深圳城市更新与土地整备政策月报【2024·06】

Part.1

Part.2

Part.3

为贯彻落实党中央决策部署，巩固和完善社会主义基本经济制度及农村基本经营制度，健全农村治理体系并维护广大农民群众根本利益，十四届全国人大常委会第十次会议表决通过《中华人民共和国农村集体经济组织法》（下称《农村集体经济组织法》），自2025年5月1日起施行。

《农村集体经济组织法》聚焦农村集体经济组织运行及监督管理中存在的现实问题，吸收农村集体产权制度改革成果并参考司法实践和地方立法制定，全文共八章，依次为总则、成员、组织登记、组织机构、财产经营管理和收益分配、扶持措施、争议的解决和法律责任、附则，共六十七条。现就其亮点内容解读如下：

一、明确农村集体经济组织基本定位及监管体系

《农村集体经济组织法》总则开宗明义，对于农村集体经济组织的定义、职能、法律地位作出规定。农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织，可划分为乡镇级、村级、组级三级农村集体经济组织。

农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，主要职能共十二项，涵盖通过法定方式经营管理集体土地及其他集体资产、服务并组织开展村民自治两个方面。农村集体经济组织经依法登记后取得特别法人资格，可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体，以其出资为限对其设立或者参与设立的市场主体的债务承担责任。

就农村集体经济组织的监管，《农村集体经济组织法》细化了各级政府及主管部门的监管职责，主要包含：（1）国务院农业农村主管部门负责指导全国农村集体经济组织的建设和发展；（2）县级以上地方人民政府农业农村主管部门负责各自行政区域内农村集体经济组织的登记管理、运行监督指导以及承包地、宅基地等集体财产管理和产权流转交易等的监督指导，建立健全集体财产监督管理服务体系，并会同有关部门加强对农村集体经济组织工作的综合协调，指导、扶持、推动发展工作；（3）县级以上地方人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责有关的工作；（4）乡镇人民政府、街道办事处负责各自行政区域内农村集体经济组织的监督管理。

二、完善农村集体经济组织成员相关规则体系

针对实践中围绕农村集体经济组织成员身份认定争议频发的问题，《农村集体经济组织法》明确了农村集体经济组织成员的定义、身份确认、退出及丧失规则，同时规定了农村集体经济组织成员的权利义务。

（一）成员身份确认

《农村集体经济组织法》明确，农村集体经济组织成员身份确认遵循两个基本条件，即户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，并以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障。因成员生育而增加的人员，应当确认为农村集体经济组织成员；对因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，一般应当确认为农村集体经济组织成员。

农村集体经济组织成员的确认，应当通过成员大会进行。

（二）成员权利和义务

《农村集体经济组织法》第十三条明确列举了农村集体经济组织成员享有的十项权利，主要涵盖村民自治、农村土地承包及宅基地使用、收益分配及福利享受三个方面。此外，该法第十五条特别规定，非农村集体经济组织成员长期在农村集体经济组织工作，对集体做出贡献的，经农村集体经济组织成员大会全体成员四分之三以上同意，可以享有前述第十三条列明的其中三项权利，即（1）参与分配集体收益；（2）享受农村集体经济组织提供的服务和福利；（3）法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他权利。

《农村集体经济组织法》第十四条则列示了农村集体经济组织成员应履行的义务，主要包括遵守法律法规和农村集体经济组织章程，执行对应的决定，维护农村集体经济组织合法权利，合理利用和保护集体资源，参与、支持集体活动等。

（三）成员退出及身份丧失

《农村集体经济组织法》允许成员经书面申请并获得农村集体经济组织同意后自愿退出农村集体经济组织。

此外，《农村集体经济组织法》明确，因（1）死亡；（2）丧失我国国籍；（3）取得其他农村集体经济组织成员身份；（4）成为非聘任制的公务员；（5）存在法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他情形时，农村集体经济组织成员身份丧失。就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等情形不会导致成员身份丧失；农村集体经济组织成员结婚，未取得其他农村集体经济组织成员身份的，原农村集体经济组织亦不得取消其成员身份。

三、规定农村集体经济组织登记、合并分立等事项

（一）农村集体经济组织设立要求

根据《农村集体经济组织法》第十九条的规定，农村集体经济组织设立需同时具备符合该法规定的（1）成员；（2）集体财产；（3）农村集体经济组织章程；（4）名称和住所；（5）组织机构。如能满足前述条件，村一般应当设立农村集体经济组织，村民小组可以根据情况设立农村集体经济组织；乡镇确有需要的，可以设立农村集体经济组织。

