引言
习近平总书记指出，能源保障和安全事关国计民生，是须臾不可忽视的“国之大者”。鉴于我国“富煤贫油少气”的资源现状，现阶段煤炭作为我国主体能源，是我国能源安全保障的“压舱石”。2023年全国生产原煤47.1亿吨，现有生产煤矿4300座左右，新的煤炭产能还在陆续释放。煤炭资源开发利用的特殊性，决定煤矿开发的全流程涉及众多的法律政策规定和监管要求。如何实现煤矿合法合规的审批、建设、开采和经营，是煤矿企业面临的重要现实问题。笔者根据以往实务经验，从矿权管理、项目审批、矿山建设、煤矿开采、用地用水、安全环保等方面，撰写煤矿管理法律实务系列文章，供煤矿企业参考。本文分为上下两篇，上篇见煤矿建设项目管理法律实务要点之环境影响评价（上）。
环境影响评价是指规划和建设项目实施后对可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。我国《环境保护法》《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规确立了环境影响评价制度。环境影响评价通过预测和评估规划和建设项目对周围环境的影响范围、程度及趋势，提出有针对性的防治措施，从环境保护的角度为规划和建设项目的合理选址提供依据，是一项十分重要的环保管理制度。
煤矿的建设开发必然对周围环境产生较大的扰动，引发生态环保的一系列问题。为规范煤炭资源开发环评管理，推进煤炭资源开发与生态环境保护相协调，生态环境部等相关部门先后印发了《关于进一步加强煤炭资源开发环境影响评价管理的通知》（环环评〔2020〕63号，下称“63号文件”）、《国家环境保护总局办公厅关于加强煤炭矿区总体规划和煤矿建设项目环境影响评价工作的通知》（环办〔2006〕129号，下称“129号文件”）等相关法律政策，对煤炭矿区总体规划和煤矿建设项目环境影响评价管理进行了细化规定。
二、煤矿建设项目环境影响评价文件的编制与审批
（二）煤矿建设项目环境影响报告书的公众参与程序
《环境保护法》第五十六条第一款规定，对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。《环境影响评价法》第二十一条规定，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。
2019年1月1日实施的《环境影响评价公众参与办法》对环评影响评价各阶段的公示要求进一步细化，对于建设项目基本内容公示阶段、环境影响报告书征求意见稿公示阶段以及环境影响报告书公示阶段等各阶段的公众参与予以明确要求。同时，明确建设单位应通过网络平台、报纸、张贴公告三种方式同步进行公开。
（三）煤矿建设项目环境影响报告书的审批程序
（四）应重新报批环境影响评价文件的情形
《环境影响评价法》规定了以下两种须重新报批环境影响评价文件的情形：
1.建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。根据原环境保护部于2015年6月发布的《煤炭建设项目重大变动清单（试行）》，煤炭建设项目规模重大变动是指：（1）设计生产能力增加30%及以上；（2）井（矿）田采煤面积增加10%及以上；（3）增加开采煤层。地点重大变动是指新增主（副）井工业场地、风井场地等各类场地（包括排矸场、外排土场）或各类场地位置变化，以及首采区发生变化。生产工艺重大变动指：（1）开采方式变化：如井工变露天、露天变井工、单一井工或露天变井工露天联合开采等；（2）采煤方法变化：如由采用充填开采、分层开采、条带开采等保护性开采方法变为采用非保护性开采方法。环境保护措施重大变动是指生态保护、污染防治或综合利用等措施弱化或降低；特殊敏感目标（自然保护区、饮用水水源保护区等）保护措施变化。
2.建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核；原审批部门应当自收到建设项目环境影响评价文件之日起十日内，将审核意见书面通知建设单位。
煤矿建设项目如存在以上两种须重新报批环境影响评价文件情形的，应当依法履行重新报批义务。
（五）应依法组织影响后评价的情形
环境影响后评价，是指编制环境影响报告书的建设项目在通过环境保护设施竣工验收且稳定运行一定时期后，对其实际产生的环境影响以及污染防治、生态保护和风险防范措施的有效性进行跟踪监测和验证评价，并提出补救方案或者改进措施，提高环境影响评价有效性的方法与制度。在建设项目的建设和运行过程中，后影响评价是保证环境保护措施有效性的重要制度。
1.应当开展影响后评价的情形
