深圳城市更新与土地整备政策月报【2024·09】

Part.1

Part.2

Part.3

我国城市地下空间资源潜力巨大，各地在地下空间开发利用方面已有积极探索实践。《中华人民共和国民法典》明确“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，但仅为原则性规定，全国层面尚未制定统一细化的地下空间配置政策，在实践中还存在规划统筹难度大、供应政策不完备、监管机制不顺畅和开发利用底数不清等问题。为此，自然资源部在充分调研和吸收各地地下空间开发利用实践探索成果的基础上，研究制定了《自然资源部关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》（自然资发〔2024〕146号，以下简称《指导意见》），从国家层面明确总体开发利用要求和若干政策措施，统筹推进城市地下空间资源优化配置和高效利用。主要内容如下：

一、城市地下空间开发利用的原则

《指导意见》明确，城市地下空间开发利用要遵循“因地制宜、有序开发，统筹规划、分类指导，公共优先、复合利用，政府引导、市场运作”的原则，利用5年左右的时间，推动具备地下空间开发利用自然条件，且开发利用需求较大、管理水平较高的重点城市地下空间规划体系更加完善，开发利用政策体系更加完备，开发利用规模持续扩大，开发利用过程更加安全，国土空间保障能力不断提升，为经济社会高质量发展和高水平安全提供更好的要素保障。

二、强化城市地下空间规划统筹引领

一是要按照统一标准和要求开展地下空间资源综合调查并动态更新。建立地下空间资源调查技术和标准体系，加强区域地下水位变化调查监测和影响分析。理清城市地下空间现有市政设施、人防工程等建（构）筑物的利用现状、权属关系，以及文物分布情况，明确可利用资源的规模、质量和三维空间布局，为科学开发利用奠定基础。

二是要按照主体功能定位，结合城市发展需要，在国土空间总体规划中划定地下空间保护和利用管控分区，制定差异化管控和引导措施，因地制宜开展相关专项规划编制工作，并将成果纳入国土空间详细规划，鼓励优势地区的城市群、都市圈、人口净流入地区优先编制城市地下空间规划。

三是要探索城市地上、地下空间复合利用。紧密结合“平急两用”公共基础设施建设、城镇低效用地再开发、存量土地资源盘活利用，统筹考虑轨道交通等重点基础设施建设工程布局，探索城市空间分层规划和资源复合利用，促进城市功能布局优化和地上地下空间协同。

三、健全城市地下空间建设用地供应的政策体系

（一）明确地下空间准入要求

鼓励合理布局商业、仓储、物流设施等项目，禁止布局居住、学校、托幼、养老等项目。对纳入国家和省重大项目，需要利用深层地下空间建设的，支持各地探索在不改变地表土地利用现状和用地类型的前提下，设立地下国有建设用地使用权进行开发建设。

（二）规范地下空间供应方式

地下空间国有建设用地的供应，按照地表国有建设用地供应方式和程序办理，按照《指导意见》规定情形办理协议出让（租赁）方式供应，并实施差别化地价支持政策。

四、规范城市地下空间建设项目规划管理

（一）规范规划许可管理

对于单独设立地下空间国有建设用地使用权的，可与地表分别办理规划许可，《指导意见》规定了地下空间建设项目规划条件的具体内容，并提出对于详细规划未明确相关规划控制指标和要求的，可依据总体规划及相关专项规划研究确定规划要求，纳入详细规划。

（二）优化规划许可程序

地下空间国有建设用地使用权以划拨方式配置的，可同步核发建设用地规划许可证、国有建设用地划拨决定书；以出让（租赁）方式配置的，可签订出让（租赁）合同后，核发建设用地规划许可证。建设工程设计方案符合详细规划和规划条件的，依法核发建设工程规划许可证。

五、完善城市地下空间产权管理

为更好发挥产权管理的激励约束作用，平等保护各类地下空间产权主体合法权益，《指导意见》进一步强化不动产产权管理。一是规范不动产登记规则，对于与地表作为一个整体供应、单独供应的国有建设用地使用权，分别提出具体的权利设定方式。明确地下空间建设用地使用权面积分摊规则。二是对于建成并通过竣工验收且符合详细规划的地下空间，可依法完善相关用地手续。对于不符合划拨用地目录的，可以协议方式补办手续。三是强调城市地下空间国有建设用地使用权自登记时设立，并明确相应的转让、出租和抵押权能。

