引言
习近平总书记指出，能源保障和安全事关国计民生，是须臾不可忽视的“国之大者”。鉴于我国“富煤贫油少气”的资源现状，现阶段煤炭作为我国主体能源，是我国能源安全保障的“压舱石”。2023年全国生产原煤47.1亿吨，现有生产煤矿4300座左右，新的煤炭产能还在陆续释放。煤炭资源开发利用的特殊性，决定煤矿开发的全流程涉及众多的法律政策规定和监管要求。如何实现煤矿合法合规的审批、建设、开采和经营，是煤矿企业面临的重要现实问题。笔者根据以往实务经验，从矿权管理、项目审批、矿山建设、煤矿开采、用地用水、安全环保等方面，撰写煤矿管理法律实务系列文章，供煤矿企业参考。
煤矿采矿用地属于建设用地的范畴，其取得方式随着我国建设用地管理制度的发展经历了由无偿划拨取得为主到有偿出让取得为主的变化过程。根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》以及相关政策文件，目前煤矿企业取得采矿用地的方式包括国有建设用地划拨或出让、集体建设用地有偿使用以及采矿用地改革试点地区采取的临时用地供应方式。
一、国有建设用地划拨或出让
根据《土地管理法》的规定，国有建设用地的供应方式包括划拨和有偿使用两种方式，目前有偿使用是国有建设用地供应的主要方式，划拨方式供应需要由法律、行政法规的明确规定。
根据《城市房地产管理法》的规定，土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。从目前的土地供应实践来看，即使可以通过划拨方式供应土地，用地单位一般也需缴纳补偿、安置等费用，无偿取得土地使用权的情形较为少见。根据《划拨用地目录》的规定，国家重点扶持的能源用地可以采用划拨方式供应土地，其中包括以下煤炭设施用地：矿井、露天矿、煤炭加工设施，共伴生矿物开采与加工场地；矿井通风、抽放瓦斯、煤层气开采、防火灌浆、井下热害防治设施；采掘场与疏干设施(含控制站)；自备发电厂、热电站、输变电设施；矿区内煤炭机电设备、仪器仪表、配件、器材供应与维修设施；矿区生产供水、供电、燃气、供气、通讯设施；矿山救护、消防防护设施；中心试验站；专用交通、运输设施。
二、集体建设用地有偿使用
根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定，国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。这意味着煤矿用地除了采用国有土地使用权出让方式取得外，还可以通过集体经营性建设用地流转的方式予以供应。
根据《土地管理法实施条例》的规定，集体经营性建设用地入市需按照以下程序实施：①由市、县人民政府自然资源主管部门依据国土空间规划提出拟出让、出租的集体经营性建设用地的规划条件，明确土地界址、面积、用途和开发建设强度等。②土地所有权人应当依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，编制集体经营性建设用地出让、出租等方案，并由本集体经济组织形成书面意见，在出让、出租前不少于十个工作日报市、县人民政府。市、县人民政府认为该方案不符合规划条件或者产业准入和生态环境保护要求等的，应当在收到方案后五个工作日内提出修改意见。土地所有权人应当按照市、县人民政府的意见进行修改。③土地所有权人依据集体经营性建设用地出让、出租等方案，以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用者，双方应当签订书面合同，载明土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交地时间和开工竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期和地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的方法等，并报市、县人民政府自然资源主管部门备案。④集体经营性建设用地使用者按照约定及时支付集体经营性建设用地价款，并依法缴纳相关税费，对集体经营性建设用地使用权以及依法利用集体经营性建设用地建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权，依法申请办理不动产登记。
