文章精选 | 住区空间尺度及其治理机制研究 | 《空间与社会评论》2023.02（总第2期）

本文中的“住区”并非居住区、居住小区或住宅街坊，而是以空间的独立性为视角，特指“有围墙隔离并可以独立进出的住宅区空间单元”，包括围墙围合、门禁管理的商品房小区、单个里弄、工人新村中由围墙隔开的各个住宅群和单位大院等。由于历史原因，住区空间单元的规模大小各异，本文拟从这种空间的独立性来研究住区的空间尺度问题。

上海在新冠疫情防控期间，住宅区是控制感染的重要基本空间单元，也是物资配送、核酸检测、个体帮扶等社会活动的组织基础单元。其间出现的特定社区组织模式引发了社会各界从公共卫生安全的视角对住宅区的空间规划与治理机制的深入思考。在上海2022年新冠疫情防控的阶段，反映出我们对重大风险预警预判不够，社会迅速高效组织动员能力有待提升，极端情况下城市运行保障和应急管理体系亟须加强等“短板”。随着我们的日常生活回归常态，住区——市民大众最主要的居住生活场所，需要从公共卫生安全的视角在规划和治理方面进行优化和完善，以应对未来的不确定性，提高空间环境的安全与韧性。

改革开放以来的快速城镇化促成了居住需求的高速释放，为了便于土地成规模开发、在更大范围协调公共资源配置和通过开发商代建等方式降低城镇化的公共成本，已建成住区中往往建设规模尺度较大。从规模效应上来看，公共服务设施配套齐全的大尺度住区有助于满足多样化的使用需求。但是2022年4—5月上海新冠疫情防控期间，大尺度住区暴露出了它的短板。

（一）大尺度住区内部空间隔离的自组织

以占地1km²的上海某大尺度住区为例，在疫情期间由于频繁出现新增感染病例，业主群内开始自发讨论如何将住区划成小组团空间单元独立管理，被戏谑的称为分“三国”管理和分“七国”管理（图1）。

以占地约16hm²的上海某中等尺度住区为例，社区居委会将有感染病例居住的楼栋所在的2hm²范围、约400人左右的空间单元划为“空间隔离区”，利用彩钢板进行物理隔断（图2），设置独立核酸检测点及排队空间、配备单独的物资运输通道和物资堆放分发点等，大大缩短了住区内其他居民足不出户管控的时间，减轻了社区基层的防控压力。

（二）大尺度住区物业管理不堪重负

社区居委会和业委会作为新冠新冠疫情管控实施的主要基层单元，承担了远超平时的管理任务。相关研究报告指出，上海新冠疫情特殊管控阶段，管控小区生活物资短缺、社区事务增加，而相应的居委会和物业管理人员明显不足。

居委会工作人员数量与服务居民的户数、人数并非呈正相关，尤其在成片开发的大尺度住区中，居委会筹建相对滞后，一个居委会对应服务的居民人数甚至超过万人，而工作人员的配置基本固定在5~9人，一般不超过10人，人均服务人口超过1000人。即使在平时，大尺度住区的居委会工作人员工作任务也是饱和甚至超负荷的。

上海新冠疫情特殊管控阶段，管控住区内物资配送、消杀、垃圾收运的工作需要大量的人力投入，居委会虽然可以调动志愿者来承担各类具体工作，但是大量统筹协调工作仍然需要居委工作人员承担。按照上海新冠疫情特殊管控阶段管控住区居委会的防疫工作流程，防疫工作主要分为核酸检测组织、保供物资配送、配药服务、外出就医服务、阳性转运5个基本大类（图3）。这些相对平时的额外工作量都与服务人口数呈正相关性，服务人口数越多的居委会工作量增量也越大。社区基层工作人员更加不堪重负，疫情防控工作成效也不得不大打折扣。

上海新冠疫情特殊管控阶段，很多大尺度管控住区所在的居委会，不仅需要由专人负责上述5类疫情防控工作，还需要下设二级组织。例如物资配送组，由片长（或组团负责人）负责从小区大门到组团边缘的初次转运，再由楼栋长组织从组团边缘到楼栋下、楼栋内的物资配送；核酸检测组，需要专人协助维持排队秩序、登记信息、扫码、喷洒消毒等工作。而在小尺度住区，这些二级组织人员往往是兼任，组织模式相对简单。