在国土空间规划体系改革，“多规合一”深入实施取得重大成果的背景之下，深圳市委、市政府组织编制《深圳市国土空间总体规划（2021—2035年）》（下称《规划》），并于2024年9月26日取得《国务院关于<深圳市国土空间总体规划（2021—2035年）>的批复》（下称《批复》）原则同意。作为深圳经济特区建立以来的第四版法定总体规划，也是首部覆盖深圳全域全要素“多规合一”的总体规划，《规划》整体构建深圳面向2035年中长期发展的国土空间开发保护新格局，致力于破解深圳城市治理难题，为城市建设提供航向指引和规划依据。结合国务院《批复》及《规划》公示读本，就《规划》《批复》主要内容解读如下：

一、《规划》总体目标

在深圳特区历史总体规划中，深圳的城市定位和功能实现了从“华南地区重要的经济中心、现代城市”到“全国性经济中心城市、国际化城市、现代化城市”的提升。

本次国务院《批复》明确，深圳是经济特区，国家创新型城市，现代海洋城市，国际性综合交通枢纽城市，并要求《规划》实施要发挥全国性经济中心、全国先进制造业基地、对外开放门户、国际科技创新中心重要承载地等功能，建设好中国特色社会主义先行示范区，成为我国建设社会主义现代化强国的城市范例。其中，“现代海洋城市”为《规划》的最新提法和新增亮点，延续并回应《粤港澳大湾区发展规划纲要》“支持深圳建设全球海洋中心城市”的目标。结合《规划》中对于深圳“全国性经济中心、全国先进制造业基地、全国对外开放门户、国际科技创新中心重要承载地，粤港澳大湾区核心引擎作用”的定位，深圳的城市作用进一步飞跃。

二、《规划》及《批复》主要内容

为保障前述目标愿景的落实，《规划》全面覆盖深圳行政辖区内的陆域和海域空间要素，首次同步启动包含深汕特别合作区在内11个区的分区规划编制，衔接细化国家、广东省总体规划，实现市区两级同频共振，并充分关注粤港澳大湾区区域协同发展，旨在构建高质量发展的国土空间开发保护新格局。《批复》重点围绕筑牢安全发展的空间基础、构建支撑新发展格局的国土空间体系、系统优化国土空间开发保护格局三大方面，就《规划》主要内容予以强调。

（一）区域协同

在区域协同、合作发展层面，《批复》对于区域合作新发展格局作出部署，要求《规划》主动服务共建“一带一路”，发挥粤港澳大湾区核心引擎优势，强化前海深港现代服务业合作区、河套深港科技创新合作区深圳园区建设，与香港、澳门深度合作、协同发展。强化与广州“双城”联动，高标准建设深汕特别合作区，促进与珠江口西岸城市融合互动，加强深圳都市圈国土空间开发保护利用的区域协同，促进形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

（二）空间统筹

《规划》坚持底线思维，统筹划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，并明确耕地保有量、生态保护红线面积、城镇开发边界面积。

同时，《规划》优化“多中心、组团式、生态型”的城市空间结构，促进“三区三线”空间管控、“一核多心网络化”城市开发新格局得到传导落实。

（三）创新驱动发展及空间要素利用

为回应深圳作为首个国家创新型试点城市，《规划》进一步推进“20+8”战略性新兴产业集群部署，并依托深圳高新技术产业园区、深圳国家自主创新示范区及市级新兴产业片区等，优化形成“1+7+N”全域创新空间格局。其中，“1”指的覆盖前海、南山等区域的1个综合性创新核心区；“7”是指以综合性国家科学中心主阵地建设、全球海洋中心城市发展、深圳国家高新区扩区等为契机，形成的7个创新集中承载区，包括河套深港科技创新合作区、光明科学城、坪山高新片区、会展海洋城、龙华高新片区、坂雪岗科技城、宝龙科技城等；“N”是指统筹新兴产业布局，打造N个特色发展的产业创新集聚区，包括宝安燕罗电子信息产业基地、梅林-彩田集成电路产业片区、清湖人工智能产业集聚区、坪山生物健康产业集聚区等。

同时，《规划》推进低效用地盘整和非核心、非法定功能用地调整，统筹集中连片开发建设，加强立体复合空间利用，提升现代产业发展的空间要素保障能力。《规划》明确，全市以城市更新、土地整备等为主导的存量低效用地再开发规模不少于170平方公里，完成有机更新不少于150平方公里；《批复》要求“严格开发强度管控，促进地上地下空间复合利用，有序实施城市有机更新、土地综合整治和城中村改造”。

