引言
习近平总书记指出，能源保障和安全事关国计民生，是须臾不可忽视的“国之大者”。鉴于我国“富煤贫油少气”的资源现状，现阶段煤炭作为我国主体能源，是我国能源安全保障的“压舱石”。2023年全国生产原煤47.1亿吨，现有生产煤矿4300座左右，新的煤炭产能还在陆续释放。煤炭资源开发利用的特殊性，决定煤矿开发的全流程涉及众多的法律政策规定和监管要求。如何实现煤矿合法合规的审批、建设、开采和经营，是煤矿企业面临的重要现实问题。笔者根据以往实务经验，从矿权管理、项目审批、矿山建设、煤矿开采、用地用水、安全环保等方面，撰写煤矿管理法律实务系列文章，供煤矿企业参考。本文分为上下两篇，此篇为上篇。
环境影响评价是指规划和建设项目实施后对可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。我国《环境保护法》《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规确立了环境影响评价制度。环境影响评价通过预测和评估规划和建设项目对周围环境的影响范围、程度及趋势，提出有针对性的防治措施，从环境保护的角度为规划和建设项目的合理选址提供依据，是一项十分重要的环保管理制度。
煤矿的建设开发必然对周围环境产生较大的扰动，引发生态环保的一系列问题。为规范煤炭资源开发环评管理，推进煤炭资源开发与生态环境保护相协调，生态环境部等相关部门先后印发了《关于进一步加强煤炭资源开发环境影响评价管理的通知》（环环评〔2020〕63号，下称“63号文件”）、《国家环境保护总局办公厅关于加强煤炭矿区总体规划和煤矿建设项目环境影响评价工作的通知》（环办〔2006〕129号，下称“129号文件”）等相关法律政策，对煤炭矿区总体规划和煤矿建设项目环境影响评价管理进行了细化规定。
一、煤炭矿区总体规划环境影响评价报告书的编制与审查
煤炭资源开发必须符合矿区总体规划，经批准的煤炭矿区总体规划，是煤矿项目核准、建设、生产的基本依据。根据相关法律法规要求，发展改革（能源主管）部门在组织编制煤炭矿区总体规划时，应同步组织开展规划环评工作，编制环境影响报告书。未依法进行环评的煤炭矿区总体规划，不得组织实施。
（一）煤炭矿区总体规划环境影响报告书的编制要求
发展改革（能源主管）部门应依照《规划环境影响评价条例》《环境保护部 国土资源部关于做好矿产资源规划环境影响评价工作的通知》（环发〔2015〕158号）的要求编制煤炭矿区总体规划环境影响报告书。此外，根据63号文件及129号文件的要求，编制部门在编制煤炭矿区总体规划环境影响报告书时，应依据国土空间规划和生态保护红线、自然保护地管理要求等，结合所在省（自治区、直辖市）“三线一单”成果，在报告书中明确禁止开发的区域。结合区域生态环境现状、地表水及地下水资源分布等因素，以及规划实施与空间管控要求、资源利用总量和效率、生态环境质量改善目标的关系，科学预测、分析和评估规划实施的生态环境影响，提出预防或减轻不良影响的对策和措施，形成包括规划草案的环境合理性和可行性，预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的合理性和有效性，以及关于规划草案布局、规模、开发方式等方面调整建议的环评结论。
（二）煤炭矿区总体规划环境影响报告书的审查程序
（三）煤炭矿区总体规划发生重大调整时，应当重新进行环评
对已批准的煤炭矿区总体规划，发生下列情形之一的，属于规划的重大调整，负责编制规划的发展改革（能源主管）部门应重新进行规划环评：
1.矿区主要边界调整导致规划面积扩大的；
2.新增井（矿）田的；
3.原规划井（矿）田合并或分立时，增加涉及的井（矿）田总规模的；
4.矿区内已有生产建设煤矿总规模（已建成煤矿和已核准建设煤矿产能之和）超过原矿区规划总规模的；
5.单个煤矿建设规模（生产能力）增加幅度超过规划确定规模30%及以上的；
6.涉及的自然保护地或生态保护红线增多且影响明显的；
7.开采方式（露天或井工）变化的；
8.其他规定的情形。
（四）有重大生态环境影响的煤炭矿区总体规划的特殊要求