对上海2022年4—5月公布的发生新冠病例小区信息进行统计，并进行回归分析发现，小区户数、占地面积同感染频次具有明显的正相关性。并且在相关性曲线上具有若干明显的变化拐点，拐点之后出现病例的天数上升的趋势随着小区规模的变大更加强烈。因此有必要分析拐点背后的原因，并从公共卫生角度对空间尺度进行深入探讨。

（一）上海住区单元体系概况

全市目前的行政单元体系主要是区—街道—居委三级，在疫情期间，居委一般通过业委会（住区）作为基本实施单元进行疫情防控，因此区—街道—居委—业委会（住区）成了疫情期间发挥管控作用的实际层级体系。居委和业委会（住区）作为自治组织，并没有完全的上下层级关系，一般情况下一个居委管理多个住区，也可能一个居委由一个住区组成，或多个居委组成一个住区。

全市现有街镇222个（截至2020年年底），平均管辖面积为30.6km²。全市现有居委6165个（截至2020年年底），平均管辖面积为110hm²。全市街镇之间、居委之间、住区之间的规模差异非常大（表1）。根据2019年上海市地理国情监测小区数据，全市现有居住小区1.79万个，对小区的各项属性进行多源数据爬取，最后得到数据有效的小区1.11万个。

（二）住区空间尺度与小区发生病例的相关性

以上海2022年4月1日至5月31日之间公布的发生新冠疫情病例小区的数据为基础，统计各小区每天的感染频次。采用GBDT分析模型（图4）分析小区的规模、年代、强度等因素与疫情的相关性。根据拟合分析，小区的户数、占地面积与小区发生病例的天数有强正相关性（表2），小区的人口密度、建筑密度、地均户数、楼栋数、容积率等与发生病例的天数呈弱正相关性。

小区规模与发生病例的天数拟合的曲线呈正相关性，但实际数据中相关性特征在不同的小区规模段也不相同。小区规模与小区发生病例天数的相关性曲线存在两个明显的拐点，两个拐点分别是191户和962户，按照上海市“七普”户均人数2.3人/户计算，分别为440人、2213人（图5）。小于191户的小区发生病例的天数与户数规模呈现弱相关性，发生病例的天数不随着户数规模变化而产生波动，这部分小区在上海占比约45%。户数介于191和962之间的小区发生病例的天数与户数规模呈现明显的正相关性，这部分“小区”在上海占比约37%。大于962户的小区随着户数的增加，发生病例的天数增加的趋势更加明显和剧烈，这部分小区在上海占比约18%。

住区空间尺度与小区发生病例天数相关性曲线的两个重要拐点揭示了空间尺度对发生病例天数的影响特征。特征背后的原因可以有多种解释，但大体上包括小尺度住区更少的感染源、更少的感染环节、更小的核酸检测交叉感染风险等。居民自治对疫情防控也具有重要作用，小尺度住区则具有更强的邻里感，相互帮助和协商决策的效率也更高。

（三）小尺度住区交叉感染的风险相对更小

上海新冠疫情特殊管控阶段，管控住区内病毒的可能传播途径包括垃圾房等垃圾收集转运设施，也包括物资配送与分发环节、核酸检测排队等候环节等。在相同的感染概率和传播环境条件下，小尺度住区具有更少的感染源。在核酸检测环节，小尺度住区由于人数较少，更容易组织排队线路，核酸检测时间较短，不易产生人流交织，更利于避免交叉感染。按照指南的要求，一般以360人为一个核酸检测基本单元。

一般人口规模较大的住区需根据楼栋的空间分布，在组团绿地、儿童活动场地、小广场等较开阔场地布局若干个检测点（台）同时检测，对医务人员数量的投入、硬质铺装场地的规模、可供排队的场地条件要求较高。在医务人员有限时，由于检测点减少，检测等候时间变长，容易出现扎堆聚集现象，无形中扩大了受检人员感染的风险。高龄老人、低龄婴幼儿、有一定行动障碍的脆弱人群出门参加检测耗时更长，更易在聚集过程中被感染。

