引言
习近平总书记指出，能源保障和安全事关国计民生，是须臾不可忽视的“国之大者”。鉴于我国“富煤贫油少气”的资源现状，现阶段煤炭作为我国主体能源，是我国能源安全保障的“压舱石”。2023年全国生产原煤47.1亿吨，现有生产煤矿4300座左右，新的煤炭产能还在陆续释放。煤炭资源开发利用的特殊性，决定煤矿开发的全流程涉及众多的法律政策规定和监管要求。如何实现煤矿合法合规的审批、建设、开采和经营，是煤矿企业面临的重要现实问题。笔者根据以往实务经验，从矿权管理、项目审批、矿山建设、煤矿开采、用地用水、安全环保等方面，撰写煤矿管理法律实务系列文章，供煤矿企业参考。本文分为上下两篇，此篇为上篇。
排污许可制度是我国环境保护基本制度之一。《环境保护法》第四十五条明确规定，“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。”排污许可制度是固定污染源环境管理、推动落实排污单位主体责任的有力措施。
根据《环境保护法》《排污许可管理条例》《排污许可管理办法》等法律法规，我国根据排污单位污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素，实行排污许可重点管理、简化管理和登记管理。其中，实行排污许可重点管理和简化管理的排污单位需要办理排污许可证；实行登记管理的排污单位，不需要申请取得排污许可证，仅需在全国排污许可证管理信息平台填报排污登记表，登记基本信息、污染物排放去向、执行的污染物排放标准以及采取的污染防治措施等信息。《固定污染源排污许可分类管理名录(2019年版)》（生态环境部令第11号）中明确规定，“煤炭开采和洗选业：烟煤和无烟煤开采洗选、褐煤开采洗选、其他煤炭洗选”企业应当办理排污许可证。根据上述规定，煤矿项目应当严格落实排污主体责任，依法申领排污许可证，按照排污许可证规定严格控制污染物排放。
截至2024年7月底，全国排污许可证管理信息平台已有700余家煤炭开采和洗选排污单位按照相关规定申领排污许可证。
一、排污许可管理历史沿革及管理范畴
（一）历史沿革
我国探索建立排污许可制度的历史可以追溯到上世纪80年代。1988年，国家环保局制定了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，并下达了排污许可证试点工作通知。1989年，国家环保局又下发了《排放大气污染物许可证制度试点工作方案》，分两批组织23个环境保护重点城市及部分省辖市环保局开展试点工作。
2014年修订的《环境保护法》第四十五条明确规定了国家依照法律规定实行排污许可管理制度。
2016年11月10日，国务院发布《控制污染物排放许可制实施方案》（国办发〔2016〕81号文），排污许可制度改革全面启动。
2018年1月，原环境保护部印发《排污许可管理办法（试行）》，规定了排污许可证核发程序等内容，细化了环保部门、排污单位和第三方机构的法律责任，为改革完善排污许可制迈出了坚实的一步。
2021年1月24日，国务院颁布《排污许可管理条例》，自2021年3月1日起施行。《排污许可管理条例》从明确实行排污许可管理的范围和管理类别、规范申请与审批排污许可证的程序、加强排污管理、严格监督检查、强化法律责任等方面，对排污许可管理工作进一步予以规范。
2023年12月25日，生态环境部对《排污许可管理办法》进行修订，自2024年7月1日起施行。新修订的《排污许可管理办法》是对《排污许可管理办法（试行）》的延续、深化和完善，有效衔接《排污许可管理条例》内容，为生态文明建设提供扎实可靠保障，打深打牢生态环境治理体系和治理能力现代化的根基。
（二）纳入排污许可管理的污染物
我国排污许可制最早应用于水污染防治领域，然后延伸至大气、土壤、工业固体废物、工业噪声污染防治领域，最终形成对于水、大气、土壤、工业固体废物、工业噪声等方面的排污许可管理。
1996年,《水污染防治法》中首次规定了排污申报登记制。2008年修订实施的《水污染防治法》第二十条规定：排放污水、废水的企事业单位以及城镇污水集中处理设施的运营单位应取得排污许可证，否则不得排放污水、废水。这是我国最早正式引入排污许可制度的法律。
