划管理(规划) 再审审查与审判监督行政裁定书，（2019）最高法行申10622号，广东省高级人民法院
1.案情简介
2018年2月28日，深圳市罗湖区城市更新局发布《罗湖区城市更新局关于罗湖翠竹街道太宁路金钻豪园城市更新单元规划修改（草案）的公示》，主要内容为：“《罗湖区翠竹街道太宁路金钻豪园城市更新单元规划》已于2011年9月取得深圳市规划和国土资源委员会核发的《关于罗湖区翠竹街道太宁路金钻豪园城市更新单元规划的批复》（深规土函【2011】1961号）。现对罗湖区翠竹街道太宁路金钻豪园城市更新单元进行规划修改，根据《中华人民共和国城乡规划法》《深圳市城市更新办法实施细则》等有关规定，将规划修改事项予以公开展示，内容如下：……二、本次规划修改具体内容如下：1.地块划分按照现状宗地的情况，修改原1-01地块为1-01-01、1-01-02两个地块，修改1-02地块为1-02-01、1-02-02两个地块。2.空间控制（1）修改1-01-01地块建筑限高为220米，1-01-02地块建筑限高为60米。（2）修改1-01-01地块临太宁路一侧一二级建筑退线为15米，其余建筑退线保持不变。（3）修改了部分车行出入口、人行出入口。（4）增设了空中公共步行通道、地面公共车行通道。3.实施分期修改项目实施分期，其中1-01-01、1-02-01地块一期实施，1-01-02、1-02-02地块二期实施。项目东侧道路应与项目同步实施，并由实施主体建设，建成后无偿移交给政府；在核发一期预售许可证前，须完成二期实施主体确认工作。……五、意见反馈（一）公示期间对规划草案有任何意见或建议需书面反馈，请直接投至公示地点意见箱，截止日期是2018年03月06日（如邮寄，以邮戳日期为准）……”。
樊大鲁诉请撤销2018年2月28日作出的《罗湖区城市更新局关于罗湖翠竹街道太宁路金钻豪园城市更新单元规划修改（草案）的公示》。深圳市中级人民法院于2018年9月10日作出（2018）粤03行初57号一审行政裁定，裁定驳回起诉；广东省高级人民法院于2019年4月1日作出（2019）粤行终86号二审行政裁定，裁定驳回上诉，维持原审裁定；最高人民法院于2019年10月31日作出（2019）最高法行申10622号再审审查与审判监督行政裁定，裁定驳回再审申请。
2.裁判理由
广东省高级人民法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”。本案中，罗湖区城市更新局对金钻豪园城市更新单元规划修改草案进行公示并征求意见或建议，属于在作出涉案规划修改前实施的准备、论证等过程性行为。樊大鲁针对上述公示行为提起本案诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。故裁定驳回上诉，维持原审裁定。
最高人民法院再审审查认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”。樊大鲁一审提起本案诉讼时的诉讼请求为撤销案涉《公示》，该《公示》是深圳罗湖更新局对案涉相关城市更新单元进行规划修改事项予以公开展示并接受社会意见反馈的行为，公示时也已经强调“本次公示的专项规划修改仅为草案”，明显属于深圳罗湖更新局在作出正式规划修改行政行为前实施的准备、论证等过程性行为。因此案涉《公示》不属于行政诉讼受案范围。一审裁定驳回樊大鲁对深圳罗湖区政府、深圳罗湖更新局的起诉适用法律正确，二审维持一审结果并无不当，故裁定驳回再审申请。
（三）城市更新项目行政审批过程中，城市更新主管机构对拟搬迁物业归属进行公示的行为，是过程性、环节性行为，不属于行政确权，未对行政相对人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。
案例三：李伟明、东莞市大岭山镇人民政府乡政府再审审查与审判监督行政裁定书，（2020）粤行申712号，广东省高级人民法院
1.案情简介
李伟明不服东莞市大岭山镇人民法院作出的《关于大岭山电信片区“三旧”改造调整方案及土地、房屋权籍调查明细表批前公示的通知》，提起诉讼。广东省东莞市中级法院作出（2019）粤19行终578号行政裁定，裁定驳回起诉，维持原裁定；广东省高级人民法院于2020年9月30日作出（2020）粤行申712号再审行政裁定，裁定驳回再审申请。
2.裁判理由
法院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”本案中，被申请人作出案涉《关于大岭山电信片区“三旧”改造调整方案及土地、房屋权籍调查明细表批前公示的通知》的公示行为目的是听取和收集公众的意见和建议，系为作出具体行政行为而实施的准备行为，属于过程性行为，申请人就该通知的公示行为提起本案诉讼，根据上述规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院裁定驳回申请人的起诉，二审法院予以维持，并无不当。申请人申请再审称该通知对其权益产生了实际影响，请求撤销一、二审裁定，因理据不足，本院不予支持。