农村集体经济组织成员大会表决通过本农村集体经济组织章程、确认本农村集体经济组织成员、选举本农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事后，应当及时向县级以上地方人民政府农业农村主管部门申请登记，取得农村集体经济组织登记证书。其中，农村集体经济组织章程应当报乡镇人民政府、街道办事处和县级人民政府农业农村主管部门备案。

（二）农村集体经济组织合并/分立程序

《农村集体经济组织法》规定了农村集体经济组织合并、分立的相关程序（参见图1、图2），并明确合并、分立对债权债务履行的影响。即农村集体经济组织合并的，合并各方的债权债务由合并后的农村集体经济组织承继；农村集体经济组织分立的，分立前的债权债务，由分立后的农村集体经济组织享有连带债权，承担连带债务，但是农村集体经济组织分立时已经与债权人或者债务人达成清偿债务的书面协议的，从其约定。

图1  农村集体经济组织合并流程图

日前，自然资源部办公厅印发《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》（以下简称《通知》），围绕老旧小区改造中存在的困难、堵点问题，从规划和土地政策角度深入研究，积极回应地方有关诉求。《通知》从深化调查评估、加强规划统筹、强化政策支持、优化审批流程等四个方面提出举措要求，完善老旧小区改造相关的规划土地政策，并提出加强专业服务的有关要求，提高老旧小区改造支持力度，将对促进各地老旧小区改造工作发挥积极作用。现就其主要内容解读如下：

一、深化资源资产调查评估，为科学规划奠定基础

城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，事关群众获得感、幸福感和安全感。但老旧小区改造不是简单的翻新屋子、修补立面、增加绿化等工程，更重要的是对基础设施、公共服务设施等配套的系统改善和实施推进。老旧小区改造需要加强规划统筹，改进规划方法，提高规划编制的适应性和对市场的响应性，使规划好用、能用、管用。《通知》提出，要深化规划单元及社区层面规划实施评估体检，充分了解改造更新需求和利益相关方意见。按照《社区生活圈规划技术指南》（TD/T1062-2021）规划要求，明确老旧小区改造中应当补足的公共服务设施和基础设施，作为科学编制改造方案的基础。

二、加强规划统筹，促进区域平衡、动态平衡

城市规划作为调控城市空间资源、指导优化功能布局的重要公共政策，在老旧小区改造工作中起到重要作用。在推进老旧小区改造时，要树立系统思维，从老破小“换新颜”到完善基础设施，再到丰富配套服务等多方面，实施一体规划、统筹考虑。《通知》明确，以市县国土空间总体规划为统领，按需加快编制城市更新相关详细规划，深化近期实施规划和行动计划，系统谋划老旧小区改造项目空间布局，引导实现老旧小区及周边地区城市服务功能的整体提升，激发城市和社区活力。将总体规划相关要求传导至详细规划，以单元详细规划为平台，在单元中统筹空间功能和建筑量，实现总量控制、结构优化、区域平衡、动态平衡。以不突破市县国土空间总体规划明确的空间管控底线和落实强制性内容为前提，地方可明确建筑量跨单元统筹的规则，处理好局部利益与整体利益和长远利益的关系，转移建筑量所得收益应优先用于保障改造资金的平衡。按照《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》要求，核定优化容积率、执行差异化的规划设计技术标准，应突出保障民生和激励公益贡献的政策导向。

三、强化政策支持、激发改造活力

《通知》强调以国土空间规划为引领，结合改造需要和具体情况，积极探索适应老旧小区改造特点的、差异化的规划和土地政策，通过政策制度的灵活安排，鼓励建立多元合作模式，具体而言：

1.要适应存量空间更新改造需求，完善规划管理措施。城市发展中土地混合使用是增强城市活力、提高城市实际功能效益的重要手段，在符合规划、确保安全、保障公共利益、维护合法权益的前提下，《通知》鼓励既有城市土地混合使用和存量建筑空间功能转换，由地方自然资源部门制定相应的正负面清单管理办法，积极盘活闲置国有资产用于社区公共服务，以改善民生。

2.坚持节约集约，促进低效用地再开发。《通知》支持将老旧小区周边不具备单独供地条件的周边边角地、夹心地、插花地等零星用地用于增加公共空间、公共服务设施和基础设施（包括设置电动自行车充电设施和停放场所），并强调此类增强公共安全、公共利益的空间利用如涉及规划调整，应简化程序办理。

