引言
习近平总书记指出，能源保障和安全事关国计民生，是须臾不可忽视的“国之大者”。鉴于我国“富煤贫油少气”的资源现状，现阶段煤炭作为我国主体能源，是我国能源安全保障的“压舱石”。2023年全国生产原煤47.1亿吨，现有生产煤矿4300座左右，新的煤炭产能还在陆续释放。煤炭资源开发利用的特殊性，决定煤矿开发的全流程涉及众多的法律政策规定和监管要求。如何实现煤矿合法合规的审批、建设、开采和经营，是煤矿企业面临的重要现实问题。笔者根据以往实务经验，从矿权管理、项目审批、矿山建设、煤矿开采、用地用水、安全环保等方面，撰写煤矿管理法律实务系列文章，供煤矿企业参考。
矿山地质环境保护与治理是煤矿开采活动中的重要一环。煤炭资源的大规模开发与利用不可避免地对矿山地质环境造成破坏，如造成采煤土地沉陷、煤矸石堆放压占大量土地、地貌景观改变和土壤污染等。为应对矿山地质环境保护与治理问题，从中央到各省出台了一系列政策文件，对矿山地质环境保护和修复治理的工作内容、责任主体、方案编制与审查、治理技术规范、资金管理使用、利益分配、监督管理以及法律责任予以明确等方面内容。特别是2017年以来矿山地质环境治理恢复基金的建立以及动态监测体系的逐步完善，进一步强化企业主体责任、加快推进矿山地质环境恢复和综合治理。
一、煤矿项目矿山地质环境保护方案的编制
根据《中华人民共和国矿产资源法》《地质灾害防治条例》《矿山地质环境保护规定》等法律法规的规定，煤矿项目申请采矿权前应自行编制或委托有关机构编制矿山地质环境保护方案。矿山地质环境保护方案不仅是确保矿业活动不破坏地质环境的重要措施，也是采矿权申请人取得采矿权的前提要件。
2016年，国土资源部、工业和信息化部、财政部等发布《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（国土资发〔2016〕63号），提出要简化管理程序，推进矿山地质环境恢复治理方案和土地复垦方案编制与审查制度改革，并要求全面实行矿产资源开发利用方案和矿山地质环境保护与治理恢复方案、土地复垦方案同步编制、同步审查、同步实施的三同时制度和社会公示制度。2017年原国土资源部办公厅于发布的《国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报有关工作的通知》（国土资规〔2016〕21号），明确自该通知下发之日，施行矿山企业矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案合并编报制度。矿山企业不再单独编制矿山地质环境保护与治理恢复方案、土地复垦方案。合并后的方案以采矿权为单位进行编制，即一个采矿权编制一个方案。
煤矿采矿权申请人在申请办理采矿许可证前，应当自行编制或委托有关机构编制矿山地质环境保护方案与土地复垦方案。在办理煤矿采矿权变更时，涉及扩大开采规模、扩大矿区范围、变更开采方式的，应当重新编制或修订矿山地质环境保护与土地复垦方案。在办理煤矿采矿权延续时，矿山地质环境保护与土地复垦方案超过适用期或方案剩余服务期少于采矿权延续时间的，应当重新编制或修订。煤矿企业原矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案其中一个超过适用期的或方案剩余服务期少于采矿权延续时间的，应重新编制矿山地质环境保护与土地复垦方案。
矿山地质环境保护与土地复垦方案应当包括下列内容：1、矿山基本情况；2、矿区基础信息；3、矿山地质环境影响和土地损毁评估；4、矿山地质环境治理与土地复垦可行性分析；5、矿山地质环境治理与土地复垦工程；6、矿山地质环境治理与土地复垦工作部署；7、经费估算与进度安排；8、保障措施与效益分析。
二、煤矿项目矿山地质环境保护方案的审查
根据《国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报有关工作的通知》（国土资规〔2016〕第21号）的相关规定，煤矿采矿权申请人或采矿权人编制的矿山地质环境保护与土地复垦方案，按采矿权发证权限，由具有相应审批权的自然资源主管部门组织审查。
有关自然资源主管部门受理审查申请后，委托具有一定技术力量的事业单位或行业组织（以下称“评审单位”）承担具体评审工作，并向社会公告。
评审单位应按相关法律法规、技术规范和相关文件要求，在评审时限内，公平、公开、公正地组织评审工作。地质环境保护要重点评审矿区地面塌陷、地裂缝等地质灾害、含水层破坏、地形地貌景观破坏等内容；土地复垦要重点评审节约集约利用土地和保护耕地情况，促进损毁土地优先复垦为耕地，达到可供利用状态。