（四）街道办作出的权利主体公示无异议意见只是将相关公示情况告知更新主管机构，属于过程性行为，不会直接设定相关权利义务关系，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
案例四：张根富与深圳市罗湖区翠竹街道办事处房屋拆迁管理（拆迁）一案行政二审裁定书，(2021)粤行终393号，广东省高级人民法院
1.案情简介
深圳市罗湖区翠竹街道办事处(以下简称“翠竹街道办”) 作出《深圳市罗湖区翠竹街道办事处关于水贝村城市更新单元三期项目权利主体公示无异议意见》，并将该意见告知深圳市罗湖区城市更新和土地整备局。
张根富对《深圳市罗湖区翠竹街道办事处关于水贝村城市更新单元三期项目权利主体公示无异议意见》有异议，诉请本案。广东省深圳市中级人民法院作出（2020）粤03行初142号行政裁定，裁定驳回起诉；广东省高级人民法院于2021年4月9日作出(2021)粤行终393号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
2.裁判理由
广东省高级人民法院认为，翠竹街道办作出的《深圳市罗湖区翠竹街道办事处关于水贝村城市更新单元三期项目权利主体公示无异议意见》仅是将公示期间没收到异议的情况告知深圳市罗湖区城市更新和土地整备局，属于过程性行为，亦非法定确权文件，不会直接设定上诉人的相关权利义务关系，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院据此裁定驳回张根富的本案起诉正确，法院依法予以维持。上诉人张根富主张被诉意见具备可诉性、其系涉案房屋权利人与该意见有利害关系等，因缺乏事实根据和法律依据，法院不予支持。
（五）更新主管机构关于城市更新项目实施主体确认的公示是在城市更新单元实施主体确认前作出的过程性行为，不属于行政诉讼受案范围。
案例五：樊大鲁、深圳市罗湖区人民政府二审行政裁定书，(2020)粤行终508号，广东省高级人民法院
1.案情简介
罗湖区城市更新局于2018年6月15日发布的罗更新发〔2018〕10号《罗湖区城市更新局关于罗湖区翠竹街道太宁路金钻豪园城市更新单元一期项目实施主体确认的公示》（以下简称《公示》），主要内容是对金钻豪园城市更新单元一期项目实施主体进行公示及征求意见。
樊大鲁以该《公示》已对外发生法律效力，对其权利义务产生实际影响等为由请求撤销被诉《公示》。广东省深圳市中级人民法院作出（2018）粤03行初111号一审行政裁定书，裁定驳回起诉；广东省高级人民法院于2020年5月26日作出（2020）粤行终508号二审行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。
2.裁判理由
法院认为，被上诉人罗湖区城市更新局于2018年6月15日发布的罗更新发〔2018〕10号《罗湖区城市更新局关于罗湖区翠竹街道太宁路金钻豪园城市更新单元一期项目实施主体确认的公示》（以下简称《公示》），主要内容是对金钻豪园城市更新单元一期项目实施主体进行公示及征求意见，属于罗湖区城市更新局在确认实施主体前实施的过程性行为。上诉人樊大鲁针对上述公示行为提起本案诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，本院依法予以维持。樊大鲁上诉以该《公示》已对外发生法律效力，对其权利义务产生实际影响等为由请求撤销原审裁定及被诉《公示》等，没有事实根据和法律依据，本院不予采纳。
（六）行政机关组织编制、申报、审定城市更新年度计划行为属于城市更新/“三旧”改造项目实施的过程性行为，并非最终行政决定，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。
案件六：陈仕明与广州市增城区人民政府、其他（城建）一案行政一审裁定书， (2019）粤71行初623号，广州铁路运输中级法院
1.案情简介
2017年8月13日，原广州市城市更新局向各区政府、市空港委发出穗更新函〔2017〕867号《广州市城市更新局关于报送2018年城市更新年度计划的通知》，对报送2018年城市更新年度计划的申报主体、申报内容、工作程序等事项作出规定，其中关于“申报主体”规定，城市更新年度计划中涉及旧村庄、旧城镇、集体旧厂房（含村级工业园）项目的需经属地区政府同意，由区政府或者区城市更新机构申报。随后，广州市增城区****新*经济联合社向广州市增城区人民政府提交《城市更新项目申报表（旧村）》《中新村旧村改造意愿表决会议签到表》《关于中新镇中新村旧村改造的决议》等资料，申请将中新村旧村连片改造项目纳入广州市城市更新年度计划。2017年10月23日，广州市增城区人民政府作出《关于报送增城区2018年城市更新年度计划的函》，向原广州市城市更新局报送《增城区2018年城市更新年度计划申请汇总表》，该汇总表包含中新村旧村改造项目。2018年2月13日，原广州市城市更新局作出穗更新函〔2018〕179号《广州市城市更新局关于印发的通知》，该通知要求各部门认真组织实施经广州市城市更新工作领导小组2018年第1次会议审议通过的《广州市2018年城市更新年度计划（第一批）》，该计划包含***旧村改造项目。