（四）陆海统筹及海洋中心城市建设

“现代海洋城市”是本次《规划》的全新提法，《规划》对航运物流、海洋高端装备等产业层面的空间布局、深圳的山海资源进行了系统梳理。

《规划》明确，推进西部港区功能提升，强化国际港口航运和海洋产业发展。依托海洋新城、西湾、前海湾等重点区域，发展海洋高端装备和现代海洋服务业，推动国际邮轮港建设，结合海洋文化与旅游，促进西部湾区活力。东部海域以生态保护为前提，依托大小梅沙、官湖、下沙、东涌、西涌、龙岐湾等重点区域，打造具有海洋生态和历史人文特色的世界级滨海生态旅游度假区。强化东部港区航运优势，提升盐田为国际航运枢纽和离岸商贸中心。增强海洋科技创新能力，拓展海洋生物、科研和教育发展空间。

（五）民生幸福保障

《规划》强调“以人为本，树立民生幸福标杆”，聚焦“民生七有”发展目标，优化提升居住空间，充足配置公共服务、社会生活圈，丰富开敞空间、构建全域公园体系。

（六）生态可持续

《规划》明确坚持生态优先，强化生态绿地和水系对提升生态环境质量的支撑作用，构建“四带、八片、多廊”的生态空间总体格局，健全完善以自然保护区为基础、自然公园为主体的自然保护地体系。并大力推进森林入城、碧水串城和耕地融城，统筹推进山体、水体、森林、海洋等各类生态要素修复。

城市风貌方面，以“一脊一带二十廊”为魅力生态骨架，塑造“超级湾区都会、活力宜居城区、诗意山海小城”的多维深圳城市意象以及“山、海、城”交织共融的城市整体风貌。同时构建“不可移动文物—历史风貌区—历史建筑”的历史文化遗产保护体系，深度挖掘改革开放文化史迹，打造多元文化兼收并蓄、历史与当代相得益彰的文化名城。

（七）基础设施支撑

交通方面，《规划》明确持续提升枢纽能级，强化航空枢纽，优化港口功能布局，推进国家铁路和城际铁路建设，完善跨珠江口通道体系，打造畅通全球、辐射全国、更具竞争力的国际性综合交通枢纽城市。城市运行方面，《规划》明确通过推动生命线系统、水、能源、物流、应急保障系统等市政基础设施复合化、集约化发展，保障超大城市系统安全；并通过数字技术等超前部署，实现城市运转聪明智慧，整体构建通达韧性城市。

三、《规划》实施保障

《规划》强调要注重规划实施，提升空间治理水平。具体而言，一方面是构建市、区两级总体规划，以及相关详细规划、专项规划组成的“两级三类”国土空间规划体系，确保规划逐级传导落实，强化空间资源统筹配置；另一方面是完善国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，建立健全规划实施监测评估预警机制，全面提升国土空间治理能力和水平。

《批复》同时强调，应维护规划严肃性权威性，做好规划实施保障。制度上，建立健全规划监督、执法、问责联动机制、各级各类国土空间规划实施监测评估预警机制，建立健全国土空间相关专项规划统筹管理制度及城市国土空间规划委员会制度；职能分工上，深圳市人民政府负责完成健全工作机制、完善配套政策措施、《规划》印发和公开等工作，广东省政府、自然资源部履行指导督促、评估等职能，各主体密切协调配合，确保实现《规划》确定的各项目标和任务。

四、总结

《国务院关于<深圳市国土空间总体规划（2021—2035年）>的批复》对《规划》主要内容予以强调、深化，是对中共中央、国务院《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》等一系列重要战略部署的空间落实，赋予了深圳全新的历史使命。《规划》承继深圳经济特区固有优势，并着眼于大湾区协同、全球性海洋中心城市等发展，规划内容实现陆海全域覆盖，涵盖了山水林田湖草海全要素，对于国土空间开发保护新格局予以全面回应和部署。《规划》及《批复》的贯彻落实将从各方面引领深圳迈向高质量城市发展的新征程。

为落实《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）等文件精神，推进公寓类居住房屋用作社会主体出租的保障性租赁住房（以下简称“社会类保租房”），加快发展保障性租赁住房，深圳市住房和建设局制定了《关于公寓类居住房屋用作社会主体出租的保障性租赁住房的通知》（以下简称《通知》），其重点内容如下：

