煤炭采矿权管理法律实务要点（上）
百科
2024-08-14 11:52
北京
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习近平总书记指出，能源保障和安全事关国计民生，是须臾不可忽视的“国之大者”。鉴于我国“富煤贫油少气”的资源现状，现阶段煤炭作为我国主体能源，是我国能源安全保障的“压舱石”。2023年全国生产原煤47.1亿吨，现有生产煤矿4300座左右，新的煤炭产能还在陆续释放。煤炭资源开发利用的特殊性，决定煤矿开发的全流程涉及众多的法律政策规定和监管要求。如何实现煤矿合法合规的审批、建设、开采和经营，是煤矿企业面临的重要现实问题。笔者根据以往实务经验，从矿权管理、项目审批、矿山建设、煤矿开采、用地用水、安全环保等方面，撰写煤矿管理法律实务系列文章，供煤矿企业参考。采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。笔者根据矿产资源管理相关法律法规政策，结合煤矿行业的特殊管理要求，针对煤炭开采生命周期内涉及的采矿权扩大矿区范围、缩小矿区范围、开采方式变更、采矿权延续、采矿权转让、采矿权抵押、采矿权注销等事项进行梳理，以期为煤矿企业依法依规实施煤炭资源开采提供参考。扩大矿区范围是指，采矿权人向自然资源主管部门申请，将采矿权矿区范围向原矿区范围深部、上部或外围延伸，由自然资源主管部门审批后予以变更登记。实务中，煤炭采矿权扩大矿区范围主要存在于以下几种情形：一是通过扩大矿区范围获得接替资源。采矿权矿区范围内煤炭资源濒临枯竭时，为获得接替煤炭资源，利用原有生产系统继续采矿，煤炭采矿权人需要在原矿区范围的基础上申请扩大矿区范围。二是基于煤炭资源整合扩大矿区范围。为促进煤炭资源合理开发，近年来地方政府按照一个矿区由一个主体开发的原则，引导和推进煤矿企业的兼并与重组。在煤炭资源整合过程中，涉及将多个煤矿整合为一个煤矿时，在确定保留煤矿后，往往将其他煤矿采矿权予以注销，然后通过保留煤矿采矿权扩大矿区范围方式实现整合。三是基于边角零星煤炭资源利用扩大矿区范围。边角零星煤炭资源一般不具备单独设置采矿权的条件，为实现矿山安全生产和煤炭资源合理开发利用，往往需要将边角零星煤炭资源纳入现有矿区范围统一开采。四是基于探转采扩大矿区范围。煤炭探矿权人因部分勘查区域先具备转采矿权条件，办理部分勘查区域探转采手续取得采矿权后，剩余勘查区域具备转采条件时，可申请以探转采的方式扩大矿区范围。扩大矿区范围属于采矿权出让行为，是采矿权出让管理中的一种特殊情形。根据《国务院关于同意深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案的批复》（国函〔2006〕102号）、《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号），煤炭矿业权原则上应通过招标拍卖挂牌方式出让，其中“已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域”属于允许协议方式出让的特殊情形之一。《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资发〔2012〕80号）和《关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资规〔2015〕3号）中，再次重申“已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域”情形，可以采用协议方式出让矿业权。2019年，自然资源部印发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号，以下简称“7号文件”），要求全面推进矿业权竞争性出让，除协议出让外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。其中，允许协议出让的范围，包括已设采矿权向深部或上部扩界。2023年，自然资源部印发《关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号，以下简称“6号文件”），在7号文件基础上，将已设采矿权周边、零星分散资源，以及属同一主体相邻矿业权之间距离300米左右的夹缝区域，也纳入可以协议出让的范围。随着矿业权竞争性出让的全面推行，有的省区对于边角零星煤炭资源出让做出了严格规定。《内蒙古自治区全面推进煤炭矿业权竞争性出让实施办法》（内政办发〔2020〕46号）中规定，公开出让边角煤炭资源，由资源所在地盟行政公署、市人民政府组织实施，出让后与已设置的煤矿主体整合开采。《鄂尔多斯市边角煤炭资源矿业权出让实施方案》中规定，现有煤炭矿业权周边不宜单独设置采矿权的边角煤炭资源，按照公开、公平、公正和竞争的原则以市场的方式统一挂牌出让。