引言
习近平总书记指出，能源保障和安全事关国计民生，是须臾不可忽视的“国之大者”。鉴于我国“富煤贫油少气”的资源现状，现阶段煤炭作为我国主体能源，是我国能源安全保障的“压舱石”。2023年全国生产原煤47.1亿吨，现有生产煤矿4300座左右，新的煤炭产能还在陆续释放。煤炭资源开发利用的特殊性，决定煤矿开发的全流程涉及众多的法律政策规定和监管要求。如何实现煤矿合法合规的审批、建设、开采和经营，是煤矿企业面临的重要现实问题。笔者根据以往实务经验，从矿权管理、项目审批、矿山建设、煤矿开采、用地用水、安全环保等方面，撰写煤矿管理法律实务系列文章，供煤矿企业参考。
相对于煤矿勘查临时用地而言，煤矿采矿用地的管理和审批要复杂得多。根据《土地管理法》等法律法规的规定，煤矿采矿用地按照建设用地管理，采矿权人需要在依法履行建设用地审批手续，通过划拨、出让或集体建设用地流转等方式取得采矿用地使用权后，方可使用土地进行矿产资源的开采。从我国已勘查探明的煤炭资源储量分布情况看，我国煤炭资源主要集中在华北、西北和西南地区，煤炭资源的赋存地多是在较为偏远的农村地区。因此，煤矿采矿项目一般属于圈外单独选址项目，其建设用地审批手续一般包括用地预审与选址意见、使用林地许可、占用草原许可、农用地转用和土地征收审批等。
一、用地预审申请
根据《土地管理法实施条例》和《政府核准的投资项目目录（2016年本）》的规定，煤矿建设项目属于核准制项目，其在项目核准之前，需依法提出建设项目用地预审申请，由自然资源主管部门对建设项目用地事项进行审查，提出建设项目用地预审意见。自然资源部2023年6月13日发布的《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号，以下称“自然资发〔2023〕89号文”）中提出缩小用地预审范围，明确以下情形不需申请办理用地预审，直接申请办理农用地转用和土地征收：①国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的建设项目用地；②油气类“探采合一”和“探转采”钻井及其配套设施建设用地；③具备直接出让采矿权条件、能够明确具体用地范围的采矿用地；④露天煤矿接续用地；⑤水利水电项目涉及的淹没区用地。
关于用地预审的申请材料，根据《建设项目用地预审管理办法》（2016年修正）的规定，包括以下资料：①建设项目用地预审申请表；②建设项目用地预审申请报告，内容包括拟建项目的基本情况、拟选址占地情况、拟用地是否符合土地利用总体规划、拟用地面积是否符合土地使用标准、拟用地是否符合供地政策等；③需核准的建设项目提供建设项目列入相关规划或者产业政策的文件。负责初审的自然资源主管部门在转报用地预审申请时，还需提供下列材料：①对申报材料作出的初步审查意见；②标注项目用地范围的土地利用总体规划图、土地利用现状图及其他相关图件；③建设项目用地需修改土地利用总体规划的，出具规划修改方案。
二、用地预审审查
根据《建设项目用地预审管理办法》（2016年修正）的规定，用地预审应当审查建设项目用地是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；建设项目选址是否符合土地利用总体规划，需修改土地利用总体规划的，规划修改方案是否符合法律、法规的规定；建设项目用地规模是否符合有关土地使用标准的规定；对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，以及确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，是否已组织建设项目节地评价并出具评审论证意见；占用基本农田或者其他耕地规模较大的建设项目，是否已经组织踏勘论证。
自然资发〔2023〕89号文中提出简化建设项目用地预审审查，规定：涉及规划土地用途调整的，重点审查是否符合允许调整的情形，规划土地用途调整方案在办理农用地转用和土地征收阶段提交；涉及占用永久基本农田的，重点审查是否符合允许占用的情形以及避让的可能性，补划方案在办理农用地转用和土地征收阶段提交；涉及占用生态保护红线的，重点审查是否属于允许有限人为活动之外的国家重大项目范围，在办理农用地转用和土地征收阶段提交省级人民政府出具的不可避让论证意见。
三、用地预审权限
根据《建设项目用地预审管理办法》（2016年修正）的规定，建设项目用地实行分级预审，需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的自然资源主管部门预审；需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的自然资源主管部门预审。据此，煤矿建设项目由哪一级立项，则用地预审需逐级上报该级自然资源主管部门审查。
自然资源部于2020年3月6日印发的《自然资源部关于贯彻落实<国务院关于授权和委托用地审批权的决定>的通知》（自然资规〔2020〕1号）中规定，对应国务院授权和委托的用地审批权，将部的用地预审权同步下放省级自然资源主管部门。结合《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号，以下称“国发〔2020〕4号文”）的规定，即涉及占用永久基本农田的煤矿建设项目，其用地预审权限下放至北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等8个试点省、直辖市自然资源主管部门，其他省份涉及占用永久基本农田的煤矿建设项目，仍由自然资源部预审；不涉及占用基本农田的煤矿建设项目，自然资源部预审权限均下放至省级自然资源主管部门。
此外，根据《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）的规定，在允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动之外，确需占用生态保护红线的国家重大项目，需按规定由自然资源部进行用地用海预审后，报国务院批准。
四、用地预审和选址意见合并
根据《城乡规划法》第三十六条之规定，以划拨方式提供国有土地使用权的核准制项目，建设单位在报送有关部门核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。
2019年9月17日，自然资源部印发的《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号）中规定，将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。涉及新增建设用地，用地预审权限在自然资源部的，建设单位向地方自然资源主管部门提出用地预审与选址申请，由地方自然资源主管部门受理；经省级自然资源主管部门报自然资源部通过用地预审后，地方自然资源主管部门向建设单位核发建设项目用地预审与选址意见书。用地预审权限在省级以下自然资源主管部门的，由省级自然资源主管部门确定建设项目用地预审与选址意见书办理的层级和权限。使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目，不再办理用地预审；需要办理规划选址的，由地方自然资源主管部门对规划选址情况进行审查，核发建设项目用地预审与选址意见书。
五、用地预审权限
自然资源部国土空间用途管制司于2022年8月25日印发的《关于明确用地预审工作要点规范报部初审报告格式的通知》（自然资用途管制函〔2022〕45号)中规定，以下几种情形需要重新办理预审:①批准后三年内需审批的未取得可行性研究报告批复，需核准的未取得项目申请报告(书)核准，需备案的未办理备案手续；②项目农用地转用和土地征收申请总面积超选址预审总面积达到10%、范围重合度低于80%的(范围对比适用分期分段情形)；③重大建设项目在用地预审时不占永久基本农田、用地审批时占用的；④土地用途发生重大调整的。
自然资源部于2024年2月21日印发的《自然资源部关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》（自然资发〔2024〕36号）中对于需要重新办理用地预审的范围作了调整，明确不再对建设项目农用地转用和土地征收申请总面积超出用地预审总面积达到10%以及范围重合度低于80%的重新预审，建设单位和地方自然资源主管部门在申报农用地转用和土地征收时对用地变化情况的必要性、合理性作出说明，省级以上自然资源主管部门严格审查把关。
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