【文章精选】协同治理视角下的跨区域生态环境治理机制研究：以长三角生态绿色一体化发展示范区实践为例 | 2023年第2期

（一）生态文明建设的国家战略

党的十八大把生态文明战略上升为党的执政方针，成为治国理政的纲领和全社会的行动共识。习近平生态文明思想根植于中华优秀传统生态文化，传承“天人合一”“道法自然”“取之有度”等生态智慧和中华文化传统，是体现中华文明和中国精神的时代精华。近年来，全国各地努力围绕“绿水青山就是金山银山”理念，“探索生态环境优势转化为社会经济发展优势的路径”。建设美丽中国是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容，推进区域、流域生态环境治理也已成为建设美丽中国的重要途径。

（二）生态环境保护的全球共识

随着经济社会发展，应对气候变化、回归自然的诉求成为国内外城市关注的热点，跨区域或流域生态环境治理成为了践行“人与自然生命共同体”的重要手段，如《伦敦国家公园城市宪章》提出伦敦的泰晤士河至默西河口开展绿色空间的生态性与功能性协同，《鹿特丹气候变化适应策略》提出与水共生策略，重点区域为鹿特丹莱茵河三角地区；纽约《流域协议备忘录》关注流域生态补偿，重点为哈德逊河口区域。

（三）优质生态产品的人民需求

高质量发展、高品质生活目标下，人民对于优质生态产品需求的逐渐升高。近年来，国内城市群、都市圈开始探索跨区域流域的生态治理工程，取得了良好成效，人民对生态服务的获得感大幅提升。如长三角生态绿色一体化发展示范区以建设世界级滨水人居典范为目标，长株潭城市群生态绿心以打造湖湘特色的长株潭中央客厅、人民向往的高品质生态共享空间为目标，通过优质自然资源、人文休闲，康体教育等丰富多样的功能，给城市群内百姓带来更高品质的生活环境和消费选择，受到广大市民的喜爱和认可。

（一）跨区域协同治理的理论基础

“协同治理”（collaborative governance）的实践与学术探讨起源于西方，是在治理理论的基础上强调合作治理的协同性，即多元主体间围绕统一目标，加强彼此合作，开展的共同行动，共担风险，最终实现利益共赢的局面。在实践中，协同治理理论逐渐应用于跨域生态环境治理问题解析和机制建设研究，包含了丰富的内涵，其理论框架聚焦在治理方式的协作性和治理结构的互通性以及治理目标的一致性、规划策略的引领性、治理结果的共赢性等方面。跨区域生态环境协同治理的关键是促进多元主体协作参与，产生有序的治理结构，促进公共利益的实现。

1.治理目标一致性

生态环境系统具有整体性、复杂性、综合性特征，而行政管理的分割性提高了跨区域生态环节治理的难度。因此，跨区域生态环境协同治理关键是解决不同类型主体治理目标的一致性问题，也就是如何达成价值共识的问题。由于涉及多个行政管理主体构成的子系统，通过协商等方式达成对于生态环境保护的共同的价值认知尤为重要。共同的治理目标作为行动和策略的纲领，实现管理过程中权力多元主体间在共同目标下开展协作。

2.规划策略引领性

治理是一种集体行为，为了实现目标和行动的一致，不同行政单元之间的治理格局需要相互融合联通。从生态系统的整体性角度出发，以跨区域空间规划为载体蓝图，作为空间资源配置的法定依据，发挥引领各行为主体共同行为规则的作用，统筹协调跨区域水网、绿廊的连通性，跨界地区联合开展污染治理、环境整治、生态修复、岸线贯通等协作。

3.治理结构互动性和治理方式协作性

多元治理主体是协同治理的前提。跨区域治理中涉及区域内各级政府、各类企业和社会公众等行为主体，充分协调各方利益，整合各方力量，建立多元主体积极参与的协同治理机制，激发各主体在跨区域环境协同治理中各司其职，各尽其能，在合理的多元主体议事背景下，促使各方有序、公平、可持续协作，实现对公共产品的混合供给，提高系统运行效率，满足社会多重需求。