陈仕明诉称广州市增城区人民政府将广州市增城区******经济联合社纳入广州市年度更新改造计划，违反法律规定，损害包括原告在内的中新村经济联合社村民的切身利益，请求法院确认被告将广州市增城区******经济联合社纳入更新改造决定的行政行为违法。广州铁路运输中级法院于2020年4月10日作出(2019）粤71行初623号行政裁定，裁定驳回起诉。
2.裁判理由
法院认为，《广州市城市更新办法》第十二条规定：“各区政府是城市更新工作的第一责任主体，负责统筹推进本辖区内的城市更新工作，组织城市更新基础数据调查，组织本辖区城市更新改造计划和相关方案编制，依法组织开展拆迁安置、建设管理等工作，维护社会稳定。”第二十七条第一、二款规定：“市城市更新部门应当结合城市更新片区策划方案，组织编制城市更新年度计划，年度计划包括片区计划、项目实施计划和资金使用计划。各区政府应当于每年6月底前向市城市更新部门申报纳入下年度城市更新年度计划的项目。第二十八条规定：“市城市更新部门对申报项目进行统筹、协调，经征求国土规划、住房城乡建设、发展改革和财政等部门意见后，拟订年度城市更新项目计划，报市城市更新领导机构审定；……”依据上述规定，在城市更新改造活动中，广州市各区政府负责向市城市更新部门申报本辖区内的城市更新年度计划项目，年度城市更新项目计划由市城市更新领导机构审定。本案中，被告将中新村旧村改造片区策划项目作为增城区2018年城市更新年度计划项目，报送原广州市城市更新局统筹并拟定广州市年度城市更新项目计划，属于旧村改造项目实施前的过程性行为，并非最终行政决定，对原告的权利义务不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”原告起诉主张确认被告将中新村纳入更新改造决定的行政行为违法，不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回原告的起诉。
二、实务建议
结合前述案例可见，针对政府部门作出的计划立项公示、拆迁告知书、城市更新单元规划修改草案公示征求意见、拟搬迁物业归属公示、权利主体公示无异议意见、城市更新实施主体确认公示等公示或征求意见，司法实践中态度基本保持一致，均认为城市更新中的公示或征求意见行为只是城市更新工作中的过程性行为，公示或征求意见的行为只是向公众展示和表明相应的工作内容，其本身并不为公众创设相应的权利和义务，属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六）项规定规定的行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
如对政府部门作出的计划立项公示、拆迁告知书、城市更新单元规划修改草案公示征求意见、拟搬迁物业归属公示、权利主体公示无异议意见、城市更新实施主体确认公示等公告、公示或征求意见提起行政诉讼，法院很大可能会以不属于行政诉讼受案范围驳回起诉，因此对于行政相对人而言，建议对公示或征求意见之前或之后实际对自己的权利义务或合法权益产生影响的具体行政行为提出行政诉讼，依法维护自身权益，而非在相关公示或征求意见环节就该等行为提出。
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如何认定集体土地或国有土地上房屋征收强制执行具备合法性
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2021年3月31日《深圳经济特区城市更新条例》正式实施，作为全国首部城市更新立法，创新确立“个别征收+行政诉讼”制度，为破解城市更新尤其是旧住宅区项目更新困局提供解决途径，可以预见未来行政征收或将成为城市更新项目尤其是旧住宅区项目推进过程中不可或缺的重要制度保障手段。根据法律及司法实践的要求，征收补偿工作完成前，应保障被征收人对被征收房屋或者土地的合法占有权益，被征收人未获得安置补偿前，不能予以强制执行；即征收土地和房屋除应当遵循“无补偿则无征收”的原则外，还应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。之所以明确“先补偿、后拆迁（执行）”原则，根本目的在于保障被征收人在土地或房屋被征收后，获得安置补偿前的基本生活或生产经营条件。然而，实践中不乏存在部分行政机关在未完成补偿手续或被征收人已经提出合法维权途径的情况下仍强制拆除被搬迁房屋。有鉴于此，本文通过梳理司法实践中法院认定房屋或土地征收强制执行应具备哪些条件，为行政机关在实施征收过程中提供有益借鉴和参考。