《山西省人民政府关于有序推进煤炭资源接续配置保障煤矿稳产保供的意见》（晋政发〔2022〕2号）中规定，夹缝资源原则上采取竞争性方式出让，形不成竞争的，探索协议出让。采矿权人申请扩大矿区范围变更登记的，一般应提交以下方面材料：3.勘查许可证（限于探转采的采矿权扩大矿区范围）；6.矿业权出让收益（价款）缴纳或有偿处置证明材料；9.互不影响和权益保护协议（仅限于与已设油气矿业权重叠）；申请人上述资料齐备的，自然资源主管部门应依法受理扩大矿区范围变更登记申请，并在受理后40日内作出行政审批决定。在煤炭采矿许可证有效期内，出现需缩小矿区范围情形时，自然资源主管部门应根据采矿权人申请，或者依照自身职权，办理缩小矿区范围变更登记。实务中，煤炭采矿权缩小矿区范围主要存在于以下几种情形：一是因矿山开采条件变化等特殊原因，在符合矿产资源规划、煤炭矿区总体规划等有关要求的情况下，煤矿企业申请采矿权分立。二是因建设项目压覆煤矿企业矿区范围内部分煤炭资源，煤矿企业根据压覆矿产资源审批文件办理矿区范围变更登记。三是由于煤矿企业矿区范围涉及生态保护红线、各类保护区等需避让的，煤矿企业按照法律政策规定提出变更矿区范围申请，自然资源主管部门对矿区范围进行调整。四是由于过往采矿权登记不规范等原因，煤炭采矿权和其他矿业权存在垂直投影范围重叠的，自然资源主管部门依法对煤矿企业矿区范围进行调整。采矿权人申请缩小矿区范围的，一般应提交以下方面材料：申请人上述资料齐备的，自然资源主管部门应依法受理缩小矿区范围变更登记申请，并在受理后40日内作出行政审批决定。煤炭开采方式包括露天开采和井工开采。开采方式的确定，取决于矿山开采条件、经济合理性、行政监管要求等多方面因素。第一，矿山开采条件方面，需要结合煤层地质构造、煤层倾角及厚度、水文地质条件、煤炭资源埋深等因素，从开采回采率、矿山安全等角度考虑如何确定开采方式。第二，经济合理性方面，煤矿企业开采矿产资源的主要目的是获得利润，矿业企业选择开采方式时，应以实现矿山开采获利为重要前提，充分开展经济评价。第三，行政监管方面，煤炭开采方式须符合行政机关的有关要求。例如，内蒙古自治区党委、自治区人民政府《关于促进全区煤炭工业高质量发展的意见》中规定，草原上严禁新上煤矿项目，已经批准的在建、生产煤矿严控扩能技改，井工开采不变更露天开采。矿山开采方式确定后，当影响矿山开采方式的因素发生变化时，国家允许采矿权人申请变更开采方式。采矿权人可以在采矿许可证有效期内，向自然资源主管部门申请办理开采方式变更登记。采矿权人申请办理开采方式变更登记时，一般应向登记管理机关提交以下方面材料：6.矿山地质环境保护与土地复垦方案评审意见及公告结果.申请人上述资料齐备的，自然资源主管部门应依法受理开采方式变更登记申请，并在受理后40日内作出行政审批决定。我国实行矿产资源开采许可制度，开采矿产资源必须依法申请、经批准取得采矿权，并办理登记。煤炭采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在规定期限内，到登记管理机关办理延续登记手续。（一）煤炭采矿权延续的前提是矿区范围内有剩余煤炭储量采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。由于有的采矿许可证有效期过短、矿区范围内出现新增资源储量等原因，在采矿许可证有效期内，矿区范围内的资源储量未开采完毕的，采矿权人有权向登记管理机关申请办理采矿权延续登记。《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令241号，以下简称“241号文件”）规定，采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应到登记管理机关办理延续登记手续。自然资源主管部门对采矿权出让实施合同管理，即由出让机关和采矿权人签订《采矿权出让合同》，对开采矿种、范围、规模、资源综合利用，以及相关法定义务等事宜进行约定。针对采矿权延续事宜，出让机关和采矿权人通常会在《采矿权出让合同》中约定“出让年限到期后,在本采矿权范围内本次出让的资源储量仍未耗竭的，受让人可依法向出让人提出采矿许可证延续申请，经批准后，本合同可继续按照延续采矿许可证年限顺延”。我们注意到，有的省级自然资源主管部门出台了具体政策规定，对采矿权出让合同到期采矿权延续的条件做出了限制。例如，《青海省国土资源厅关于省级发证采矿权延续登记管理有关问题的通知》（青国土资〔2013〕73号）中规定，对采矿权出让合同期限届满，矿区范围内仍有保有资源的，属于下列情形的，可按矿山实际累计停产时间补偿延续采矿许可证有效期：1.矿山生产期间受自然灾害等不可抗力因素、外部投资环境或权益纠纷等影响被迫间歇停产的；2.矿山生产期间受管理部门政策调整要求进行整合、技术改造等工作间歇停产的；3.矿山生产期间因安全、环境等问题被有关部门责令停产整顿或受施工环境影响间歇停产的。