煤炭探矿权管理法律实务要点之二:探矿权延续、合并与分立

百科   2024-04-16 15:36   北京  










引言








习近平总书记指出,能源保障和安全事关国计民生,是须臾不可忽视的“国之大者”。鉴于我国“富煤贫油少气”的资源现状,现阶段煤炭作为我国主体能源,是我国能源安全保障的“压舱石”。2023年全国生产原煤47.1亿吨,现有生产煤矿4300座左右,新的煤炭产能还在陆续释放。煤炭资源开发利用的特殊性,决定煤矿开发的全流程涉及众多的法律政策规定和监管要求。如何实现煤矿合法合规的审批、建设、开采和经营,是煤矿企业面临的重要现实问题。笔者根据以往实务经验,从矿权管理、项目审批、矿山建设、煤矿开采、用地用水、安全环保等方面,撰写煤矿管理法律实务系列文章,供煤矿企业参考。


探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内,勘查矿产资源的权利。依法取得探矿权并开展煤炭资源勘查,是煤炭资源开发前期的核心工作。笔者根据矿产资源勘查相关法律法规政策,结合煤矿行业的特殊管理要求,对煤矿企业探矿阶段涉及的探矿权取得、探矿权延续、探矿权合并、探矿权分立、探矿权保留、探矿权转让等审批管理事项进行梳理,以期为煤矿企业探矿工作的依法依规开展提供参考。本文为煤炭探矿权管理法律实务要点第二篇,第一篇详见《煤炭探矿权管理法律实务要点之一:探矿权出让》


二、煤炭探矿权延续

我国实行矿产资源勘查许可制度,勘查矿产资源须由自然资源主管部门批准并颁发勘查许可证。勘查许可证有效期届满需要延长勘查工作时间的,探矿权人须向自然资源主管部门申请办理探矿权延续登记。

(一)勘查许可证有效期  


《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十条规定,勘查许可证有效期最长为3年,需要延长勘查工作时间的,每次延续时间不得超过2年。
2019年《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》中规定,调整探矿权期限,根据矿产勘查工作技术规律,以出让方式设立的探矿权首次登记期限延长至5年,每次延续时间为5年。2023年《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》中再次明确,探矿权新立、延续登记期限均为5年。