一、典型案例
（一）涉案强制拆除行为因缺乏征地批复作为依据，强制拆除行为应确认为违法。
案例一：广州市白云区人民政府、广州市白云区石门月汉轮胎店城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)二审行政判决书，(2019)粤行终1290号，广东省高级人民法院
1.案情简介
2017年2月28日，广州市白云区国土资源和规划局发布《征收土地预公告》（穗云国土征预字【2017】5号），拟征收广佛肇高速公路广州段的土地，涉案房屋位于预征地范围内。中华人民共和国自然资源部于2018年12月6日作出的《自然资源部关于广佛肇高速公路广州石井至肇庆(广州段)工程建设用地的批复》。涉案房屋于2018年9月30日被白云区人民政府强制拆除。
2.裁判理由
依据被上诉人石门月汉轮胎店二审诉讼期间向本院提交的中华人民共和国自然资源部于2018年12月6日作出的《自然资源部关于广佛肇高速公路广州石井至肇庆(广州段)工程建设用地的批复》（自然资函【2018】656号）可知，涉案土地的征地批复作出时间为2018年12月6日，而涉案房屋于2018年9月30日被白云区人民政府强制拆除，因此，白云区人民政府作出的涉案强制拆除行为因缺乏征地批复作为依据，强制拆除行为应确认为违法。
（二）被征收人在法定期限内就征收补偿决定申请行政复议或提起行政诉讼的，则无法直接进入强制执行环节。
案件二：魏传宾、魏传奇再审审查与审判监督行政裁定书，（2018）最高法行申6438号，最高人民法院
1.案情简介
魏传宾、魏传奇、魏书宁持有济南市直管公有房屋租赁合同，三人租赁的涉案房屋坐落于济南市市中区××村××号，公房租赁费已交至2016年9月份。2015年11月9日，市中区政府作出济（市中）征字（2015）13号房屋征收决定书以及济（市中）征告字（2015）13号房屋征收决定公告（以下简称13号征收公告）、房屋征收补偿方案，决定征收四里村旧城更新项目规划用地范围内国有土地上房屋。征收补偿安置方案规定，房屋征收部门为济南市市中区城乡建设委员会，房屋征收实施单位为济南市市中区房屋征收服务中心。魏传宾、魏传奇、魏书宁的涉案房屋位于该征收决定的征收范围内。三人与房屋征收部门在房屋征收与补偿安置方案规定的期限内未签订补偿安置协议。三人不服13号征收公告，向济南市人民政府提出行政复议，2016年2月2日，济南市人民政府作出济政复决字[2015]325号行政复议决定书，决定维持市中区政府作出的13号征收公告及征收补偿方案的具体行政行为。
2016年5月9日，市中区政府对魏传宾、魏传奇、魏书宁涉案房屋分别作出济（市中）征补字（2016）20、21、22号房屋征收补偿决定书，并于2016年7月11日进行了留置送达。2016年7月14日，市中区政府还在济南时报进行了公告。征收补偿决定中，告知三人若不服征收补偿决定，可在60日内申请行政复议或在6个月内提起行政诉讼的救济权利。魏传宾、魏传奇、魏书宁不服，在法定期限内向济南市中级人民法院对征收补偿决定提起行政诉讼，案件尚在一审审理期间，并未作出裁判。据三人诉称，在2016年8月17日凌晨2点前后，1小时左右的时间里，三人的涉案房屋被强制拆除。魏传宾、魏传奇、魏书宁等共8人向山东省济南市中级人民法院起诉，请求判令市中区政府强行拆除其房屋的行政行为属违法行为，并追究其法律责任。
案件再审审理查明，三人房屋已被拆除，涉案房屋所在土地国有土地使用权已于2016年10月17日被进行了招拍挂拍卖成交。
2.裁判理由
关于强制拆除行为合法性问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款的规定，魏传宾等人于2016年7月11日收到征收补偿决定后，在法定期限内有权申请行政复议或提起行政诉讼。只有在魏传宾等人超过法定期限既不申请复议又不提起行政诉讼的情况下，才能直接进入强制执行环节。涉案房屋被拆除时，魏传宾、魏传奇、魏书宁已经就征收补偿决定提起行政诉讼，处于行政诉讼程序中，不具备强制执行的条件。另外，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款、第二款的规定，市中区政府应当给予被征收人相应补偿后才能实施搬迁。
（三）行政机关在对征收补偿款进行公证提存前即拆除涉案房屋，未做到“先补偿，后搬迁”，且违反规定在夜间实施强制拆除行为，属违法行为。
案件三：范秀宝、张子看等与惠州市惠阳区人民政府城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)一审行政判决书[1]，(2018)粤13行初141号，惠州市中级人民法院