四、优化审批流程、完善全周期监管机制

《通知》指出，鼓励各地按照依法、安全、便利的原则，针对老旧小区改造不同情形优化规划许可办理程序和分类管控规则，依托国土空间基础信息平台简化工作程序，并纳入国土空间规划“一张图”系统实施全生命周期监管。对于充电桩等按照设备管理的相关配套服务设施，以及老旧小区用地范围内的管线等基础设施更新改造，无需办理规划许可手续。涉及新增建设用地、改变土地用途和新增计容建筑面积等改变规划条件的改造，应履行法定程序。不得以专项规划、城市设计方案、更新改造实施方案、工程建设方案等替代法定规划作为规划许可依据实施改造，防范法律、安全和廉政风险。

根据《通知》要求，实施拆除重建的老旧小区在改造前，应保证土地、房屋权利清晰、合法、无争议，原则上已办理不动产登记。在改造完成后，当事人应当凭借合法的规划、土地供应和建设手续，以及地价款补缴单据和权利划分协议等，及时办理不动产登记，有效保护权益。

此外，《通知》鼓励各地积极引导鼓励注册城乡规划师等规划专业人员进社区，为老旧小区改造提供专业指导和技术服务，促进共治共享。

实施主体确认是深圳市城市更新活动的重要环节，其标志着项目范围内已形成单一主体，是开发单位进行下一步工作的必要前提。深圳市龙岗区城市更新和土地整备局（原深圳市龙岗区城市更新局，以下简称“龙岗更新局”）曾于2018年12月13日出台《龙岗区拆除重建类城市更新项目实施主体确认工作程序》（以下简称“原《工作程序》”）规范全区实施主体确认工作，现该文件三年有效期已届满。为衔接《深圳经济特区城市更新条例》《深圳市城市更新办法》《深圳市城市更新办法实施细则》等上位规定对实施主体确认工作的原则性规定，继续为全区实施主体确认工作提供明确的操作指引，龙岗更新局结合实际，制定了《深圳市龙岗区拆除重建类城市更新项目实施主体资格确认工作管理办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》），并于2024年6月21日公开征求意见。《管理办法》共十六条，现就其主要内容解读如下：

一、相关程序节点

《管理办法》围绕拆除重建类城市更新项目实施主体资格确认工作，详细梳理了城市更新单元规划批准后，实施主体确认阶段的工作流程，具体如下图所示：

就上述主要节点，《管理办法》进一步细化了相关工作实操流程：

（一）明确无产权登记记录的土地房屋权利人认定核查要求

相较已失效的《工作程序》，《管理办法》专条明确了历史违建物业权利人核实和无产权登记记录的土地房屋权利人认定核查工作程序，并将核查结果材料作为向主管部门申请实施主体资格确认的必要材料。

需要特别指出，本次《管理办法》关注到历史遗留违法建筑物业权利人核查制度并不能囊括国有土地上无证房屋、空地、有证房屋加建等情况，故明确，针对“不属于历史遗留违法建筑的无产权登记记录的土地房屋”，应当按照《龙岗区城市更新办公室关于开展城市更新拆除重建范围内无产权登记记录的土地房屋权利人认定核查工作的通知》（深龙城更函[2013]157号，下称“157号文”）的要求开展无产权登记记录的土地房屋权利人认定核查工作。

根据前述157号文的规定，股份合作公司、居委会负责对申报人身份、土地房屋现状、来源及权属证明材料进行核查并出具认定意见，街道办负责组织对申报认定核查的公示及异议处理。

（二）细化实施主体确认申请材料

根据《管理办法》第九条的规定，申请实施主体资格确认应提交的材料主要包含以下七项：（1）项目实施主体资格确认申请书；（2）申请人身份证明文件；（3）房地产开发资质证明材料（按需）；（4）经备案的项目搬迁补偿安置方案；（5）拆除用地内土地和建筑物的测绘报告、权属证明及抵押、查封情况核查文件；（6）申请人形成或作为单一主体的相关证明材料；（7）因实施主体确认工作需要提供的其他相关文件资料。

其中，就第（5）项所涉权属证明文件，需要关注以下两点：

第一，如前述，《管理办法》明确了物业无产权登记记录的，应提供通过历史违建物业权利人核实形成的核实结果材料或通过无产权登记记录的土地房屋权利人认定核查形成的核查结果材料。

第二，考虑到政府个别征收制度在未来的实施空间，《管理办法》规定，针对人民政府的征收决定对物业权属作出认定的情况，需以生效征收决定作为权属证明文件。这一规定衔接《深圳经济特区城市更新条例》第三十六条的制度设计，同时符合《中华人民共和国民法典》第二百二十九条的物权变动规则。