(二)探矿权延续申请期限  


1.中央层面针对探矿权延续申请期限的规定
240号文件规定,探矿权人应当在勘查许可证有效期届满的30日前,到登记管理机关办理延续登记手续。实践中,有的探矿权人基于种种原因,未能在规定期限内向登记管理机关提出探矿权延续申请。为合理保护探矿权人申请探矿权延续的权利,《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》(国土资规〔2017〕14号,以下简称“14号文件”)中规定,探矿权人申请探矿权延续,应当在规定期限内提出申请。因不可抗力或者政府及其有关部门原因,未在规定期限内提出延续申请,探矿权人应当提交能够说明原因的相关证明材料。2023年《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》(自然资规〔2023〕4号,以下简称“4号文件”)中,延续了14号文件中的内容。
同时,针对有的探矿权人虽然未向登记管理机关及时提交探矿权延续申请,但已在规定期限内向下级矿产资源主管部门提交延续申请的情况,《国土资源部关于办理矿产资源行政复议案件有关意见的通知》(国土资发[2009]180号)中规定,地方政府或者地方国土资源行政主管部门规定应当或者可以向下级国土资源行政主管部门递交矿业权行政许可申请,矿业权申请人根据该规定向下级国土资源行政主管部门递交矿业权行政许可申请的,应当认定矿业权申请人向登记管理机关提出了行政许可申请,申请的起算时间为矿业权申请人向下级国土资源行政主管部门递交行政许可申请的时间。
2.省级层面针对探矿权延续申请期限的规定
为完善矿业权管理制度,合理维护矿业权人利益,一些省份针对矿业权延续申请期限,特别是过期矿业权处理问题做出了具体规定。
《陕西省自然资源厅关于做好过期矿业权许可证清理及延续等有关工作的通知》(陕自然资矿发〔2020〕43号)中规定,对矿业权许可证确系“因不可抗力或政府及有关部门原因,未能按期提交延续申请”的情况,按照以下四种类型处理:一是对有效期内已向县级自然资源部门提出申请,因县级部门联审、政府审查等原因过期的,矿业权人提交能够说明原因的相关证明材料,视为有效期内申请延续。二是因保护区边界划定、各类规划调整、生态红线划定、政府整合需要等非矿权人自身原因导致矿业权许可证过期的,相关部门出具证明后,可予以受理延续。三是因立项、环保、安全、林业等手续办理、相关“方案”、评估报告审查等原因导致过期的,企业在有效期内提出延续申请的,由企业说明实际情况并附相关证明材料,经审核可以受理延续。四是对涉诉或列入“黑名单”的矿权暂不延续,待有司法结果和退出“黑名单”后按有关规定和要求办理。
《内蒙古自治区自然资源厅关于进一步规范矿业权延续、保留、注销等登记事项的通知》(内自然资字〔2022〕176号)中规定,为保障矿业权人合法权益,本通知下发前,厅、盟市发证权限的矿业权,矿业权人在有效期届满前未向盟市自然资源主管部门提出登记申请,但向当地旗县(市、区)自然资源主管部门提出过核查申请,尚未注销或未被纳入自行废止矿业权名单的矿业权,符合《国土资源部关于办理矿产资源行政复议案件有关意见的通知》(国土资规〔2009〕180号)关于“地方政府或者地方国土资源行政主管部门规定应当或者可以向下级国土资源主管部门递交矿业权行政许可申请,矿业权申请人根据该规定向下级国土资源行政主管部门递交矿业权行政许可申请的,应当认定矿业权申请人向下级国土资源行政主管部门提出了行政许可申请,申请的起算时间为矿业权申请人向下级国土资源行政主管部门递交行政许可申请的时间”的规定,申请材料符合办理要求,并经属地盟市自然资源主管部门确认后,依法依规办理登记。
《黑龙江省自然资源厅关于开展过期矿业权清理有关工作的通知》(黑自然资规〔2023〕1号)中规定,鉴于矿业权过期数量大、过期原因复杂,为合理维护矿业权人利益,现由各地安排矿业权所在地的县级自然资源主管部门向过期矿业权人发放《办理矿业权登记手续通知书》,通知其尽快按要求申请办理登记手续。对于矿业权人已履行法定义务、具备继续开展勘查开发工作能力,且申请范围不涉及各类限制禁止勘查开采区域的矿业权,延续申请符合规定的,省自然资源厅将予以办理登记。
笔者认为,矿业权具有用益物权和行政许可的双重属性。矿产资源管理改革的重要方向就是尊重矿业权的物权属性,切实维护矿业权人的合法权益。由于探矿权存续事关探矿权人重大利益,在探矿权人对探矿权过期不存在过错或过错较小的情况下,自然资源主管部门应尽可能保障探矿权人办理探矿权延续的权利。

(三)探矿权延续申请及审批 


探矿权人申请探矿权延续的,一般应提交以下方面材料:
1.探矿权延续申请登记书;
2.勘查许可证;
3.勘查合同或勘查工作计划;
4.勘查实施方案和评审意见书;
5.申请人的企业营业执照副本或事业单位法人证书;
6.市县自然资源主管部门意见。
申请人上述资料齐备的,自然资源主管部门应依法受理探矿权延续登记申请,并在受理后40日内作出行政审批决定。

(四)探矿权延续时须扣减勘查区块面积


为解决探矿权人“圈而不探”等问题,2009年原国土资源部印发了《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》(国土资发〔2009〕200号),建立了勘查区块退出制度,规定同一勘查阶段延续时需缩减不低于25%的勘查区块面积。
由于上述勘查面积缩减规定过于刚性,实践中出现了探矿权人办理延续时不得不缩减已探明可供开采矿体等问题,2017年14号文件中,明确了探矿权延续时无须缩减面积的三种情形:一是中央或者地方财政全额出资勘查的探矿权,二是已设采矿权矿区范围垂直投影的上部或者深部勘查且与已设采矿权属同一主体的探矿权,三是经储量评审认定地质工作程度达到详查及以上且地质报告已经资源储量评审备案的探矿权;同时,因生态保护、规划调整、公益性重点工程建设等原因,已设探矿权的部分勘查范围无法继续勘查或者转为采矿权的,可凭政府相关部门证明文件,抵扣需缩减的面积。
2023年,4号文件及《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》(自然资规〔2023〕6号)中,从提高社会主体投资找矿勘查积极性角度,对勘查面积缩减规定做了进一步完善:一是调整扣减面积比例,将扣减比例由25%调整为20%,已设采矿权深部或上部勘查不扣减面积;二是调整探矿权延续时的扣减基数,将扣减基数由首设证载面积改为延续时的勘查许可证载明面积,已提交资源量的范围不计入扣减基数;三是完善抵扣机制,因不可抗力或其他非申请人自身原因,无法继续勘查或者转为采矿权的勘查区域,可凭相关证明文件,抵扣需缩减的面积。