1.案情简介
2018年4月28日，惠州市惠阳区市政动迁工程办公室、惠州市惠阳区建设用地盘整办公室、淡水街道办联合发出关于《惠州市惠阳区新城市政基础设施建设PPP项目中高尔夫路（路——金惠大道段）建设工程项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》（征求意见稿），并对上述征收与补偿安置方案予以公示，公示时间为2018年4月28日至2018年5月28日。因公示期间无相关单位或个人提出异议，故发文单位于2018年5月29日将征求公众意见的结果予以公布。被告将上述征收与补偿安置方案及征求意见稿的结果均以留置送达的方式分别送达给两原告。2018年5月23日，淡水街道办向两原告分别作出《听证告知书》。项目实施单位淡水街道办将上述《听证告知书》以留置送达的方式送达给两原告，但两原告并未提出听证申请。2018年5月29日，惠阳区政府作出《惠州市惠阳区人民政府关于发布新城市政基础设施建设PPP项目中高尔夫路（路——金惠大道段）建设工程项目国有土地上房屋征收决定的公告》（惠阳府[2018]34号）。公告的附件2显示两原告的房屋属于本项目房屋征收范围内。惠阳区政府于同日将该公告内容予以挂网公示，淡水街道办将上述公告以留置送达的方式分别送达给两原告。
2018年7月3日，被告惠阳区政府针对两原告分别作出《惠州市惠阳区人民政府补偿决定书》（惠阳府书[2018]12号、惠阳府书[2018]14号），因两原告未在补偿安置方案规定的签约期限内与房屋征收部门达成补偿协议，房屋征收部门报请惠阳区政府作出补偿决定。2019年1月23日，淡水街道办向惠阳公证处发函《关于对惠州市惠阳区新城市政基础设施建设PPP项目中高尔夫路（路——金惠大道）建设工程项目国有土地上的房屋进行公证提存的函》，函达惠城公证处对高尔夫路（路——金惠大道）建设工程项目国有土地上范秀宝、张子看的房屋进行公证提存。
结合原告提供的报警记录及庭审查明，涉案房屋的实施强制拆除行为发生于2018年7月22日凌晨5时左右。
2.裁判理由
本案中，被告于2018年5月29日发布涉案公告，因在规定期限内无法与两原告达成补偿协议，故被告于2018年7月3日针对两原告作出《补偿决定书》，并对其进行了送达。而根据被告提交的证据可知，被告于2019年1月23日才向惠阳公证处发函，请其对两原告涉案房屋的征收补偿款进行公证提存，但被告已于2018年7月22日拆除了两原告的涉案房屋，即被告未做到“先补偿，后搬迁”。再，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第一款规定：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。”结合原告提供的报警记录及庭审查明，实施强制拆除行为发生于凌晨五时左右，而其实施的房屋征收行为不足以构成紧急情况，被告的行为也违反了上述法律的禁止性规定。
（四）行政机关作出房屋征收决定不得剥夺被征收人关于货币补偿或产权置换等补偿方式的选择权，且在作出房屋征收决定后，在被征收人申请行政复议或提起行政诉讼的法定期限内，行政机关不得强制拆除被征收房屋。
案件四：黎东山、广西壮族自治区百色市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书，（2020）最高法行申1507号，最高人民法院
1.案情简介
2013年10月26日，百色市发展和改革委员会作出《关于百色大道（一期）项目立项的批复》，同意建设百色大道（一期）项目。2013年11月25日，百色市人民政府作出《关于百色大道项目拆迁工作的通告》。2014年1月17日，该项目取得百色市住房和城乡规划建设委员会的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。2014年12月30日，广西壮族自治区国土资源厅向百色市人民政府作出《关于百色大道（一期）项目建设用地的批复》，批准百色大道（一期）项目的建设用地。2015年5月29日，百色市政府作出批复，同意百东新区管理委员会的《百色大道（一期）项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》和《百色大道（一期）项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》，并请其依法组织实施。涉案房屋座落于百××市××区四塘镇华侨开发区，属于修建百色大道（一期）项目征地范围内。房屋征收部门与黎东山多次协商，双方在签约期限内未能达成房屋征收补偿协议。2016年7月18日，百色市右江区人民政府（以下简称右江区政府）作出右政征补（2016）4号《房屋征收补偿决定书》（以下简称4号补偿决定），给予黎东山宅基地置换和货币补偿。该决定没有依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定由具有相应资质的房地产价格评估机构对被征收房屋进行评估，也没有在房屋征收范围内予以公告。随后房屋征收部门将涉案房屋拆除。2017年1月10日，黎东山将右江区政府作为被告提起行政诉讼，请求撤销4号补偿决定，确认强制拆迁行为违法，并赔偿损失。