（三）明晰实施主体确认审查及异议程序

本次《管理办法》完善了区城市更新和土地整备局实施主体确认工作的审核时限以及实施主体公示的要求，并对实施主体公示异议的处理规则并进行优化。

具体流程梳理如下图：

为加强股份合作公司（以下或称“公司”）大额资金使用、重大事项等监管力度，规范股份合作公司的经营管理行为，2024年6月21日，深圳市龙岗区财政局发布《龙岗区股份合作公司集体资产监督管理办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》），向社会公开征求意见。《管理办法》共分为总则，资产管理，重大事项，民主决策和企务公开，合同、印章与档案管理，董事会、监事会和集体资产管理委员会，监督管理，责任追究，附则9部分、全文共93条，现就其主要内容作出如下解读：

一、修订背景

自2004年3月24日，深圳市龙岗区城市化工作领导小组办公室印发《关于我区城市化进程中村级集体经济组织改制的试行办法》（区城市化办〔2004〕8号）以来，龙岗区原村级集体经济组织改制为股份合作公司、原村民委员会和村民小组转制为社区居民委员会和社区居民小组的工作全面启动。截至2006年，龙岗区原村级集体经济组织的城市化改制工作基本完成。

2005年至2011年期间，龙岗区印发实施了多部规范性文件以加强对公司大额资金使用、重大事项决策等的监管力度、规范公司的经营管理行为，如《关于印发<龙岗区进一步加强股份合作公司重大事项监管暂行办法>的通知》（深龙府办〔2011〕21号）、《龙岗区社区集体资产管理暂行办法》（深龙府〔2006〕47号）等，但文件较多、部分内容繁杂、标准不一致，且文件制订时间较早，现上级相关法律法规和政策环境已经发生变化，部分条款已经难以满足当前集体资产监管的需求。

因此，龙岗区财政局通过系统梳理现有的集体资产管理规范性文件，拟定了《管理办法》，提高龙岗区股份合作公司经营、管理能力，进一步规范集体资产监管行为，确保股份合作公司集体资产的安全。

二、适用范围

《管理办法》适用于龙岗区城市化进程中由原行政村、自然村两级集体经济组织改制组建的股份合作公司及其下属分公司、子公司以及其他尚未改制的原农村集体经济组织。《管理办法》所称股份合作公司（或公司）均包含上述单位。

集体用地开发（含自主开发、合作开发、城市更新、土地整备利益统筹、非农建设用地开发等，下同）、集体用地使用权转让、股权转让、资产租赁、货物和服务采购等事项，市、区政府另有规定的，从其规定。

三、主要内容

（一）明确推进股份合作公司内控建设，创新网络监管方式

为落实“放管服”提供内部制度支撑，《管理办法》第六条要求股份合作公司结合实际建立健全内部控制制度体系，提升公司治理水平，提高股份合作公司民主决策和经营管理能力，确保放得开、管得住、行的稳，推动股份合作公司向“现代企业制度”迈进。第十条、第十三条等要求公司建立健全资源台账和固定资产购建、验收入库、管理和处置的相关制度，将股份合作公司集体用地、非农建设用地（指标）、征地返还用地（指标）等资源（以下简称“三资”）信息以及公司资产数据资料变更或发生的相关信息按时、如实录入信息化系统（如：龙岗区股份合作公司综合监管服务系统等），不遗不漏、应录尽录，保证集体“三资”账目明、底数清。

（二）加大力度创新方式，保障集体资金安全

《管理办法》第十四条至第二十条明确股份合作公司应建立健全财务管理制度，加强对现金、银行账户、银行存款等管理，规范支出流程、审批权限等，具体措施包括：

一是通过充分利用“银企互联平台”等信息化系统对集体资金实施实时动态监控，采取专项资金专项管理的方式，推进对资金监管与实施全过程的深度融合，提升资金监管的广度与深度。

二是将股份合作公司资金分类管理，设置基本账户、保证金和押金专户、集体股专户、监管账户，严格规范各类账户使用范围、支出程序和审批权限等。

三是明确基本账户使用范围，坚决禁止股份合作公司违规使用基本户“自收自支”；基本账户最高资金限额原则上不超过200万元（股民分红、福利、股份合作公司股利另计），具体额度由股份合作公司根据资产规模、日常支出等情况提出申请，并报街道集体资产监管部门备案；最高资金限额如超过200万元的，街道集体资产监管部门根据股份合作公司资产规模、日常支出等情况审查。