三、煤炭探矿权合并

探矿权合并是指,探矿权人向自然资源主管部门申请将多个探矿权合并为一个探矿权,由自然资源主管部门予以变更登记。

(一)探矿权合并情形  


实务中,煤炭探矿权合并主要存在于以下几种情形:
一是基于规划调整合并探矿权。探矿权的设立和存续须符合煤炭矿区总体规划、矿产资源规划等规划。例如,当行政机关对煤炭矿区总体规划进行调整,将原来的多个井田调整为一个井田后,探矿权人须按照调整后的煤炭矿区总体规划申请办理探矿权合并。
二是基于煤炭资源整合合并探矿权。为促进煤炭资源合理开发,近年来地方政府按照一个矿区由一个主体开发的原则,引导和推进煤矿企业的兼并与重组。当煤炭资源整合中存在多个探矿权时,就会涉及相邻探矿权之间的合并。
三是基于边角资源利用合并探矿权。按照现行煤炭矿业权出让规定,边角煤炭资源矿业权出让须采取竞争性方式。但由于边角煤炭资源不具备单独开发条件,无法单独设置采矿权,需要与周边相邻已设置的煤矿主体整合开采。 因此,当相邻煤炭矿业权为探矿权时,边角煤炭资源探矿权须与相邻探矿权进行合并。

(二)探矿权合并申请及审批  


探矿权人申请合并探矿权的,一般应提交以下方面材料:
1.探矿权变更申请登记书;
2.勘查许可证;
3.勘查合同或勘查工作计划;
4.勘查实施方案和评审意见书;
5.矿业权出让收益(价款)缴纳或有偿处置证明材料;
6.符合国家限制及政策调控申请条件的证明材料;
7.申请人的企业营业执照副本或事业单位法人证书;
8.市县自然资源主管部门意见。
申请人上述资料齐备的,自然资源主管部门应依法受理探矿权变更登记申请,并在受理后40日内作出行政审批决定。

四、煤炭探矿权分立

探矿权分立是指,探矿权人向自然资源主管部门申请将一个探矿权分立为多个探矿权,由自然资源主管部门予以变更登记。

(一)探矿权分立情形  


实务中,煤炭探矿权分立主要存在于几下两种情形:
一是地方政府为了配置煤炭资源需要实施探矿权分立。过往煤炭探矿权管理中,一些地方政府先行委托国有单位以申请在先方式取得了较大面积的煤炭探矿权,之后再由国有单位申请探矿权分立,将分立后的多个探矿权分别转让给不同的企业。随着煤炭矿业权管理制度的日趋完善,特别是申请在先出让方式已被取消,此种探矿权分立情形已成为历史。
二是探矿权人办理探转采时申请探矿权分立。探矿权人因自身转采矿权需要,可按照经资源储量评审备案达到转采要求的地质报告,申请将首采地段以外的区域申请探矿权分立,探矿权人在分立后的探矿权勘查区域继续开展地质勘查。
三是基于优化井田设置需要实施探矿权分立。煤炭探矿权设立后,由于井田边界划分不科学、开采技术条件限制等原因,需要对现有井田进行分割开发时,须修订煤炭矿区总体规划,将原一个井田调整为两个井田,探矿权人根据调整后的煤炭矿区总体规划,申请办理探矿权分立。

(二)探矿权分立申请及审批  


探矿权人申请分立探矿权的,一般应提交以下方面材料:
1.探矿权变更申请登记书;
2.勘查许可证;
3.勘查合同或勘查工作计划;
4.勘查实施方案和评审意见书;
5.申请人的企业营业执照副本或事业单位法人证书;
6.市县自然资源主管部门意见。
申请人上述资料齐备的,自然资源主管部门应依法受理探矿权变更登记申请,并在受理后40日内作出行政审批决定。



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