2015年12月10日原环境保护部发布《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》中规定了应当开展环境影响后评价的三种情形，其中包括采掘行业中实际环境影响程度和范围较大，且主要环境影响在项目建成运行一定时期后逐步显现的建设项目，以及其他行业中穿越重要生态环境敏感区的建设项目。此外，63号文件中进一步规定，原环境影响评价文件设计生产能力增加30%以下的，应依法开展环境影响后评价，报生态环境主管部门备案。未按上述规定完成环评手续的，煤矿不得按照核定变化后的产能组织生产。
2.煤炭采选建设项目影响后评价重点内容及开展方式
煤炭采选建设项目环境影响后评价应重点调查评价生态环境和水环境的实际影响与保护措施的有效性，分析验证环境影响预测方法的合理性与参数的准确性，修订预测模型和相关参数，并据此对后续开发的环境影响，提出生态环境保护补救方案和改进措施。煤炭采选建设项目建设单位或者生产经营单位负责组织开展环境影响后评价工作，编制环境影响后评价文件，并对环境影响后评价结论负责。建设单位或者生产经营单位可以委托环境影响评价机构、工程设计单位、大专院校和相关评估机构等编制环境影响后评价文件。编制建设项目环境影响报告书的环境影响评价机构，原则上不得承担该建设项目环境影响后评价文件的编制工作。煤炭采选建设项目建设单位或者生产经营单位应当将环境影响后评价文件报原审批环境影响报告书的环境保护主管部门备案，并接受环境保护主管部门的监督检查。煤炭采选建设项目建设单位或者生产经营单位完成环境影响后评价后，应当依法公开环境影响评价文件，接受社会监督。
3.环境影响后评价的开展时限
建设项目环境影响后评价应当在建设项目正式投入生产或者运营后三至五年内开展。原审批环境影响报告书的环境保护主管部门也可以根据建设项目的环境影响和环境要素变化特征，确定开展环境影响后评价的时限。
三、主要法律责任
根据《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》等相关法律的规定，煤炭矿区总体规划环境影响报告书的编制主体是政府部门，未依法组织环境影响评价，或者组织环境影响评价时弄虚作假或者有失职行为，可能面临的法律责任主要是行政处分，在此不多赘述。本文主要梳理煤矿企业因未履行环境影响评价相关义务而面临的主要法律责任。
（一）提供虚假证明文件罪的刑事法律责任
2021年3月1日起施行的《刑法修正案（十一）》，对提供虚假证明文件罪进行修改，明确将承担环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员作为罪名的犯罪主体。值得注意的是，虽然本罪的主体是中介组织人员，但是如果建设单位的相关负责人对于提供虚假证明文件事实是知情或者参与其中的，将面临被列为共犯的风险。
（二）“未批先建”导致的行政处罚
煤矿企业未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照法律规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对煤矿企业直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，煤矿企业擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。
（三）未进行环评，拒不执行的法律责任
建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。
（四）环境影响评价文件存在严重质量问题导致的行政处罚
建设项目环境影响报告书、环境影响报告表存在基础资料明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏或者虚假，环境影响评价结论不正确或者不合理等严重质量问题的，由设区的市级以上人民政府生态环境主管部门对煤矿企业处五十万元以上二百万元以下的罚款，并对煤矿企业的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五万元以上二十万元以下的罚款。
（五）在公众参与时弄虚作假导致的环境失信责任
煤矿企业违反《环境影响评价公众参与办法》规定，在组织环境影响报告书编制过程的公众参与时弄虚作假，致使公众参与说明内容严重失实的，由负责审批环境影响报告书的生态环境主管部门将该煤矿企业及其法定代表人或主要负责人失信信息记入环境信用记录，向社会公开。
往期推荐