四是为股份合作公司监管账户资金支出设定了部分自主经营决定权，解决龙岗区股份合作公司规模大小不一、支出限额需求不一的现象，“量身定制”提高“大额资金使用”单笔支出额度的自主决策权利，监管账户单笔支出金额超过上一年度财务报表中主营业务收入总额的10%或200万元的，应事先报街道集体资产监管部门审查后支出，监管账户单笔支出在“大额资金使用”范围以下的金额或者根据经街道集体资产监管部门备案的合同进行支出的，在支出后30日内向街道集体资产监管部门报送.以“先支出后备案”的新模式筑牢资金安全防线；且充分“放”开，公司可根据自身规模大小、资金数额建立财务管理制度，明确各部门各岗位审批权限及程序，让公司经营审批更有自主权。

五是充分杜绝公司使用非自有资金进行消费、分红行为，明确公司收取的保证金、押金使用条件和禁止性条件，明确保证金和押金专户资金变动除按签订的合同约定和法院裁决文书进行处理的情形外，其他情况均应报街道集体资产监管部门审查备案。

六是充分保障集体资金安全，降低集体资金损失的风险，以上四类账户如出现非正常收、支问题，则将相应账户列入重点监管账户，所有资金往来接受街道集体资产监管部门的监管。且提醒公司考虑风险防控，充分结合银行的资质、规模等，对各银行储蓄存款额度进行妥善安排，单个银行储蓄存款额度超过上一年存款总额三分之一的，应每年经公司民主决策程序表决通过。

（三）规范决策、公开程序，提升经营管理透明度

为促进公司规范运作，保障股东参与权、知情权和监督权等权利充分落实，《管理办法》规定：

一是第三章明确重大事项范围，规范公司民主决策程序；

二是第四章明确股份合作公司可参照《深圳市龙岗区股份合作公司议事规则》制定董事会、监事会、集资会和股东（代表）大会议事规则，并进一步明确需股东（代表）大会审议的事项范围及程序，包括：股东（代表）大会普通程序决议表决审议事项14项和按公司章程规定的股东（代表）大会特别决议程序表决审议事项10项，此外，市、区相关法规、规章和政策对涉及集体用地开发、集体用地使用权转让和集体用地项目公司股权转让等事项的表决规则另有规定的，从其规定；

三是进一步规定公司企务公开工作，以“公开为常态，不公开为例外”的原则，明确公司主体责任，规范公开形式、公开内容、公开时间，规定三大项共15小项应主动公开事项，进一步推动民主监督和企务全过程公开；

四是第五章明确合同签订、印章管理和档案管理程序和要求。建立健全印章管理、档案管理制度，明确总公司和下属子、分公司印章保管、使用要求；提出由总公司统一设立档案室硬性要求，下属子、分公司的档案由总公司统一归档，严格规范各类纸质档案和电子档案的管理、查阅程序。

（四）做实做强监事会，回归内部监督职能

一是《管理办法》第七十条明确监事会职责定位：监事会是公司业务和财务监督机构的责任主体，向股东（代表）大会负责并报告工作，其合法监督行为不受到其他个人、组织的干预；二是第七十一条、第七十二条全面提高监事会履职能力和履职效果，做实做强监事会队伍建设，监事会在履行监督职责时，可以聘请专职人员或委托专业机构开展工作，公司应保障监事会履行监督职责的工作经费，保证监事会监督工作有序开展，推动监事会各项监督更加规范、更加有力、更加有效，进一步强化公司内部监督治理。

（五）强化“三会”成员责任，保障集体利益安全

《管理办法》第八十二条规定董事会成员和经理任职期间本人不得自营或者为他人经营与其所任职的公司具有竞争性的业务，不得为本人或者代表他人与所任职的公司进行买卖、借贷以及从事与公司利益有冲突的其他活动，不得违反法律、法规或者公司章程的规定。确有特殊情况，无法执行上述条款的，本人需向股东（代表）大会说明并公开。

（六）经营投资免责条款，支持公司改革创新。

为促进公司经营管理、投资决策、改革创新的发展，《管理办法》第八十四条、八十五条参照《深圳市经济特区改革创新促进条例》的规定，制定以下免责条款：

一是经营管理、投资决策、改革创新工作未达到预期效果时，但同时符合以下情形的相关工作人员可免于追究责任：

1.方案制定和实施程序符合有关规定；

2.个人和所在单位没有牟取私利；

3.未与其他单位或者个人恶意串通，未损害公司利益，且未损害公共利益的。

二是在民主决策程序中持异议并被书面记录的人员可免于追究责任（法律、行政法规另有规定的除外）。

（七）规范行政审批环节，提高办事服务效率。

为提高股份合作公司办事效率，提升监管部门服务质量，《管理办法》第九章进一步规范、统一行政审批程序，一是明确“审查”是指对股份合作公司提交的资料是否齐全、程序是否合规、内容是否合法合理进行把关；“备案”仅对股份合作公司提交的资料是否齐全、程序是否合规进行把关，即为程序性备案；二是明确街道集体资产监管部门或本区相关单位制定的文件规定、程序等和《管理办法》不一致的，以《管理办法》为准，避免各部门标准、程序不一现象发生，提高办事效率。