2.裁判理由
百色市政府在没有委托具有相应资质的房地产价格评估机构对黎东山的房屋进行评估，且剥夺了黎东山关于货币补偿或者产权置换的选择权的情况下作出4号补偿决定，又于黎东山申请行政复议或提起行政诉讼的法定期限内，未申请人民法院强制执行，即自行强制拆除了涉案房屋，一、二审法院据此均认定百色市政府的4号补偿决定和强制拆除行为违法，并撤销4号补偿决定，于法有据。
（五）行政机关在未依法申请人民法院强制执行的情况下强制拆除房屋，缺乏法律依据，超越职权，违反法定程序，构成违法。
案件五：珠海市斗门区人民政府、林深兴城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)二审行政判决书， (2020)粤行终970号，广东省高级人民法院
1.案情简介
建设双湖路A段、B1北段和A片区I－3标段跨鸡啼门物大桥项目，斗门区政府分别于2015年8月23日、2017年10月30日发布了《双湖路A段、B1北段和A片区Ⅰ-3标段跨鸡啼门特大桥项目国有土地上房屋征收决定书》及附件《双湖路A段、B1北段和A片区I－3标段跨鸡啼门特大桥项目国有土地上房屋征收补偿方案》《双湖路A段、B1北段和A片区I-3标段鸡啼门特大桥项目国有土地上房屋征收补偿方案的补充方案》，并在征收范围内予以公告。《双湖路A段、B1北段和A片区I-3标段跨鸡啼门特大桥项目国有土地上房屋征收决定书》规定的签约期限为2015年8月23日至2015年12月31日。
原被告双方未在规定的时间内就补偿事宜达成一致意见，被告于2018年10月8日作出《国有土地上房屋征收补偿决定书》，并于2019年7月12日将该补偿决定书确定的补偿款项提存至斗门公证处。原告不服该补偿决定，于2018年12月6日向珠海市人民政府提起行政复议，珠海市行政复议委员会办公室当日受理。珠海市行政复议委员会办公室通知原被告2019年2月19日开庭审理，并于当日中止复议案件审理，由双方自愿协商补偿事宜。被告于2019年7月19日组织相关部门对涉案房屋采取了拆除措施。
原告林深兴不服，于2019年7月22日向原审法院提起行政诉讼，请求确认被告斗门区政府于2019年7月19日对林深兴所有的位于珠海市斗门区白藤湖幸福北路XX号房屋拆除的行政行为违法。
2019年8月23日，珠海市人民政府作出珠府行复〔2018〕1104号《行政复议决定书》，以斗门区政府未在法定期限内提交作出涉案具体行政行为的证据为由，撤销被告2018年10月8日作出的《国有土地上房屋征收补偿决定书》，并责令被告重新作出征收补偿决定。
2.裁判理由
本案为强制拆除行政纠纷案件，争议焦点为上诉人斗门区政府于2019年7月19日对涉案房屋采取的强制拆除行政行为是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定，上诉人斗门区政府在未依法申请人民法院强制执行的情况下，于2019年强制拆除涉案房屋，原审法院经审理认定，在被上诉人林深兴不服《国有土地上房屋征收补偿决定书》的行政复议期间，斗门区政府未向法院申请即自行强制拆除涉案房屋，缺乏法律依据，超越职权，违反法定程序，据此判决确认违法，并无不当，本院依法予以维持。上诉人斗门区政府上诉主张，其已经作出《征收决定书》、《补偿决定书》，并将补偿数额款项提存，取得涉案房屋物权，涉案强制执行是搬迁，不是拆除，本案不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》等，上诉请求撤销原判并改判，因理据不足，本院不予采纳。
（六）有权机关在实施强制执行时应履行催告程序，明确告知当事人依法应享有的陈述权、申辩权及提起行政复议或行政诉讼的权利。
案件六：广州市花都区人民政府、罗建文城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)二审行政判决书，（2019）粤行终1699号，广东省高级人民法院
1.案情简介
被告广州市花都区人民政府因建设广清城际轨道交通广州北至清远段的需要，于2016年6月29日作出花府〔2016〕5号《广州市花都区人民政府关于征收广清城际轨道交通项目（花都段）新华街站前西路地段国有土地上房屋的通告》。原告罗建文涉案房屋位于上述征收土地范围内。原告未与被告及其房屋征收部门签订《征收补偿协议书》。被告未对原告涉案房屋作出补偿决定，亦未实际完成补偿。被告主张涉案房屋建成年代久远紧连着轨道基坑开挖现场，又受连日暴雨影响，整栋楼房及周边环境存在严重的安全隐患，并以排除危险为由，于2019年6月16日凌晨，对原告涉案房屋进行强制拆除。原告不服被告对涉案房屋实施的强制拆除行为，遂向原审法院提起本案诉讼，请求确认被告于2019年6月16日拆除原告位于广州市花都区新华街站前西路1号107房屋的行为违法。