（四）住区尺度越小越利于发挥邻里互助优势

1.小尺度住区具有更强的邻里感

上海新冠疫情特殊管控阶段，管控小区人们用互联网搭建了新型邻里关系，但相比较而言尺度较小的住区能快速形成熟人社会。心理学家斯坦利·米尔格朗研究表明：一定地域内的居民从相遇、相知到建立交往圈，并重组社会邻里结构和社会关系网络的可能性随着异质性人群规模的增大而减小。克利斯托弗·亚历山大在《建筑模式语言》指出：居民相互熟悉、便于交往的户数为8~12户，在这样的邻里范围内，居民的彼此了解程度最深，表现出邻里间较强的社会内聚力。东南大学王彦辉教授从心理认同的角度出发总结邻里交往关系，认为户数为50~150户能够形成相识型邻里，更小的户数规模则会形成互助型邻里关系。在“静默”期间，网络社群拉近了人与人之间的社交距离，即使是50~150户规模也能形成实质上的互帮互助。

2.小规模住区具有更高的协商决策效率

小区具有明显的基层自治特征，小数量群体在协商的金钱、时间成本上更有优势，决策也更有效率。罗伯特·达尔和爱德华·塔夫特认为如果协商人数超过30人，参与者之间很难进行充分有效的面对面沟通。山本理显在《地域社会圈主义》中探讨地域社会圈模型，认为以400~500人为基本单位的社群单元具有完整性、混合性和自治性。因此，缩小住区规模，某种程度上能够提高自治效率，提升应对各类突发事件的能力，激活因为社区制产生的基层管理真空。

我国学者在居住区领域有长期而持续的研究，随着新的城市居住区规划设计标准的出台，围绕15分钟社区生活圈相关理念的功能配套被纳入住区研究和规划的考量。然而通过本次研究发现，住区的空间尺度是影响公共卫生安全的重要因子，有必要对住区的空间尺度进行更深入的讨论。随着空间尺度讨论的深入，相应的住区治理机制也需要进行优化和调整，使住区更加宜居舒适，也能更有效应对公共卫生事件的不确定。

（一）优化住区规划结构

最新城市居住区规划设计标准对各个层次居住空间的规模给出了相关数值和标准，这些规模数值是以人步行的视角建立在居住街坊的基础之上的。住区作为相对独立的生活空间单元，更应该是建立在人与人的交往、居民自组织的基础上。因此有必要从组织的角度、社群的角度以及应急防控的角度提出合适的住区空间尺度，对住区规划的空间层级和规模结构进行优化。

1.增加“最小住区单元”层次

无论是从疫情频次同户数相关性分析，还是从核酸检测要求、自治管理效率（图7）维度讨论，控制住区的规模都是很有必要的，需要在现有规范和实际操作基础上进一步缩小住宅区用地面积。在既有住宅小区规模难以缩小的情况下，在社区更新和新建住宅区增加最小住区单元进行规模限定和分区划分则是进行空间优化的重要途径。最小住区单元不一定是一个独立的居住小区，也可以是居住小区的一部分，对以上海为代表的高密度城市住区而言，居住空间的可分区性对应急防控至关重要。

2.最小住区单元的规模

按照疫情频次与户数的相关性分析，191户（439人）以下的小尺度住区发生病例天数的频次较低；从核酸检测时效性的角度看，360人是核酸检测基本单元的标准规模；从社区自治管理效率的角度看，400~500人的住区协商决议效率较高，并能形成较好的邻里关系。因此建议以400人为最小住区单元的控制规模来优化完善社区的空间结构。

以上海新城、新市镇的基本开发强度为例，对于二级强度分区内以多层为主的住区，容积率在1.2~1.6之间，对应400人规模，约为174户，按照户均面积120m²/户计，则用地规模在1.00~1.32hm²之间；对于三级强度分区内以高层为主的住区，容积率在1.6~2.0之间，对应400人规模，约174户，按照户均面积90m²/户计，则用地规模在0.6~0.75hm²之间。400人规模的最小住区单元的用地规模约为0.6~1.3hm²（表3）。部分学者也认为0.5~1.0hm²的住区更加符合封闭管理的要求。