（八）扩大文件执行范围，规范下属公司管理。

由股份合作公司及其下属分公司、子公司单独或联合设立的控股公司应参照《管理办法》进行管理；鼓励其按照现代企业管理制度自行制定管理办法，自行制定的管理办法应经街道集体资产监管部门审查并报送区集体资产监管部门。

为加强非农建设用地管理，保障城市规划实施，促进节约集约用地，维护原农村集体经济组织继受单位及其成员的合法权益，鼓励通过规划统筹、土地整备（包括土地整备利益统筹）、城市更新等方式解决城市化转地历史遗留问题，深圳市规划和自然资源局光明管理局修订起草了《光明区非农建设用地管理办法（修订稿）》（以下简称《管理办法》），并于2024年6月25日向社会公开征求意见。《管理办法》共五章二十七条，现就其主要内容解读如下：

一、关于规划用途变更及审批程序

（一）规划用途变更条件

《管理办法》第二条明确，光明区已划定的非农建设用地主要包括非农建设工商用地和非农建设居住用地。针对光明区实践中存在的：（1）已划定的非农建设用地批复用途与现行法定规划确定的土地用途不一致；以及（2）继受单位申请将已划定的非农工商用地变更为其他用途后开发建设的情形，《管理办法》以维护原农村集体经济组织及其成员的合法权益、提高非农建设用地使用效益、保障城市规划和社会公共利益为前提，在第七条分类别对“规划用途变更”进行了规定：

一是已划定非农居住用地与现行法定规划确定的土地用途不一致的，经研究论证规划用途变更具备可行性、合理性前提下，可在规划用途变更为居住用地后按照本办法相关规定进行开发建设；若经研究论证不宜进行规划用途变更的，可申请调入城市更新或土地整备利益统筹项目内，或者按照本办法规定申请整宗地异地调整。

二是已划定非农工商用地在现行法定规划的土地用途为商业或居住用途，或经研究论证规划用途变更具备可行性、合理性前提下，原农村集体经济组织继受单位申请将已划定的非农工商用地变更为商业或居住用途后开发建设的，按原土地面积的65%确定用地规模。

（二）规划用途变更审批程序

《管理办法》第五条规定，非农建设用地规划用途变更应按照重大事项程序要求，由原农村集体经济组织继受单位提出申请，所在街道办事处初审并出具意见，区集体资产管理部门复审并出具意见，市规划和自然资源部门辖区派出机构负责审核，报区领导小组审定后实施。

二、关于非农建设用地的开发建设

（一）关于原地开发建设

《管理办法》第八条、第九条分别规定已划定的非农建设用地原地开发建设相关规定：

1.未建房户非农居住用地的开发建设。《管理办法》要求按照划定时保障每户不超过480平方米建筑面积的原则进行。针对实践中存在的部分用地涉及规划的城市基础设施、公共服务设施和公园绿地等公共利益用地，管理办法特别规定，在确保按照每户不超过480平方米建筑面积核算的开发建筑面积不变的情况下，规划的公共利益用地部分无偿移交，该部分用地地上建（构）筑物由开发主体在移交前自行拆除，维护原农村集体经济组织及其成员的合法权益的同时，保障了公共利益。

2.非农工商用地的开发建设。主要分三步进行，即原始建筑面积的核算、开发建筑面积的核算，以及共享建筑面积的核算。考虑到非农建设用地划定和批复时，基本未确定相关用地的容积率，《管理办法》按照非农建设用地密度分区基准容积率核定原始建筑面积。实践中存在继受单位申请提高非农建设用地容积率的情形，为此，在非农工商用地的开发建设中，《管理办法》规定直接按照《深圳市规划标准与准则》的规定，核算用地可承载的开发建筑面积。同时，对于核算的开发建筑面积超过原始建筑面积的部分（即相当于提容的建筑面积部分），《管理办法》参照深圳市目前对于提容贡献的相关规定，区分居住用途、商业用途以及工业、物流、仓储等产业用途，分类别规定了不同的利益共享方式。