2022年9月6日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》，明确要求再行试点，暂缓全面推开。这意味着除了试点地区外，其他地区不能以集体经营性建设用地入市方式供应土地。
三、通过临时用地方式使用农村集体土地
为了解决矿地矛盾突出问题，原国土资源部于2005年首先从广西平果县铝土矿开启了采矿用地方式改革，探索以临时用地方式解决采矿用地供应问题。根据《采矿用地方式改革扩大试点方案》的规定，本次改革内容包括以下几个方面[1] ：
一是改革现行采矿用地供应方式。对试点范围内的采矿用地，改变现行必须申请使用国有建设用地的做法，采取分期实施、分期供地、到期归还的做法，以临时用地方式使用农民集体土地。为维护农民合法权益，保障土地的合理利用，《采矿用地方式改革扩大试点方案》对试点的使用条件和范围进行了严格限制，明确试点适用的基本条件为：矿体埋藏较浅，适合露天开采；采矿后易于复垦为耕地或者恢复土地原农业用途；采矿作业占地周期短，原则上完成采矿和土地复垦的实施周期不超过五年。
二是改革采矿用地现行审批制度。在试点范围内，采矿用地涉及占用农村集体土地的，不再实施征收，不转变土地用途，维持集体土地所有权性质和农村土地承包经营关系不变。采矿用地的申报审批，由采矿企业依据矿区规划和分期实施规划制定年度采矿用地计划和复垦规划，报省级国土资源管理部门批准并报国土资源部备案。
三是改革现行采矿用地补偿方式。试点区内采矿用地的补偿，参照征地补偿标准的计算方式，按照采矿和土地复垦的期限确定补偿方案，在当地市县人民政府的统一组织协调下，由采矿企业与农村集体经济组织或土地承包经营权人按照平等协商的原则签订补偿合同（协议），按照合同（协议）约定进行补偿。
四是建立采矿用地退出机制。采矿作业完成后，采矿企业负责对临时占用的土地在规定的期限内完成复垦，经验收符合标准，农业用地特别是耕地恢复原用途后，交还给原农村集体经济组织或土地承包经营权人。
至于采矿临时用地的审批和实施程序，则由各试点地区根据试点批复文件具体制定实施方案。以鄂尔多斯地区为例，其审批程序如下：
①煤矿企业提出用地申请。符合条件的煤矿企业向项目所在旗区自然资源局提出用地申请，由旗区自然资源局初审、旗区人民政府依法依规上报市人民政府。
②编制土地复垦方案并报审。用地报批前，按照国家和自治区有关规定编制矿山土地复垦方案，由旗区自然资源局初审后报市自然资源局终审。
③旗区自然资源局初审。旗区自然资源局负责试点审批基础工作，进行现场勘查材料组件和初审上报，并负责报件资料的真实性。同时，由旗区人民政府和自然资源局依法履行公告、听证程序。
④林地、草地占用审批。涉及占用林地、草地的，由林草部门依法办理林地、草地临时占用或永久使用手续后，自然资源部门再办理审查手续。
⑤市政府审批。市自然资源局负责按照市人民政府领导批示意见审查、复核上报要件材料，提出审查意见后报市人民政府审批。
改革试点开展以来，试点矿山企业不需征转使用土地，短期内缓解了企业和政府的用地压力，但是从各地实际情况看，大型露天煤矿，埋藏深、煤层多，开采深度达200多米，企业论证从开采到复垦一般需要8-10年，大多数试点矿山无法在五年内完成复垦还地。考虑到试点的实际情况，且试点工作已开展多年，自然资源部于2020年6月29日印发了《关于做好采矿用地方式改革试点有关工作的通知》，明确2021年6月30日后将不再新批准试点矿山使用临时用地进行生产建设。虽然自然资源部终止了采矿用地方式改革试点审批，但其在对十三届全国人大二次会议第5306号建议的答复中提出，将研究制定规范临时用地管理的相关规定，结合矿产资源法的修改工作完善采矿用地政策。此后，2023年公布的《矿产资源法(修订草案)》中，增加了“露天开采煤炭、铝、铁、铜等战略性矿产资源占用土地，依照法律、行政法规的规定，经省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地”的规定。2024年公布的《矿产资源法（修订草案二次审议稿）》对上述条款做了进一步调整，规定：“露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地”。
[1] 参见中国土地矿产法律事务中心、国土资源部土地争议调处事务中心编著：《矿业用地管理制度改革与创新》，中国法制出版社2013年7月第1版，第159页。
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