2000年修订的《大气污染防治法》规定，“按照核定的主要大气污染物排放总量核发主要大气污染物排放许可证”。2015年修订的《大气污染防治法》将废气正式纳入排污许可制度管理之中。
2019年1月1日起施行的《土壤污染防治法》明确规定，土壤污染重点监管单位的控制有毒有害物质排放、土壤污染隐患排查、自行监测等要求，应当在排污许可证中载明。根据上述规定，土壤污染重点监管单位的有毒有害物质排放纳入排污许可管理。
2020年9月，《固体废物污染环境防治法》开始实施，其中第三十九条明确规定，“产生工业固体废物的单位应当取得排污许可证”，首次以法律形式将工业固体废物纳入排污许可制度进行监管。
2022年实施的《噪声污染防治法》第三十六条规定：“排放工业噪声的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取有效措施，减少振动、降低噪声，依法取得排污许可证或者填报排污登记表”。据此，工业噪声被纳入排污许可管理。
煤矿项目的运营过程中，排放的主要污染物为废气和废水。其中废气主要包括CO2、CH4、SO2、氮氧化物等。至于固体废物以及工业噪声的排放情况，通常记载在排污许可证副本的排污信息中。值得关注的是，煤矿项目在建设、运营期固体废物主要为煤矸石，煤矿项目对于煤矸石通常采用“自行利用、自行贮存”的方式予以处置，即煤矿项目通常采用矸石井下充填技术自行处置。这主要是依据《煤矸石综合利用管理办法》（2014年修订）以及《关于进一步加强煤炭资源开发环境影响评价管理的通知》(环环评[2020]63号）中对于“禁止建设永久性煤矸石堆放场(库)，鼓励煤矸石井下充填”的相关规定。笔者认为，对于煤矸石综合利用、自行处置固然是处理煤矿固体废物的一种有效方式，但是对于不能完全处置的煤矸石等固体废物，国家应进一步完善相关排污许可制度，防止固体废物的不当处置对生态环境造成破坏。
二、煤矿项目办理排污许可的程序
取得排污许可证是煤矿项目在生产运营期间排放污染物的前提要件，按照《排污许可管理条例》《排污许可管理办法》等排污许可相关规定，煤矿项目应在发生实际排污行为前申领排污许可证。
1、申请时间及审批机关
煤矿排污单位应当在实际排污行为发生之前，向其生产经营场所所在地设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门申请取得排污许可证。
根据《排污许可管理条例》《排污许可管理办法》的规定，排污单位有两个以上生产经营场所排放污染物的，应当按照生产经营场所分别申请取得排污许可证。
2、申请方式及申请材料
煤矿排污单位申请取得排污许可证，可以通过全国排污许可证管理信息平台提交排污许可证申请表，也可以通过信函等方式提交。
排污许可证申请表应当包括下列事项：排污单位名称、住所、法定代表人或者主要负责人等信息；建设项目环境影响报告书（表）批准文件或者环境影响登记表备案材料；按照污染物排放口、主要生产设施或者车间、厂界申请的污染物排放种类、排放浓度和排放量、执行的污染物排放标准和重点污染物排放总量控制指标；污染防治设施、污染物排放口位置和数量、污染物排放方式、排放去向、自行监测方案等信息；主要生产设施、主要产品及产能等信息。
3、取得排污许可证的条件
煤矿排污单位具备下列条件的，发证机关应向其颁发排污许可证：
依法取得建设项目环境影响报告书（表）批准文件，或者已经办理环境影响登记表备案手续；
污染物排放符合污染物排放标准要求，重点污染物排放符合排污许可证申请与核发技术规范、环境影响报告书（表）批准文件、重点污染物排放总量控制要求；其中，排污单位生产经营场所位于未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的，还应当符合有关地方人民政府关于改善生态环境质量的特别要求；
采用污染防治设施可以达到许可排放浓度要求或者符合污染防治可行技术；