在人口规模确定的情景下，不同的容积率会对应不同的空间尺度。会有多种指标和组合方式。本文列举其中3种常见容积率形成的典型空间尺度进行说明（图6）。如长100m，宽60m，用地面积为0.6hm²的地块，在容积率为2.0时，通过建设高层住宅，可容纳居民约400人，形成一个适宜的最小住区单元；如边长100m，用地面积为1hm2的正方形地块，在容积率为1.5时，通过建设小高层住宅，可容纳居民约400人，也可形成一个适宜的最小住区单元；如长130m，宽100m，用地面积为1.3hm²的地块，在容积率为1.2时，通过建设多层住宅，可容纳居民约400人，也可形成一个适宜的最小住区单元。

综合考虑各类设计标准、导则，一个以路为界形成的居住街坊，一般面积为2~4hm²，按照每个最小住区单元居住人口约400人测算，每个街坊可容纳2~5个“最小住区单元”，对应的1个街坊内居住人口不超过2000人。为了便于测算，以2hm²和4hm²两种规模的居住街坊进行示意性的布局引导（图7）。长200m，宽100m，用地面积为2hm²的居住街坊，可以容纳两个1hm²的最小住区单元，街坊中间形成一条公共通道，使最小住区单元形成了独立的住区空间，两个住区分别在街坊四周的城市道路上或公共通道上设置独立出入口；例如200m见方，用地面积为4hm²的居住街坊，可以容纳4个0.6hm²的小住区和1个1.2hm²的住区，街坊中间可根据布局形成3~4条公共通道；例如长280m，宽140m，用地面积为4hm2的居住街坊，可以容纳2个1hm2的住区和3个0.6hm²的住区，街坊中间可根据布局形成3~5条公共通道。

3. 5分钟社区生活圈内“最小住区单元”和居住街坊布局

5分钟社区生活圈，指步行200~300m范围覆盖的居住片区，一般规模约8~18hm²。以5分钟社区生活圈内边长400m的正方形住区为例（图8），用地面积为16hm²，按照居住区规范配套公共服务设施，预留公共活动场地后，可用于住宅建设的用地约14hm²，可分为4个4hm²的居住街坊或7个2hm²的居住街坊。

居住街坊内的每个住区需要有独立的门禁与空间隔离措施，为保障应急疏散安全，需预留不少于2处的应急出入口。空间分隔措施可以是围墙、高大绿篱，也可以利用自然河道的空间阻隔。

4. 15分钟社区生活圈内住区空间单元构成

按照5分钟社区生活圈内住区空间单元的构成推算15分钟社区生活圈的空间单元构成。以15分钟社区生活圈内边长1200m的正方形住区为例（图9），用地面积为1.44km²，预留学校、公园、社区级文体、卫生设施后，可用于住宅建设的用地约1.28km²，可分为8个5分钟社区生活圈，约有32~64个居住街坊，居住人口约有4.5万~6.7万人。

（二）改善住区空间布局和利用

在住区空间结构优化的过程中，空间的布局和利用也有进一步提升和完善的需要。如讨论较多的公共开敞空间的兼容性、可转换性等。伴随住区的划小和分区，对住区配套服务设施进行外向化布局，不仅能够理顺如垃圾收运等功能的流线，减少人车、人物的相互影响，也能激发街道活力。

1.公共开敞空间的多用途兼容

住区内部需要预留可达性较好、视野开阔的户外活动场地，在平时可作为健身、休闲使用的公共活动场地，特殊时期可临时作为物资存放、消杀等用途的场地。这些弹性的公共活动场地，需要与周边住宅有一定距离，并具备无障碍通行条件，为老人、婴幼儿出门提供便利。缩小住区后的公共开敞空间虽然在规模和场地丰富度上不具有优势，但覆盖度和均好性得到优化。

2.住区配套服务设施的外向化布局模式

住区变大后，逐渐将配套服务设施内置化布局，不仅物理上被封闭在住区内，在功能上也同街巷公共空间隔绝，同时垃圾收运车辆等的引入也产生了压坏路面、影响住区环境、潜在人身安全等负面问题。甚至许多大型居住区的居委会和物业设置于住区内部，造成内外交通流线交叉，存在安全隐患。

对于最小住区单元，需考虑将配套设施、公共服务设施临街道设置，与街巷重新形成空间和功能的互动关系，营造街道氛围，激发街道活力。在住区临街适当提高标准设置公共服务用房，预留各类应急空间，例如在物资分发过程中，承担临时分拣、少量物资堆放的功能，临街设置独立出入口，有助于货物运输与存放，并为工作人员提供临时休息场所，同时能辐射多个住区单元（图10）。

