文章精选 | 新发展阶段下上海新城的空间发展策略：松江新城案例研究 | 《空间与社会评论》2023.02（总第2期）

完善城市化战略，推动大城市多中心、郊区化发展，是习近平总书记从“两个大局”出发，着眼我国中长期经济社会发展提出的重大战略命题。新城发力是上海市委市政府立足长三角一体化发展战略，构建大上海都市圈和市域空间发展新格局的重大战略部署。“要把新城建设成为独立的综合性节点城市，成为上海强劲活跃的增长极和未来经济增长的主动力主引擎，努力在长三角一体化发展中各展所长”。在这样的历史背景下，嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城面临重新定位的问题，不是简单去承接中心城区人口和功能疏解，而是要按照集聚百万人口规模、成为在长三角城市群中具有辐射带动能力的综合性节点城市。与城市群内其他40余个城市一起，联动上海中心城区，率先形成上海都市圈的核心内圈，将五大新城培育成为在长三角城市群中具有辐射带动能力的综合性节点城市。松江新城作为沪杭廊道上的重要节点城市，将打造成为以科教和创新为动力，以服务经济、战略性新兴产业和文化创意产业为支撑的现代化宜居城市。本文以松江新城为例，回顾新城规划建设历程，在新的发展机遇与背景下，研究面向未来发展的松江新城空间发展策略，并提出相关建议。

松江城拥有源远流长的城市文明，唐天宝十年（751年）建立华亭县，元初（1277年）由县升为府，到元末已形成“十里长街”的繁荣景象。明代的松江城曾被列为全国33个都市之一，为全国重要的纺织业中心。千年的建城史和灿烂的城市文明赋予了厚重的城市文化，松江新城城市空间的演变伴随在城市社会经济与发展之中。

（一）规划阶段分析

松江从1958年划归上海市域以来，按照松江城发展背景和空间演进特征，规划建设历程可以划分为四个阶段。

1.第一阶段（1958—1990年）：单一功能的郊区卫星城

上海市总体规划对松江新城的定位始于1958年版规划建设郊区卫星城，承接中心城部分城市功能，并形成以轻工、机床等功能的卫星城。1960年起，新建和迁建了10多家中央部属、市属工业企业，包括上海第二冶炼厂、上海第四机床厂、照相机总厂等，形成上海市郊区重要的轻工业基地。但卫星城发展一直较为缓慢，1982年版的《松江区总体规划》中提出要实现上海市中心部分工业扩散和鼓励人口郊迁，保持松江地方特色，注意工农结合、城乡结合，规划人口15万人，规划用地规模12km²。

2.第二阶段（1990—1999年）：综合功能的郊区卫星城

在1986年版的《上海市总体规划》中，提出要“充实发展卫星城”，在1990年的《松江总体规划调整方案》提出，“松江卫星城定位为以轻纺、机械工业为主的综合卫星城，松江县的政治、经济、文化中心，上海市郊历史文化名镇，规划人口规模为25万人，用地规模为20km²”。20世纪90年代中期，对城市发展方向充分论证后提出跨越沪杭高速向北发展，于1997年编制完成了《松江北部新区规划设计方案》，依托老城区向北发展形成“一城两貌”的空间格局，老城区体现松江传统风貌建筑特征，北部新城区体现现代建筑特征。在功能结构上，通过城市空间布局北拓，并以东部布局的工业区东向拓展为依托，逐步完善居住、公服等配套，从单一功能的卫星城向综合型卫星城转变。松江卫星城在20世纪90年代中期，随着乡镇企业的发展，第二产业的迅猛发展带动了地区经济的迅速增长，带来了城市规模的拓展。1998年6月，松江撤县建区，成为上海大都市的有机组成部分。

3.第三阶段（1999—2010年）：相对独立的中等规模新城

《上海市城市总体规划（1999—2020年）》提出，规划建设城市功能完善、产业结构合理、人口规模在20万—30万的新城，并规划了11个新城。“十五”期间上海市提出加快“一城九镇”建设推进郊区城市化进程，松江作为唯一重点发展的新城启动规划建设，城市性质定义为：上海大都市西南的重要新城和历史文化名镇，建设形成独立性综合功能的现代化中等规模城市。依据《松江新城主城区总体规划（2004—2020年）》，规划至2020年，主城人口规模60万人，建设用地规模60km²。1999年松江新城的建设用地为14.03km²，2005年初建设用地达到了45.6km²，到2010年已经完成60km²、60万人的规划目标，提前实现了规划至2020年中等城市规模的规划目标。