对于有重大生态环境影响的煤炭矿区总体规划，规划环评编制部门应及时组织规划环境影响的跟踪评价，将评价结果报告规划审批机关，并通报出具规划环评审查意见的生态环境主管部门。矿区总体规划实施过程中产生重大不良环境影响的，规划环评编制部门应当及时提出并落实改进措施，向有关部门报告。发展改革（能源主管）部门开展煤炭矿区总体规划实施评估时，应当将规划环评落实情况和效果等纳入其中。
二、煤矿建设项目环境影响评价文件的编制与审批
煤矿建设项目开工建设前，必须依法编制环境影响评价文件并且得到环保部门批复，否则不能开工建设。根据《环境保护法》《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》以及63号文件及129号文件的规定，煤矿企业在建设煤炭建设项目时，应履行以下主要环境影响评价义务：
（一）煤矿建设项目环境影响评价文件的编制要求
1.煤矿建设项目环境影响评价文件的编制主体
《环境影响评价法》第十九条第一款规定：建设单位可以委托技术单位对其建设项目开展环境影响评价，编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表；建设单位具备环境影响评价技术能力的，可以自行对其建设项目开展环境影响评价，编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表。根据前述规定，煤矿企业既可以委托专业的环评机构编制环境影响评价文件，在具备环境影响评价技术能力的情形下，也可以自行编制境影响评价文件。
2. 煤矿建设项目环境影响报告书的内容
国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。
根据2021年版《建设项目环境影响评价分类管理名录》，煤炭开采项目均应编制环境影响报告书。原环境保护部发布的《环境影响评价技术导则煤炭采选工程》（H 619-2011）明确了煤炭采选工程环评报告报告的篇章安排，主要包含以下内容：1）前言简要介绍建设项目确立过程、建设意义，开展环境影响评价的过程）；2）总则编制依据、评价目的及原则、环境功能区划及评价标准、评价工作内容及重点、环境保护目标等）；3）工程概况与工程分析；4）建设项目区域环境概况；5）地表沉陷预测及生态影响评价；6）地下水环境影响评价；7）地下水环境影响评价；8）大气环境影响评价；9）声环境影响评价；10）固体废物环境影响分析；11）水土保持；12）清洁生产与循环经济分析；13）环境管理与环境监测计划；14）项目选址环境可行性；15）环境风险影响分析；16）污染物总量控制分析；17）环境经济损益分析；18）公众参与；19）选址及规划符合性分析；20）结论与建议。
3.煤矿建设项目环境影响报告书的质量要求
生态环境部于2019年9月20日发布《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》，自2019年11月1日起施行。2019年10月24日，生态环境部发布了《建设项目环境影响报告书（表）编制能力建设指南（试行）》《建设项目环境影响报告书（表）编制单位和编制人员信息公开管理规定（试行）》《建设项目环境影响报告书（表）编制单位和编制人员失信行为记分办法（试行）》三项配套文件。
根据上述管理办法及配套文件,环境影响报告书（表）编制能力建设包括编制单位的人员配备、工作实践和保障条件等三个方面。管理办法及配套文件规定，环境影响报告书（表）的编制单位应配备一定数量的全职专业技术人员，具备相应的基础能力、工作业绩和科研能力，且具备固定的工作场所、完善的质量保证体系、配备相应的专业软件和仪器设备，并对编制单位和编制人员的信息公开和失信行为记分等作出了具体规定。
此外，管理办法及配套文件中明确列明，年产150万吨及以上煤炭开采项目属于“重点项目”，对于此类项目环境影响报告书（表）的编制能力提出了更高的要求。
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