自行监测方案的监测点位、指标、频次等符合国家自行监测规范。
4、审批期限
对实行排污许可简化管理的排污单位，审批部门应当自受理申请之日起20日内作出审批决定；对符合条件的颁发排污许可证，对不符合条件的不予许可并书面说明理由。
对实行排污许可重点管理的排污单位，审批部门应当自受理申请之日起30日内作出审批决定；需要进行现场核查的，应当自受理申请之日起45日内作出审批决定；对符合条件的颁发排污许可证，对不符合条件的不予许可并书面说明理由。
审批部门应当通过全国排污许可证管理信息平台生成统一的排污许可证编号。
5、排污许可证载明的信息
排污单位名称、住所、法定代表人或者主要负责人、生产经营场所所在地等；
排污许可证有效期限、发证机关、发证日期、证书编号和二维码等；
产生和排放污染物环节、污染防治设施等；
污染物排放口位置和数量、污染物排放方式和排放去向等；
污染物排放种类、许可排放浓度、许可排放量等；
污染防治设施运行和维护要求、污染物排放口规范化建设要求等；
特殊时段禁止或者限制污染物排放的要求；
自行监测、环境管理台账记录、排污许可证执行报告的内容和频次等要求；
排污单位环境信息公开要求；
存在大气污染物无组织排放情形时的无组织排放控制要求；
法律法规规定排污单位应当遵守的其他控制污染物排放的要求。
6、排污许可证的有效期
排污许可证有效期为5年。排污许可证有效期届满，煤矿排污单位需要继续排放污染物的，应当于排污许可证有效期届满60日前向审批部门提出申请。审批部门应当自受理申请之日起20日内完成审查；对符合条件的予以延续，对不符合条件的不予延续并书面说明理由。
煤矿排污单位依照法律规定提出延续排污许可证时，应当按照规定提交延续申请表。审批部门作出延续排污许可证决定的，延续后的排污许可证有效期自原排污许可证有效期届满的次日起计算。
7、重新申请取得排污许可证
在排污许可证有效期内，煤矿排污单位有下列情形之一的，应当重新申请取得排污许可证：
新建、改建、扩建排放污染物的项目；
生产经营场所、污染物排放口位置或者污染物排放方式、排放去向发生变化；
污染物排放口数量或者污染物排放种类、排放量、排放浓度增加。
对符合法律规定的应当重新申请排污许可证情形的，排污单位应当在实际排污行为变化之前重新申请取得排污许可证。排污单位应当提交排污许可证申请表、由排污单位法定代表人或者主要负责人签字或者盖章的承诺书以及与重新申请排污许可证有关的其他材料，并说明重新申请原因。
重新申请的排污许可证有效期自审批部门作出重新申请审批决定之日起计算。
8、排污许可证变更
煤矿排污单位适用的污染物排放标准、重点污染物总量控制要求发生变化，需要对排污许可证进行变更的，审批部门可以依法对排污许可证相应事项进行变更。
排污单位名称、住所、法定代表人或者主要负责人等排污许可证正本中记载的基本信息发生变更的，排污单位应当自变更之日起30日内，向审批部门提交变更排污许可证申请表以及与变更排污许可证有关的其他材料。
审批部门应当自受理之日起10个工作日内作出变更决定，按规定换发排污许可证正本，相关变更内容载入排污许可证副本中的变更、延续记录。
排污许可证记载信息的变更，不影响排污许可证的有效期。
9、排污许可证注销及撤销
（1）排污许可证注销
有下列情形之一的，审批部门应当依法办理排污许可证的注销手续，并在全国排污许可证管理信息平台上公告：
排污许可证有效期届满未延续的；
排污单位依法终止的；
排污许可证依法被撤销、吊销的；
应当注销的其他情形。
（2）排污许可证撤销
有下列情形之一的，可以依法撤销排污许可证，并在全国排污许可证管理信息平台上公告：
超越法定职权审批排污许可证的；
违反法定程序审批排污许可证的；
审批部门工作人员滥用职权、玩忽职守审批排污许可证的；
对不具备申请资格或者不符合法定条件的排污单位审批排污许可证的；
依法可以撤销排污许可证的其他情形。
排污单位以欺骗、贿赂等不正当手段取得排污许可证的，应当依法予以撤销。
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