4.第四阶段（2010年后）：百万人口节点城市

在沪杭高铁松江南站项目、市级大型居住社区建设以及人口大量导入等诸多背景下，2010年松江开展对新城总体规划的修编工作，规划提出建设长三角地区的重要节点城市，新城规划范围拓展为158km²，规划建设用地120km²，规划人口110万人，形成“一城两翼”的城市空间发展格局，规划范围一直沿用至今。

2017年，《上海市城市总体规划（2017—2035年）》提出建设五大新城，“松江新城是沪杭廊道上的节点城市，目标是建设以科教和创新为动力，以服务经济、战略性新兴产业和文化创意产业为支撑的现代化宜居城市，建设具有上海历史文化底蕴、自然山水特色的休闲旅游度假胜地和区域高等教育基地，并规划建设百万人口规模的综合性节点城市”。截至2020年年底，松江新城的现状建设用地达到101km²，居住用地建成度达到了88%，人口规模由2010年的52万人发展成为2020年的82万人，全区常住人口为195.5万人（图1）。

（二）空间发展的策略分析

回顾松江新城的发展历程，松江新城由2000年“十五”期间的“一城九镇”建设起步，新城建设速度迅速加快，经过20多年的建设由郊区卫星城发展成为上海现状规模最大的郊区新城（表1），在城市功能、城市面貌、产业发展、生态宜居水平等方面发展速度增设较大，均处于上海郊区新城前列（图2）。“十三五”期间，松江区提出“一个目标，三大举措”，在长三角G60科创走廊的战略引领下，2021年，松江区地区生产总值1782.28亿元，比上年增长6.5%，全年实现财政总收入575.22亿元，比上年增长13.4%，逐步成长为长三角城市群的重要节点城市。

松江新城空间发展的策略主要呈现出三个方面特点：一是城市格局在屡次重大战略政策引领下持续蜕变。上海市“十五”期间将松江新城作为“一城九镇”唯一试点新城，规划建设中等规模城市，促进了松江城市的快速发展。“十一五”期间，上海以“1966”（即1个中心城，9个新城和66个新市镇组成）的城市空间格局带动包括松江在内的九个新城发展建设，提出规划建设服务功能完善，人口集聚的现代化城市。“十三五”期间，2016年，松江区提出“一个目标、三大举措”的战略目标，大刀阔斧推进松江转型发展。松江新城经济社会持续快速发展，长三角G60科创走廊由基层生动实践上升为国家战略，成为松江新城高质量发展的战略引领。2020年，上海市委十次全会明确了“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的上海大都市空间发展新格局，把松江等五个新城建设摆在突出的位置，建设独立的综合性节点城市，为上海未来发展构筑新的战略支点，将新城发展又推向了新的发展阶段。

二是优秀的城市规划设计作品引领新城品质提升。2000年启动松江新城建设以来，对标国际水平，优秀城市规划方案一直引领着新城的规划建设。目前新城空间布局规划方案经过六次国际方案征集工作，为新城规划建设准备了优秀的规划蓝图。在规划管理中严格遵循“一张蓝图”画到底，在二十年的建设中变成了实景画。新城的方松街道板块、泰晤士小镇区域、中山生态商务区板块等，兼得益于前期的优秀规划设计方案。2021年5月，松江新城“十四五”重点地区松江枢纽、老城历史风貌区等区域国际方案征集圆满完成，2022年6月，新城绿环等滨水空间规划方案为未来新城在城市品质提升、生态环境优化等方面构建了新的空间框架。

三是聚焦重点项目和重点地区推动新城能级提升。2000年以来，在市级重大战略的引领下，松江区引进了上海外国语大学、东华大学、华东政法大学等七所大学建设松江大学城，引进一座三级甲等医院，开发建设1km²的英式风貌区——泰晤士小镇，建成地铁9号线，迅速推进了新城人口集聚和公共服务品质提升。随后，新城东西两翼产业区引入一批批重大产业项目，迅速带动产业水平和经济实力提升。国际生态商务区建设引进了万达广场等商业综合体，美丽街区建设，完善城市功能，提升城市能级。2016年以来，G60科创走廊建设带动了产业的转型发展和科技创新能力的提升，一批批千亿级、百亿级的项目先后落户松江，为地方经济发展注入了新动能，随着广富林文化遗址公园、郊野公园等项目建成，彰显了新城的历史文化内涵，提升了新城的人居环境品质。