241号文件规定，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。针对有的采矿权人虽然未向登记管理机关及时提交采矿权延续申请，但已在规定期限内向下级矿产资源主管部门提交延续申请的情况，《国土资源部关于办理矿产资源行政复议案件有关意见的通知》（国土资发[2009]180号）中规定，地方政府或者地方国土资源行政主管部门规定应当或者可以向下级国土资源行政主管部门递交矿业权行政许可申请，矿业权申请人根据该规定向下级国土资源行政主管部门递交矿业权行政许可申请的，应当认定矿业权申请人向登记管理机关提出了行政许可申请，申请的起算时间为矿业权申请人向下级国土资源行政主管部门递交行政许可申请的时间。为完善矿业权管理制度，合理维护矿业权人利益，一些省份针对矿业权延续申请期限，特别是过期矿业权处理问题做出了具体规定。《陕西省自然资源厅关于做好过期矿业权许可证清理及延续等有关工作的通知》（陕自然资矿发〔2020〕43号）中规定，对矿业权许可证确系“因不可抗力或政府及有关部门原因，未能按期提交延续申请”的情况，按照以下四种类型处理：一是对有效期内已向县级自然资源部门提出申请，因县级部门联审、政府审查等原因过期的，矿业权人提交能够说明原因的相关证明材料，视为有效期内申请延续。二是因保护区边界划定、各类规划调整、生态红线划定、政府整合需要等非矿权人自身原因导致矿业权许可证过期的，相关部门出具证明后，可予以受理延续。三是因立项、环保、安全、林业等手续办理、相关“方案”、评估报告审查等原因导致过期的，企业在有效期内提出延续申请的，由企业说明实际情况并附相关证明材料，经审核可以受理延续。四是对涉诉或列入“黑名单”的矿权暂不延续，待有司法结果和退出“黑名单”后按有关规定和要求办理。《内蒙古自治区自然资源厅关于进一步规范矿业权延续、保留、注销等登记事项的通知》（内自然资字〔2022〕176号）中规定，为保障矿业权人合法权益，本通知下发前，厅、盟市发证权限的矿业权，矿业权人在有效期届满前未向盟市自然资源主管部门提出登记申请，但向当地旗县（市、区）自然资源主管部门提出过核查申请，尚未注销或未被纳入自行废止矿业权名单的矿业权，符合《国土资源部关于办理矿产资源行政复议案件有关意见的通知》（国土资规〔2009〕180号）关于“地方政府或者地方国土资源行政主管部门规定应当或者可以向下级国土资源主管部门递交矿业权行政许可申请，矿业权申请人根据该规定向下级国土资源行政主管部门递交矿业权行政许可申请的，应当认定矿业权申请人向下级国土资源行政主管部门提出了行政许可申请，申请的起算时间为矿业权申请人向下级国土资源行政主管部门递交行政许可申请的时间”的规定，申请材料符合办理要求，并经属地盟市自然资源主管部门确认后，依法依规办理登记。《黑龙江省自然资源厅关于开展过期矿业权清理有关工作的通知》（黑自然资规〔2023〕1号）中规定，鉴于矿业权过期数量大、过期原因复杂，为合理维护矿业权人利益，现由各地安排矿业权所在地的县级自然资源主管部门向过期矿业权人发放《办理矿业权登记手续通知书》，通知其尽快按要求申请办理登记手续。对于矿业权人已履行法定义务、具备继续开展勘查开发工作能力，且申请范围不涉及各类限制禁止勘查开采区域的矿业权，延续申请符合规定的，省自然资源厅将予以办理登记。采矿权人申请采矿权延续的，一般应提交以下方面材料：3.剩余保有资源储量材料（提交当年或上一年度矿山储量年报,其中属于采矿期间累计查明矿产资源量发生重大变化情形的，提交矿产资源储量评审备案文件）；5.矿业权出让收益（价款）缴纳或有偿处置证明材料；申请人上述资料齐备的，自然资源主管部门应依法受理采矿权延续登记申请，并在受理后40日内作出行政审批决定。（四）采矿权人因非自身原因无法按规定提交延续申请资料的处理2017年《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规[2017]16号，以下简称“16号文件”）中规定，因不可抗力等非申请人自身原因，申请人无法按规定提交采矿权延续申请资料的，在申请人提交能够说明原因的相关证明材料后，登记管理机关可根据实际情况延续2年，并在采矿许可证副本上注明其原因和要求。2023年《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规〔2023〕4号）中，延续了16号文件中的内容。一些省级自然资源主管部门结合矿业权管理实际，也针对采矿权人因非自身原因无法按规定提交延续申请资料的情形作了进一步规定。例如，内蒙古自治区自然资源厅印发的《矿产资源开采登记管理规定》中规定，因不可抗力等非申请人自身原因，申请人无法按规定提交采矿权延续申请资料的，或已设采矿权需要补充缴纳采矿权出让收益的，在申请人提交能够说明原因的相关证明材料后，登记管理机关可根据实际情况准予延续，有效期不得超过2年，并在采矿许可证副本上注明其原因和要求。