煤矿采矿权申请人未编制矿山地质环境保护与土地复垦方案，或者编制的矿山地质环境保护与土地复垦方案不符合要求的，有批准权的自然资源主管部门应当告知申请人补正；逾期不补正的，不予受理其采矿权申请。
有关自然资源主管部门应将评审结果向社会公示，公示期为7个工作日。在公示期满无异议后，及时向社会公告审查结果。公示期内存在异议的，有关自然资源主管部门应当组织核实并提出处理意见。
三、矿山地质环境恢复治理工作的开展
煤矿项目的矿山地质环境恢复治理工作应按照经批准的矿山地质环境保护方案严格执行，依据分期、分区治理原则开展实施。
（一）治理主体
“谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益”是《矿山地质环境保护规定》针对矿山地质环境保护明确规定的一项原则，根据前述原则及相关法律规定，矿山地质环境保护治理的义务主体规定如下：
一般情形。《矿山地质环境保护规定》第十八条明确规定，采矿权人应当按照矿山地质环境保护与土地复垦方案的要求履行矿山地质环境保护与土地复垦义务。采矿权人未履行矿山地质环境保护与土地复垦义务，或者未达到矿山地质环境保护与土地复垦方案要求，有关自然资源主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境保护与土地复垦义务。
采矿权转让的情形。《矿山地质环境保护规定》规定，采矿权转让的，矿山地质环境保护与土地复垦的义务同时转让。采矿权受让人应当依照本规定，履行矿山地质环境保护与土地复垦的义务。
责任人灭失的情形。《矿山地质环境保护规定》规定，矿山地质环境治理恢复责任人灭失的，由矿山所在地的市、县自然资源主管部门，使用经市、县人民政府批准设立的政府专项资金进行治理恢复。
此外，《矿山地质环境保护规定》第六条明确规定，国家鼓励企业、社会团体或者个人投资，对已关闭或者废弃矿山的地质环境进行治理恢复。《国土资源部、工业和信息化部、财政部等关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（国土资发〔2016〕63号）中也鼓励社会资金参与，按照“谁治理、谁受益”的原则，充分发挥财政资金的引导带动作用，大力探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境恢复和综合治理新模式。
（二）恢复治理工作
1、矿山地质环境治理恢复基金计提
在2017年以前，矿山地质环境治理恢复保证金制度已经实施了十多年，在保护矿山环境，确保在闭坑、停办、关闭后受破坏的矿山生态环境得到治理恢复方面发挥了重要作用。2017年国务院颁布《矿产资源权益金制度改革方案》提出将矿山地质环境治理恢复保证金调整为矿山地质环境治理恢复基金，后续原国土资源部等部委出台了《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金 建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》（财建〔2017〕638号），并对《矿山地质环境保护规定》等规定进行了修改。各地积极响应，多个省份及自治区制定了详细的实施规则，旨在规范基金的计提、使用及监管，并明确了违反规定的法律责任。
为落实“谁开发谁保护、谁破坏谁治理”的原则，采矿权人应当依照国家有关规定，计提矿山地质环境治理恢复基金。基金由企业自主使用，根据其矿山地质环境保护与土地复垦方案确定的经费预算、工程实施计划、进度安排等，统筹用于开展矿山地质环境治理恢复和土地复垦。
2、矿山地质环境保护与治理恢复工程实施
矿山地质环境保护与治理恢复工程是对矿山土地资源损毁、地形地貌景观破坏及影响和矿山地质灾害等各种矿山地质环境问题，采取适当技术措施和工程手段，因地制宜地进行恢复、治理与改善矿山地质环境的系列工程。矿山地质环境恢复治理工程对于治理山体结构改善土壤质量、恢复植被等起到积极作用，是矿山地质治理恢复工作的重要内容。
根据《矿山地质环境保护规定》的规定，矿山地质环境保护与治理恢复工程的设计和施工，应当与矿产资源开采活动同步进行。煤矿项目的矿山地质环境治理工程一般主要包括矿山地质环境预防工程、地质灾害治理工程、矿山地形地貌治理工程，矿山地质环境监测工程等。矿山地质环境保护与治理恢复工程的主要工作内容主要包括工程勘查、设计、施工和验收。
工程勘查。工程勘查应查明矿产资源开发中土地资源损毁、地形地貌景观破坏和矿山地质灾害类型等地质环境问题，提供治理设计所需参数，提出治理比选建议方案。