（一）新城核心区域低密度开发，生态环境优美但集聚度不足

松江新城开发建设之初，以中央十字绿化带构建城市中心的规划设计方案，以低密度的开发营造优美的城市环境，目标是打造上海郊区的国际花园城市（图3、图4）。在早期开发完成的方松街道花园城区范围内，居住建筑以2~3层为主，绿地率为50%；商业商办用地，建筑层数为3~6层，绿地率为30%，低密度的开发营造了松江新城北部花园城市片区优美宜人的居住环境。据测算，松江新城现状人口密度约1.05万人/km²；新城的核心区域内方松街道面积约14.76km²，现状人口数为15.35万人，人口密度为1.04人/km²，低于新城规划建设导则的1.2万人/km²的指标，城市街道的活力有待提升。

（二）城市中心区显示度不高，轨道交通TOD开发率有待提升

松江新城城市中心的问卷调查显示（图5），松江市民对于新城中心的认知不明显，并认为新城存在中心显示度不足、交通便捷度不高、比较分散等问题。通过商业设施POI点密度与轨道交通站点的分析显示，新城内轨道交通与商业中心布局之间错位，站点周边的高商业价值未能显现。新城中心构建的十字形绿化带东西向长度为2.2km，南北宽度为260m，早期开发中更注重住宅用地的开发，在商业商办用地布局上空间预留不足，而城市核心区域容积率较低，轨道交通站点周边利用不足等因素是造成目前松江新城公共中心体系不明显的现象。新城核心区域的空间秩序和层次不够丰富，缺少地标性建筑和多样化设施，城市核心区域的虹吸能力未能体现。

（三）未来新增发展空间有限，区域性公共服务设施滞后于城市发展速度

2000年以来，新城经历了两轮城市总体规划的编制，新城的用地规模由60km²拓展到158km²，人口规模由60万人增长至110万人。经过二十多年的城市开发，目前松江新城范围内新增开发空间不足20km²，逐步进入存量用地更新开发阶段。

在城市发展水平方面，与长三角周边同等级城市相比，部分核心功能仍然过于依赖上海中心城区，对周边地区的辐射带动能力有限，对外门户作用尚未发挥。作为松江区的政治、经济、文化中心，松江新城汇集服务全区的配套资源，但调查显示松江新城的文化设施、医疗设施、体育设施的建设相对滞后于城市发展速度，部分指标低于上海市大都市圈周边近沪城市。新城城市吸引力提升方面，需要强化高等级公共服务设施的规划建设，同时大力补齐短板。

（四）新城各板块受高速公路、铁路和自然河流的割裂，空间整合与系统联通需加强

松江新城在松江府城的基础上拓展演变而来，2000年左右向北跨越G60高速公路发展，产业区布局形成东西两翼跨越洞泾港和油墩港航道发展；2010年规划建设高铁片区，从而城市发展方向向南跨越沪昆铁路发展。跨越高速公路、航道和铁路发展，板块之间形成天然屏障（图6），空间的割裂造成新城各板块之间交通联系不畅、联动要素不足。

新一轮上海空间发展战略决定了上海五大新城的发展定位，对上海五大新城的空间发展提出了新的要求、新的目标和新的政策。

第一是新的形势与要求。2020年，上海市委十次全会明确了“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局（图7），五大新城建设将为上海未来发展承担重要的战略意义，推动上海多中心、郊区化发展，逐步解决中心城区人口和功能过密问题。在长三角一体化发展国家战略下，松江需要抢抓市委赋予长三角G60科创走廊、松江新城、松江枢纽的历史机遇，加快新城向独立的综合性节点城市目标发力，提升上海都市圈的核心竞争力。

第二是新的目标与实践。新城的建设力度和水平将决定上海新一轮城市开发建设的力度和水平，也将凸显在长三角城市群中新城的地位与核心竞争力。五大新城要按照“独立的综合性节点城市”的要求，凸显各自特色的独立城市功能，人口规模上集聚100万左右，聚焦产业能级和空间品质的提升，按照建设未来之城目标，打造宜居、智慧、低碳、韧性城市。

第三是新的政策与推力。上海市按照“1+6+5”的工作体系来推进新城发力工作，“1”是市政府推进新城建设的核心文件，“6”是相关专业部门出台政策与机制，“5”是五大新城的行动方案，聚焦重点全面提升新城的独立性和综合性水平。松江区结合资源禀赋和空间特征，借助政策推力，以长三角G60科创走廊为战略引领，打造松江枢纽核心区和科技影都核心区，以若干重大项目推进，全面打造面向长三角的上海西南门户枢纽和长三角节点城市。

基于新城发展的新要求、新目标，本文以松江新城建设独立的综合性节点为目标，提出“提升在区域城市空间网络中的节点地位”“提升新城在城市空间网络中的能级”和“优化新城空间布局结构”三大发展目标下的若干空间发展策略的建议，为松江新城规划建设提供参考。