另，针对光明区非农工商用地涉及规划的公共利益用地情形，为保障公共利益，《管理办法》规定，涉及公共利益用地的，应先行无偿移交规划的公共利益用地，但对于无偿移交的公共利益用地部分，可按基准容积率进行容积转移，计入原始建筑面积，以保障继受单位及其成员的合法权益。

（二）关于多宗地整合开发

考虑到部分非农建设用地因面积小或不规则等原因无法开发，为充分挖掘土地资源潜力，促进节约集约利用土地，《管理办法》规定“在规划可行的前提下，原农村集体经济组织继受单位可以申请将本街道辖区范围内多宗非农工商用地，根据基准容积率核算原始建筑面积后整合腾挪至其中一宗可开发非农建设用地进行开发建设”，以此解决单独地块无法开发的困境。

三、关于非农建设用地调整

《管理办法》明确“非农建设用地的调整”定义，即，指对依法划定的非农建设用地进行异地调整，并进一步对调整的条件以及相关办理原则和要求进行了修订完善，具体如下：

（一）调整条件及原则

1.非农建设用地调整的条件。《管理办法》规定非农建设用地调整主要包括（1）因城市更新或土地整备利益统筹项目需要；（2）全部规划为公共利益用地，或虽部分规划为公共利益用地但无偿移交规划公共利益用地后剩余用地难以独立开发；（3）与非原农村集体经济组织继受单位已批用地冲突；（4）因多宗非农建设用地整合开发、城市规划实施、城市化土地遗留问题处理等特殊情况需要调整的四种情形。

2.异地调整置换的原则范围。《管理办法》严格贯彻“已建调已建、未建调已建、未建调未建”的原则，明确规定“若本社区确实没有建成区可调，经本街道其他原农村集体经济组织继受单位同意、且该同意的原农村集体经济组织继受单位不存在悬空未落地非农建设用地指标的，可在本街道辖区范围内未完善征（转）地补偿手续的用地上调整。”同时规定“若本街道确实没有建成区可调，原农村集体经济组织继受单位可申请将非农建设用地指标悬空计入台账，或申请由政府根据其建设用地密度分区基准容积率按照市场评估价予以补偿后核销相应非农建设用地指标。”

（二）非农建设用地指标悬空计入台账

针对城市更新、土地整备或者土地整备利益统筹项目需要先行移交公共利益用地及/或产业用地的情况。《管理办法》规定“经城市更新和土地整备部门将非农建设用地指标悬空计入台账管理事项报请区城市空间整备项目指挥部会议审议通过后，由原农村集体经济组织继受单位向市规划和自然资源部门辖区派出机构申请将非农建设用地指标悬空计入台账，后续仅限用于城市更新或土地整备利益统筹项目”，以保障公共利益。

（三）调入或调出城市更新、土地整备利益统筹项目

《管理办法》第十四条、第十五条分别规定了未建房户非农居住用地、非农建设用地调入或调出城市更新、土地整备利益统筹项目的不同情形：

1.关于未建房户非农居住用地调入城市更新、土地整备利益统筹项目。未建房户非农居住用地是用于安置未建房户的合法用地，该类用地参与城市更新有利于解决城市更新项目合法用地不足的问题，也有利于统筹解决社区未建房户的历史遗留问题，《管理办法》明确，未建房户非农居住用地可按经核定后的用地面积调入城市更新或土地整备利益统筹项目。调出地块需由原农村集体经济组织继受单位自行理清经济关系，将地上建（构）筑物拆除，完善征（转）地补偿手续并无偿移交政府，未建房户的住房安置由调入的城市更新项目或土地整备利益统筹项目解决。

2.关于非农建设用地调入或调出城市更新项目

（1）非农建设用地预调入时间。《管理办法》明确“在专项规划审批前可根据区城市更新和土地整备部门确认的更新项目拆除范围先行办理可调入非农建设用地指标规模确认函”。指标规模确认函的有效期限仍为2年，确因客观原因无法在有效期内办理正式调整手续的，可申请延期。但要求“原农村集体经济组织继受单位在申请办理确认函前需出具书面声明，并承诺今后不得在拟调出地块范围内加建、扩建和改建建（构）筑物。”同时，对城市更新项目分期实施的，明确“各期调入的面积根据原农村集体经济组织的意见核定”。