工程设计。工程设计方案应依据勘查报告，结合区域规划、周边自然环境条件和社会经济发展需要编制。土地资源损毁、地形地貌景观破坏恢复治理工程应结合区域地形地貌现状特征，进行地形地貌整治，提出与周边环境协调、合理可行的设计方案。矿山地质灾害治理工程应根据地质灾害的种类、规模等特征，采取适宜的工程措施。
工程施工。工程施工前应配备满足工程项目施工需要的项目管理机构和人员、配置满足工程项目施工需要的工程施工机械和设备；施工人员应熟悉所承担工程的设计图纸和勘查资料、明确施工目标任务、掌握工程施工技术要求和质量控制标准等。施工单位应制定切实可行的测量放线、质量控制和工程验收方案，并做好施工记录。
工程验收。工程验收是指主管部门按照验收程序及标准，对矿山地质环境恢复治理工程的施工质量予以评审验收。多个省份及自治区制定了详细的验收规范，对于验收程序及检验项目标准予以明确。
3、矿山地质环境治理措施实施
煤矿项目应该严格落实矿山地质环境治理方案中的恢复治理实施措施。在煤矿项目通常采取的恢复治理措施中，开展矿山地质环境监测是一项重要治理措施，主要方式是利用更新的卫星遥感影像图进行矿区地形地貌景观的监测，并持续各类矿山地质环境情况开展监测。煤矿矿权人也应当依照相关法律规定，定期向矿山所在地的县级自然资源主管部门报告矿山地质环境情况，如实提交监测资料。
4、闭坑验收
根据《矿山地质环境保护规定》的规定，矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境保护与土地复垦义务。采矿权人在申请办理闭坑手续时，应当经自然资源主管部门验收合格，并提交验收合格文件。
煤矿项目应根据矿山地质环境保护治理方案，在矿山闭坑阶段将地下巷道、煤矿采空区范围、采空区充填等情况调查清楚，形成相关地质图件，编写闭坑地质报告、闭坑设计和实施方案，完成矿山地质环境恢复治理与土地复垦义务，经行政主管部门验收合格，不遗留任何矿山生态地质环境问题。
四、主要法律责任
履行煤矿项目矿山地质环境保护义务是煤矿采矿权人的法定义务。未按照相关法律规定履行义务的，将面临罚款、不被受理矿业权相关登记手续、不得批准其申请新的建设用地以及被列入矿业权人异常名录或严重违法名单等法律责任。为落实矿山地质恢复治理责任，《国土资源部、工业和信息化部、财政部、环境保护部、国家能源局关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（国土资发〔2016〕63号）、《财政部、国土资源部、环境保护部关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》（财建〔2017〕638号）等多部文件进一步明确加强矿山地质环境监测，建立动态监测体系。要求主管部门根据矿山地质环境保护与土地复垦方案和动态监测情况，督查企业边生产、边治理，对其在矿产资源勘查、开采活动中造成的矿山地质环境问题进行治理修复。
1、未按规定编制或未重新编制方案
煤矿企业应当编制矿山地质环境保护与土地复垦方案而未编制的，或者扩大开采规模、变更矿区范围或者开采方式，未重新编制矿山地质环境保护与土地复垦方案并经原审批机关批准的，责令限期改正，并列入矿业权人异常名录或严重违法名单；逾期不改正的，处3万元以下的罚款，不受理其申请新的采矿许可证或者申请采矿许可证延续、变更、注销。
2、未按方案治理或未按期完成治理
煤矿企业未按照批准的矿山地质环境保护与土地复垦方案治理的，或者在矿山被批准关闭、闭坑前未完成治理恢复的，责令限期改正，并列入矿业权人异常名录或严重违法名单；逾期拒不改正的或整改不到位的，处3万元以下的罚款，不受理其申请新的采矿权许可证或者申请采矿权许可证延续、变更、注销。
3、未按规定计提基金
煤矿企业未按规定计提矿山地质环境治理恢复基金的，由县级以上自然资源主管部门责令限期计提；逾期不计提的，处3万元以下的罚款。颁发采矿许可证的自然资源主管部门不得通过其采矿活动年度报告，不受理其采矿权延续变更申请。
4、未按规定采取治理措施
煤矿企业存在违反相关法律规定，未采取治理恢复措施的，由县级以上自然资源主管部门责令限期改正；逾期拒不改正的，处3万元以下的罚款，5年内不受理其新的探矿权、采矿权申请。
5、扰乱、阻碍质量工作或侵占、损坏、损毁设施
扰乱、阻碍矿山地质环境保护与治理恢复工作，侵占、损坏、损毁矿山地质环境监测设施或者矿山地质环境保护与治理恢复设施的，由县级以上自然资源主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取补救措施，并处3万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
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