（一）提升在区域城市空间网络中的节点地位

独立性城市是城市网络中交通和产业的重要节点，松江新城的城市功能定位需要站在更高的视点，综合考虑服务上海和长三角地区，在经济、交通、文化等方面对周边产生强大的服务辐射功能。

1.以松江枢纽为节点，提升松江区域服务能级

松江新城由卫星城发展演变而来，城市功能的独立性较弱。从地理区位看，松江位于上海市中心50km圈城以内，处于上海大都市圈第一圈层，是沪杭发展轴和沪苏湖高铁发展轴上的重要节点和G60科创走廊的重要节点，在长三角地区城市群的空间网络中位于一个重要的节点位置。因此，提升松江枢纽服务能级和水平是松江新城建设节点城市的关键策略。

目前松江新城在对外交通方面仍依赖市中心虹桥站、上海站等中心城客运枢纽，缺少独立的对外交通枢纽已经成为制约松江新城等级提升的主要瓶颈之一。松江枢纽规模“九台二十三线”，集高铁、普铁、地铁、城际铁、常规交通等为一体（图8），建成后新城的交通区位将发生根本的改变，前往长三角城市可不用绕道上海市中心，通过增加松江枢纽到发班次可构建独立的对外交通体系，一方面可疏解虹桥站的部分功能，另一方面可为形成网络节点城市创造有利条件。同时，借助上海大都市圈干线廊道汇聚的优势，在对外交通体系上形成多层次空间辐射、多方向线路汇聚的线网布局，统筹G60科创走廊沿线城市产业协同，打造面向长三角的上海西南部要素资源配置门户，推动松江新城区域网络节点城市建设。

2.以G60科创走廊为引领，谋划产业创新空间

城市的产业与空间布局息息相关。回顾历史，松江城以产兴城，以产聚人，造就了松江城的繁荣繁华。2016年以来，长三角G60科创走廊建设的提出，松江进入了产业集聚提升发展的黄金阶段，人均GDP由2016年5.9万元/人增长到2020年的8.57万元/人，2016—2020年年平均增长率为9.78％，增长率是前五年增长率的16.1倍。松江新城范围包含产业基地（20km²）、产业社区（32.2km²）是新城城市活力和经济发展的原动力，松江新城应主动参与到全球竞争中，把谋划产业创新空间纳入建设节点城市的空间发展策略（图9）。

借鉴国内外大都市圈产业发展的经验，以G60科创走廊建设为引领，对接上海科创中心建设，依托松江既有的优势产业如腾讯AI中心，加快在人工智能产品及人工智能应用方面的产业空间布局，以超硅半导体为依托，集聚研发设计与制造中心。塑造不同空间互动下的创新模式。借鉴张江科学城、北京中关村等产业园区发展经验开拓产业园区建设模式，重点围绕主导产业布局生产性服务平台，借鉴洛杉矶“硅滩”、杭州西溪湿地等地区发展经验，利用松江新城绿环、油墩港、黄浦江景观工程等生态优势打造创新创业新环境。

（二）提升新城在城市空间网络中的能级

 1.形成高等级城市公共活力环

配置高等级的公共服务设施是凸显新城能级和吸引力的重要空间发展策略。周边新城的嘉定新城保利大剧院、奉贤新城规划展示馆和博物馆以及九棵树艺术中心，已经初具规模，据调研显示，这些大型文化设施30%观众来自上海中心城区、20%来自长三角周边其他城市。松江新城规划建设中，建议围绕市民需求的文化教育、医疗卫生、体育运动等高等级公共服务设施，逐步摆脱对于中心城区的依赖，对标长三角地区百万城市规模标准，增强高等级配置，进一步辐射长三角地区。

因地制宜利用境内优质的人文和景观资源，构建新城公共设施活力带，加大城市级、地区级大型公共文化、展览等设施项目投入。佘山旅游度假区生态和人文资源较为丰富，加快建设佘山体育小镇；利用新城南部科技影视产业基础，集中发展科技影都片区，发挥松江“上海之根”文化品牌，凸显松江在城市公共服务上的影响力。利用新城丰富的蓝绿空间，在内部蓝绿环上集聚高等级城市公共服务设施布局，在空间布局上构成串连泰晤士小镇、松江大学城、广富林创新街区、国际商务区、华阳湖科技影都核心区、松江枢纽公共中心等公共空间的活力环（图10）。