（三）优化社区治理机制

随着空间结构的优化调整，必然带来对社区治理机制进行调整的需求，同时对社区治理的整合统筹能力也提出了更高要求。建议可以采用物业联合管理、物业居委协同管理等机制在空间上整合多个相邻住区联合治理，衔接城市的行政管理体系，培育统筹协调的组治理能力。

1.以最小住区单元为基础的物业—居委协同治理

引入最小住区单元化住区空间后，必然会发生物业管理成本增加的情况。建议可以通过多个相邻的住区单元联合物业管理的模式，聘请1个物业公司，在经理、维修人员、保洁人员等人员不变的情况下，通过增加门岗人员或智能化技术来能实现分合管理和规模化管理。

作为基层管理的组成部分，物业与社区（居委）管理的协同和协调非常重要。特别是上海在新冠疫情防控中，居委会承担了大量上下协调、物资人员调度等工作，而物业则具体实施了物资配送、垃圾清运、核酸采集保障等工作。两者的协调度也决定了是否能够及时反馈住户的特殊需求，保障特殊群体的生活需求。上海新冠疫情防控的经验是，通过党建引领（党员报到）、人员和设施共享（物资储配设施、人员下沉）、平台网格化管理等方式实现了居委管理和物业管理的融合。

2.衔接管理体系的多级空间单元体系

上海现行的城市行政管理体系呈现“区—街道/镇—社区居委—小区业委会”四个层级。以上海五大新城为例，建议空间单元体系可以划分为“新城—15分钟社区生活圈—5分钟社区生活圈—街坊—最小住区单元”五个层级。以居住人口为100万的新城为例，街道/镇一级能够管辖用地规模3~5km²，8~10万的居住人口，新城一般由10个左右街道组成；1个街道包含1个或2个15分钟生活圈；1个5分钟生活圈包含2个居委；1个社区居委管理2~4个街坊；1个物业公司可联合管理2~5个最小住区单元（图11、图12）。

3.形成街区化的全方位全过程协同管理机制

街区式居住区的回归也带来了街区空间尺度治理体系理论发展的需要。街区式的居住区理应作为一个有机的整体实施全方位全过程的管理，这就需要街区内部的各个住区之间、最小住区单元之间的管理协同。这种全方位全过程的协同应该贯穿规划、设计、建设、运营、管理阶段。在特别是规划阶段，需要制定规范和导则，将最小住区单元纳入社区更新和新居住区建设的规划要求中；在运营管理阶段，不仅仅需要物质设施，也需要居委、物业管理人员乃至社会志愿者，通过各方组织住区内的互商互助活动，形成长效机制，营造良好的邻里关系，实现社区的持续韧性发展。

经历三年新冠疫情后我们的生活已经恢复常态，但公共卫生安全的观念正在潜移默化的影响我们所居住的空间，住区无论什么时候都是保障生活安全、社会和谐的最基本的场所。快速城镇化阶段所形成的大尺度住区，在新冠疫情之下表现出了在空间尺度与社区治理上的脆弱性。通过引入最小住区单元，缩小独立性的住区空间尺度，有助于提高社区自治和管理的效率，提高空间韧性。

小尺度的住区单元形成的居住街坊，将物业、居委会等多样化的社区公共服务设施和日常商业服务设施临街设置，可进一步加强居住区街道日常生活的活力，从而促进社区精神的回归。居住空间减小的趋势。无论从公共卫生安全的视角，还是从社区建设和社区治理的视角，居住空间的可分性需要我们投入更多的关注，并进一步完善小尺度住区理论、发展小尺度住区的实践。

谢致：本研究为上海市人民政府决策咨询研究新城规划建设专项课题成果，感谢上海市规划和资源管理局、新城规划建设专项课题组、上海同济城市规划设计研究院有限公司及各分项研究团队的支持，感谢周俭教授、裴新生院长、王颖院长、俞静院长助理的指导。

（内容以实际出版物为准）

《空间与社会评论》辑刊现已正式被“中国学术辑刊全文数据库”（知网）全文收录，欢迎点击知网链接查阅:

https://kns.cnki.net/knavi/journals/KOSH/detail?uniplatform=NZKPT

编辑：王天翔