一、纳入社会类保租房的房源条件

（一）用作社会类保租房的存量公寓类居住房屋应当是已建成使用、房屋用途为商务公寓、公寓等用途的房屋。

（二）房源须具有权属证明文件。

（三）运营管理单位作为申请人的，申请认定时房源收储合同或者委托运营合同剩余期限不少于三年。

（四）房源规模不少于10套。

（五）已按规定经过房屋结构、消防、地质灾害安全隐患排查，确保房屋安全使用。

二、申请纳入社会类保租房的要求

（一）关于项目申请人要求

公寓类居住房屋的房屋所有权人或者取得完整的出租经营权和收益权的运营管理单位可以作为申请人，向区住房主管部门申请将房源用作社会类保租房。

（二）关于申请材料

申请人需提交《深圳市保障性租赁住房项目认定办法（试行）》（深建规〔2023〕4号，以下简称《认定办法》）规定的材料，包括项目认定申请书、申请人身份材料、不动产权属证书或者其他合法权属资料、收储合同或者委托运营合同以及房屋所有权人知悉确认函（运营管理单位作为申请人时提交）以及项目房源信息材料。

（三）关于纳入社会类保租房的流程

按照《认定办法》，由区住房主管部门受理项目申请进行核查以及街道办事处对房屋结构、消防、地质灾害安全隐患排查情况进行核查后，将核查满足条件的项目提请区政府认定，由区政府出具项目认定书。

（四）关于项目认定期限

项目认定书的有效期遵循《认定办法》的规定，原则上不少于六年；由运营管理单位申请的，认定书有效期限不得超过合同约定剩余期限，剩余期限不足六年的，认定书有效期限为合同约定剩余期限。

三、纳入社会类保租房后的管理要求

（一）关于出租对象

社会类保租房主要面向有租住需求的新就业大学生、青年人等新市民群体出租，承租人需满足《深圳市保障性租赁住房管理办法》规定的区域无房、未租住保障性住房等承租条件。

（二）关于租金

项目租金按照《深圳市保障性租赁住房管理办法》有关规定确定。

（三）关于学位

公寓类居住房屋用作社会类保租房后，承租人子女能否积分入学，按照房源所在区的积分入学政策规定执行，积分类别以原房屋性质为准，并在租赁双方签订的房屋租赁合同中予以明确。

（四）关于转让限制

公寓类居住房屋用作保障性租赁住房期间，不得上市销售或者变相销售、擅自改变保障性租赁住房用途。

（五）关于项目公示

出租人应当在项目现场显著位置公示该项目性质、单次租赁期限、禁止事项、投诉方式等内容。

四、关于社会类保租房的支持措施

（一）水电气价格优惠

对实行商用水电气价格的商务公寓等公寓类居住房屋纳入社会类保租房后，申请人可凭项目认定书向水、电、燃气等市政公用服务企业申请享受居民水电气价格政策。经市政公用服务企业审核通过后，项目的用水、用电、用气价格按照居民标准执行。出租房屋的，出租人应在房屋租赁合同中按照居民水电气价格标准明确水、电、气的具体价格。

（二）税收优惠

公寓类居住房屋纳入社会类保租房后，产权单位、运营单位按照《财政部 税务总局 住房城乡建设部关于完善住房租赁有关税收政策的公告》（财政部 税务总局 住房城乡建设部公告2021年第24号）享受增值税、房产税等税收优惠。

（三）金融支持

《通知》明确鼓励政策性银行、商业银行为公寓类居住房屋用作社会类保租房提供金融支持，引导保险机构投资公寓类居住房屋用作社会类保租房，鼓励银行保险机构参与公寓类居住房屋用作社会类保租房基础设施不动产投资信托基金（REITs）。具体而言，《中国人民银行 国家金融监督管理总局关于金融支持住房租赁市场发展的意见》（银发〔2024〕2号）明确了住房租赁的信贷、债券、房地产投资信托等金融支持政策。公寓类居住房屋纳入社会类保租房后，产权单位、运营单位可以按规定从商业银行获得住房租赁团体购房贷款、长期的住房租赁经营性贷款以及发行住房租赁企业债券、发行房地产投资信托基金等政策优惠。

五、总结

随着近年来房地产市场形势变化，深圳市存量公寓类居住房屋库存去化存在一定压力，同时也为保障性租赁住房的建设筹集提供了可行途径。《通知》的出台，有助于推进深圳市保障性租赁住房建设筹集目标顺利完成，同时助力公寓类居住房屋库存去化，进一步完善公寓类居住房屋用作社会类保租房的认定机制和支持措施。