2.集聚城市发展新动能

建设具有科创产业特色的综合性新城，应重视对于人口和相关要素资源的集聚，而产业要素和公共服务要素的集聚将极大增强新城对高素质人口的集聚。松江新城可进一步发挥大学城优势资源，促进产教融合，提升松江大学城及周边空间载体的功能复合度，把建设科创和文创载体作为提升城市能级的空间发展策略，推动产校互动，促进新产业、新业态的发展。松江新城范围内规划产业基地面积为1255hm²，产业社区面积为734hm²，已开发用地占比分别为87.2%和97%，产业园区面临着转型升级的压力和需求。建议结合城市更新政策制定空间政策激励机制，对保税区B区、新校路园区、永丰都市园产业社区等紧邻城区的区块进行升级，倒逼绩效低、技术落后的企业有序退出，有序推进低效产业用地更新成为提升城市能级和集聚要素的空间发展策略（图11），释放存量空间，集聚产业发展动能。

（三）优化新城空间布局结构

1.以综合交通体系建设联动新城功能板块

着力全面提升松江新城的综合交通功能。对外加强与上海都市圈内各城市和上海市中心的交通联系基础上，对内以提升新城内部的联通性为重点，改善各功能板块之间的空间割裂状况。

首先，利用松江交通枢纽开工建设的契机，完善新城骨干路网体系，以上海城市副中心的标准建设枢纽示范样板区，构建“站城一体”的活力地区，提升新城南部片区的公共服务能力。其次，全面提升新城公共交通体系。加快新城联系上海市中心和其他新城的快速轨道交通引入，新城内部以连接各空间功能板块为目标，构建新城内部的轨道交通网络，打造公共交通+慢行的绿色出行空间网络，倡导绿色出行。最后，要重点加强轨交站点TOD开发，提高轨道交通站点周边空间和服务效率，实现公共服务、交通出行、工作生活等方面在各空间功能板块之间的共享和融合。

2.以产业社区建设促进产城融合

新城东西布局的工业区空间格局始建于20世纪90年代，工业用地集聚，板块分割明显且设施配套不足，产与城的分离造成潮汐交通现象凸显。新一轮规划中建议以加快产业社区建设为策略，有效促进产城融合目标的实现（图12）。在新城经开区一期、中山园区、新效路园区的建设中有序推进生活组团建设、形成社区级产业邻里中心。在西部科技园区向融合总部研发、教育科研、生活服务等多样功能的双创总部园区转型。中部园区，推进低效工业用地有序腾退，向战略性新兴产业、生产性服务业功能转型的同时与周边社区更新联动。在东部园区增设社区级邻里中心、生产性服务业功能，增加租赁房、人才公寓的配置。

3.以新城绿环建设提升人居环境品质

松江新城由松江府城范围向外拓展而来，具有独特的人文历史城市风貌特色，也是上海唯一拥有山水资源的新城。新城新一轮总体城市设计以“双环双心”的蓝绿空间空间体系打造魅力山水之城，凸显“上海之根”的城市魅力。

新城内要强化中央公园的公共活动核心地位，打造多样化、多元复合的全龄友好型核心景观空间和休闲时尚开放空间。通过内外两个环状蓝绿空间，形成滨水开放空间并布局慢行和骑行道。外环环绕新城主城区，串连新城G60东出口、洞泾港生态走廊、辰山植物园、广富林郊野公园、油墩港生态廊道、松南郊野公园和黄浦江上游等区域，形成长度约45km的新城“绿色项链”（图13），未来以绿环建设推进城市生态环境迅速提升，形成“北山，南水，东林，西田”的生态布局，在绿环上植入体育旅游、低碳科技、城郊园林、历史人文等不同特色功能，整体提升松江新城的人居环境品质，为新城人民提供优美、健康、宜居的生活环境。

在长三角地区，上海都市圈的建设是推进长三角一体化发展的重要空间策略，第一圈层的上海新城规划建设在新的发展格局下显得尤为重要。上海面向2035规划建设卓越的全球城市，五大新城是上海面向长三角地区战略空间发展布局的重要转换点，空间发展策略应以提升其在区域城市空间网络中的中心地位和提升自身的城市能级和特色为重点，从而实现建设独立的综合性节点城市的目标。在上海构建新的城市空间格局目标下，新城规划建设的空间发展策略应该同时侧重于新城自身空间结构的优化完善，提升公共服务能级和生态、生活环境的品质，增强对人才的吸引力，提高对人口集聚的承载力，从而实现提升新城综合性水平的发展目标。

（内容以实际出版物为准）

《空间与社会评论》辑刊现已正式被“中国学术辑刊全文数据库”（知网）全文收录，欢迎点击知网链接查阅:

https://kns.cnki.net/knavi/journals/KOSH/detail?uniplatform=NZKPT

编辑：王天翔