2.裁判理由
《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)履行义务的期限；(二)履行义务的方式；(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)当事人的姓名或者名称、地址；(二)强制执行的理由和依据；(三)强制执行的方式和时间；(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；(五)行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”根据前述法律的规定，有权机关在实施强制执行时应当遵从法定程序。根据前述法律的规定，有权机关在实施强制执行时应当遵从法定程序。本案强制执行过程中，花都区人民政府未作出相应的行政强制执行决定，未履行催告程序，也没有明确告知当事人依法应享有的陈述权、申辩权及提起行政复议或行政诉讼的权利等，剥夺了当事人应享有的合法权利。在此情况下，花都区人民政府强制拆除被上诉人涉案房屋的行政行为，程序违反了上述法律规定。原审判决确认花都区人民政府强制拆除被上诉人涉案房屋的行为违法，并无不当，本院依法应予以维持。
（七）征收集体土地过程中，县级人民政府土地行政管理部门在完成补偿安置工作的基础上，只有申请人民法院强制执行，方可强制被征收人交出土地，在人民法院作出准许强制执行裁定前，土地行政管理部门等行政机关不具有拆除房屋强收土地的权利。即使在土地行政管理部门获得人民法院准许强制执行裁定后，还需履行催告等法定程序，保证当事人的陈述申辩权。
案件七：赵志群、广州市番禺区新造镇人民政府乡政府二审行政判决书，（2020）粤行终2166号，广东省高级人民法院
1.案情简介
新造镇政府与涉案房屋权属人签订并履行征收补偿安置协议，房屋权属人已告知上诉人解除房屋租赁，并将涉案房屋移交新造镇政府处置，至此涉案房屋的征收补偿工作已经完结。思科（广州）智慧城征地拆迁建设指挥部征地拆迁组向上诉人发出收房《通知》，进入房屋拆除阶段，《新造镇曾边村土地和房屋征收补偿安置方案》明确新造镇政府负责组织实施对被征收房屋的拆除工作。
2.裁判理由
征收集体土地过程中，县级人民政府土地行政管理部门在完成补偿安置工作的基础上，只有申请人民法院强制执行，方可强制被征收人交出土地，在人民法院作出准许强制执行裁定前，土地行政管理部门等行政机关不具有拆除房屋强收土地的权利。即使在土地行政管理部门获得人民法院准许强制执行裁定后，还需根据《中华人民共和国行政强制法》上述规定，履行催告等法定程序，保证被征收人的陈述申辩权。本案中，虽然涉案集体土地已被广东省人民政府批准征收，新造镇政府已与涉案房屋权属人签订并履行征收补偿安置协议，但在涉案房屋的承租人拒绝交出涉案房屋的情况下，土地行政管理部门未经催告，亦未依法申请人民法院强制执行，新造镇政府径行实施涉案强拆行为，明显违反法律程序，原审法院确认新造镇政府实施强拆行为违法，并无不当。
（八）行政机关与被征收人仅就过渡问题签订过渡协议，但尚未就补偿方式、补偿金额、安置地点和面积等主要条款签订安置补偿协议，即使过渡补偿协议中约定拆除房屋的内容，在征收机关完成安置补偿工作之前，也不能作为拆除被征收房屋的合法依据。
案件八：宝鸡市渭滨区人民政府、张国栋城乡建设行政管理：房屋拆迁管理（拆迁）再审审查与审判监督行政裁定书，（2018）最高法行申4148号，最高人民法院
1. 案情简介
2013年12月31日，宝鸡市旧城改造领导小组作出《关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》，将渭滨区神农镇陈家村列入城中村改造项目。2015年9月17日，原告张国栋作之妻杨春莉为乙方与甲方陈家村城改办签订《拆迁过渡协议》。2015年10月2日，杨春莉将房屋腾空并向陈家村城改办交付住房钥匙。
2016年4月28日，国土资源部作出《关于宝鸡过境公路（凉泉至苟家岭段）工程建设用地的批复》，同意宝鸡市金台区、高新区、渭滨区征收农民集体所有土地113.4414公顷，作为连霍高速宝鸡过境公路（凉泉至苟家岭段）工程建设用地。2016年6月12日，陕西省国土资源厅向宝鸡市人民政府转发了该《批复》。2016年6月28日，被告渭滨区政府发布了《连霍高速过境公路渭滨段项目土地征收公告》。原告张国栋的房屋位于本次土地征收红线范围以内。2016年8月29日，渭滨区政府办公室发文成立的连霍高速征迁办发出《关于连霍高速陈家村范围内民房限期完成征迁工作的通知》，通知原告“在本周五（9月2日）24时之前，自行搬离，逾期视为放弃权属，将进行统一拆除，其住户损失自负。”2016年9月11日，原告张国栋的房屋被拆除。