（2）非农建设用地调入城市更新项目后再申请调出。《管理办法》明确“城市更新项目纳入计划后，调入的非农建设用地原则上不允许调出，但该项目被清理出城市更新单元计划的，原已调入的非农建设用地指标可在本街道范围内，按照本社区优先的原则申请调入其他城市更新或土地整备利益统筹项目，如其他城市更新或土地整备利益统筹项目暂不具备调入条件或确无其他项目可安排落实的，调出的相应指标可计入非农建设用地台账且以后仅限用于城市更新或土地整备利益统筹项目，并书面承诺今后不得再以任何理由申请补划或要求土地补偿。”另，对于1.5倍核定调入面积的情形，《管理办法》明确只有调出地块划定时为已建成，且建筑物由原农村集体经济组织继受单位自行理清经济关系并拆除为空地的，才能按1.5倍核定调入城市更新项目。

3.关于非农建设用地调入或调出土地整备利益统筹项目

（1）调整的时间节点及具体的操作程序。《管理办法》明确在土地信息核准后、实施方案正式上报区政府前可申请办理非农建设用地指标调入核查意见。实施方案审批通过后，办理非农建设用地指标调入手续。

（2）调整的原则。《管理办法》明确规定非农建设用地按原批准用地规模等面积核定调入面积；立项后被清理出项目目录而未实际使用的非农建设用地指标，可在本街道范围内，按照本社区优先的原则申请调入其他城市更新或土地整备利益统筹项目，若暂无法调入的，调出的相应指标可计入非农建设用地台账，但今后仅限用于城市更新或土地整备利益统筹项目，并书面承诺今后不得再以任何理由申请补划或要求土地补偿。

4.调入或调出项目范围

《管理办法》对于调入或调出城市更新、土地整备利益统筹项目的范围进行补充和完善，原则上优先在本社区范围内调整，如本社区已无非农建设用地可供调整的，可在本街道范围内调整。

四、关于调出地块的处理

《管理办法》借鉴其他区的规定，按照调出地块的建成情况明确其处置方式：

1.调出地块属于未建地的，需在非农建设用地调整完成前按土地整备相关规定完善征（转）地手续，将土地移交政府；若原已核发的非农建设用地方案图标注为未建地，但现状为已建用地的，原农村集体经济组织继受单位需在申请非农建设用地调整前自行拆除地上建筑物、附着物，理顺相应经济关系

2.调出地块属于已建地的，应在非农建设用地调整完成前按土地整备相关规定完善征（转）地手续，将土地纳入国有土地储备（交由区规划土地监察部门进行监管），建筑物暂时保留使用，不允许加建、扩建和改建，今后因土地整备需要时由土地整备部门按政策只对地上建（构）筑物及附着物给予补偿，并在调整置换的同时签订协议书予以明确。若地上建筑物现状对比原来核发非农建设用地方案图时，存在加建、扩建和改建情形的，原农村集体经济组织继受单位需在申请非农建设用地调整前自行拆除加建、扩建和改建的建（构）筑物、附着物，并取得规划土地监察部门的书面确认。

五、关于涉及历史遗留违法建筑的处理

为保障原农村集体经济组织的合法权益，《管理办法》第十九条参照其他区的规定，增加与农村城市化历史遗留违法建筑处理相关政策规定对接的条款：

1.非农建设用地与正在进行历史遗留违法建筑处理的用地重叠的。因城市更新项目或土地整备利益统筹项目实施需要，继受单位可申请不享受历史遗留违法建筑处理相关政策中涉及的非农建设用地优惠政策，待历史遗留违法建筑处理完成后，重叠部分的非农建设用地指标悬空计入台账。悬空的非农建设用地指标为建成区指标，后续仅限用于城市更新或土地整备利益统筹项目。

2.非农建设用地与已完成历史遗留违法建筑处理的用地重叠的。非农建设用地在历史遗留违法建筑处理用地处理完成前已经划定落实的，重叠部分的非农建设用地不得调整；非农建设用地在历史遗留违法建筑处理用地处理完成后划定落实的，重叠部分的非农建设用地可申请调整至城市更新或土地整备利益统筹项目。

3.非农建设用地与其他合法用地(国有已出让用地除外)重叠的，参照第十九条第二款原则处理。非农建设用地与国有已出让用地重叠的，重叠部分非农建设用地可申请调整至城市更新或土地整备利益统筹项目。

六、关于非农指标核销管理

为进一步加强非农建设用地管理，优化管理流程，《管理办法》对于城市更新项目、原地开发或者因土地整备利益统筹项目签订土地使用权出让合同，农村城市化历史遗留产业类和公共配套类违法建筑处理核发历史违建处理确认文书，征转、安置等各类涉及非农建设用地指标核销的，明确了相关具体流程。