2.裁判理由
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”该条虽然是针对国有土地上房屋征收强制执行程序的规定，但对因集体土地征收而引起的房屋及附着物的强制拆除问题，亦可参照。据此，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案渭滨区政府，既没有依法作出责令交出土地决定，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿工作的情况下，直接对涉案房屋实施了强制拆除行为，违反法律规定，原审法院判决确认该拆除行为违法并无不当。
二、实务要点
行政机关实施的强制拆除行为属于行政强制行为，结合前述案例，对于行政机关的强制拆除房屋的行为合法性问题，司法实践中普遍认为行政机关强制执行应当满足如下要求：
一是实施强制拆除前要有合法执行依据，例如依法依规取得征地批复、作出房屋征收决定、法院出具的执行裁定等。取得相关行政审批批复文件是项目后续推进的首要条件，如政府开展征地实施的前提是取得征地批复文件或作出房屋征收决定，强制拆除工作实际上是项目推动过程中的工作之一，其合法有效的前提是必须按照法定程序取得相应的批准手续文件。
二是强制拆除前必须确保未处于被征收人依法享有的申请行政复议或者行政诉讼的法定期间。针对政府作出的相关征收决定，被征收人有权提起行政复议或行政诉讼。一旦被征收人在法定期间内提起行政复议或行政诉讼的，则相关征收决定的合法性将处于不确定性之中，进而导致无法直接进入强制拆除程序。若相关征收决定被确认违法而被依法撤销的，提前实施的强制拆除行为则将因缺乏合法依据而被确认行为违法，虽出于公共利益的考虑，房屋已实际拆除，不必然导致强制拆除行为被撤销，但是仍可能导致征收部门承担相应的赔偿责任及相关责任人被追究相应行政责任。
三是拆除房屋前必须确保相关征收补偿已经落实到位。征收补偿是被征收人放弃或转移被征收土地或房屋等不动产权益所依法获得的对价，只有在被征收人的相关征收补偿已经落实到位时，才能保障被征收人的正常生活、经营活动，确保被征收人的合法权益得以维护。对于征收补偿的落实方式，原则上应当发放至被征收人指定账户，如因征地双方无法达成一致补偿意见导致被征收人拒绝接收征收补偿的，则应该采取公证提存等方式确保征收补偿到位，并且落实补偿的方式必定履行完毕在前，拆除房屋行为在后。
四是强制拆除前必须履行催告程序，事先催告当事人履行义务，同时告知当事人依法应享有的陈述权、申辩权等权利。根据法律的规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，并且对于催告程序必须采取书面形式，催告内容等亦有明确要求。同时，前述催告程序并不仅针对被征收人，还针对地上房屋承租人等相关利害关系人。因此，为符合依法行政的要求，在被征收房屋的被征收人或利害关系人拒绝交出涉案房屋的情况下，相关政府机关需经催告程序，在作出行政强制决定前维护当事人依法应享有的陈述权、申辩权及提起行政复议或行政诉讼的权利等。
五是强制拆除必须申请法院执行，作出准予执行裁定，且执行的时间、手段必须合法。根据法律的规定，强制拆除行为涉及对个人私有财产的侵犯，法律没有赋予行政机关可以强制执行权利的，必须申请法院予以强制执行。被征收房屋及附着物是人民法院根据行政机关的申请，依照《中华人民共和国行政强制法》之规定作出准予执行裁定后，由执行实施单位强制拆除的，即决定拆除被征收人的房屋及附着物的行政行为的合法性已被人民法院生效裁定所确认，并且在依法强制拆除的时间、手段等必须遵守相关法律法规的规定。未经前述申请强制执行程序的，政府机关强制拆除行为将被认定为超越职权，违反法定程序。
综上所述，对于被征收人而言，如认为政府机关作出的征收决定或者征收补偿决定等征收补偿行政行为侵犯其合法权益的，应当及时在法定期限内提出行政复议或行政诉讼，如发现政府机关未按照法定程序或者违反法律规定在夜间或者法定节假日自行强制拆除被征收房屋的，应当在法定期限内及时提出行政诉讼，维护自身的合法权益。
对于政府机关而言，在拟对被征收房屋实施拆除工作前，应当先行核查实施该行政强制行为是否满足强制拆除的前提条件和要求，并且在实施强制拆除工作时应当严格按照法定程序进行，同时做好相应的风险防控预案，文明执法，依法保障被征收人的合法权益。
注释：
[1] 本案为一审裁判文书，笔者通过公开渠道未找到该案的二审裁判文书，本案相关裁判观点符合《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法精神和原则，具有一定的参考价值。
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