协同治理是寻求有效治理结构的过程，各子系统和组织具有竞争性，各主体拥有不同的资源，利益需求也各异，但协同治理强调行为主体之间的协作，以实现整体利益的最大化功效。尽管每一个行为主体都有满足自身发展的独特结构，协同治理的关键是让不同子系统结构互通为一个整体性结构，系统整体从无序到有序，从一种治理结构到另一种新的治理结构的变化。

协同治理理论揭示的是系统中各组成部分存在的相互影响和竞争关系作用下，促进系统内容各子系统之间自愿、平等协作。尽管协同治理理论通常认为各子系统主体之间应该处于平等状态，利益关系应相对均衡，但国内学者普遍认为多元协作的治理模式中政府发挥着关键作用，但不包办一切，更强调各子系统之间通过协同行为。在跨区域生态环境治理过程中，建立各地政府之间良性协作治理方式尤为重要。

4.治理结果共赢性

协同治理的核心目标是实现整体利益最优。实现和增进区域整体利益是跨区域协同治理的关键。尽管协同治理理论尊重竞争，但在生态环境治理问题上，应突破地方语境，构建治理主体之间的利益协调机制，形成系统自组织的内在激励机制，才能使得系统具备良好的协同性，最终产生1+1大于2的协同效果，实现治理结果共赢。

（二）我国跨区域生态环境治理的难点

在我国推进人与自然和谐共生的中国式现代化建设进程中，生态环境治理能力仍然是我国治理体系的薄弱环节。生态环境治理本身具有的公共性、不确定性、外溢性特点，现实工作中由于行政区划所带来管理壁垒以及相应的法律法规、制度机制缺失，使得生态环境跨域治理面临诸多共性难点。

1.治理对象：生态系统的整体性与行政管理的属地性

山川、河流、森林、湿地、湖泊、海洋作为地球生态系统的重要组成部分，其内在结构具有稳定性、互通性特征，提供多样化的生态服务，同时在地域分布上呈现出连续性的基本特征。然而，在人类活动的区域，为了便于地区管理，人为地将连续的生态系统按照行政管辖属地进行了划分，导致作为自然属性的生态系统本身的完整性被人为行政管理的属地性分割。由此，属地政府大多只着眼于本地事权范围内的环境治理和投入，在跨界地区就出现了“公地危机”，跨界毗邻地区生态环境作为行政区划的公共地带，通常是财政投入和地方治理的盲区，甚至出现“搭便车”现象。

2.治理主体：多元治理的个体理性与集体理性的偏离

跨区域生态环境治理往往涉及多个地方政府，通常基于自身利益最大化的诉求理性确定治理目标，各地政府在面对生态环境这类公共产品时，往往习惯于占有生态环境带来的收益，而对于区域环境治理所需要的投入则不愿承担，且在生态环境治理重点上并不能确保对于公共利益或整体利益的增加。跨区域环境协同治理的过程中，集体困境现象突出。比如太浦河上游属于江苏省苏州市吴江区，中游属于浙江省嘉兴市嘉善县，下游属于上海市青浦区，同一条河流经两省一市时，各地的治理方式存在较大差异，在江苏省境内的太浦河段按照太湖的泄洪渠道管理，而浙江和上海境内的太浦河段则按照水源地标准实施监管，由此造成治理标准、方法和重点都有很大差异，治理效果也不尽相同。

3.治理目标：经济发展近期效益与环境治理的长期投入

我国政府传统政绩考核主要是以GDP的增长为主要指标，而生态环境治理却是一个漫长而复杂的过程。地球生态系统作为相对稳定的要素，其保护和修复等都需要长期投入、维护后才能显现效果。生态环境治理效益存在滞后性特征，而经济收益则通常具有近期可见性，因此，大部分政府迫于政绩考核压力，在经济效益和环境治理成效之间难以兼顾。尤其是发展相对滞后的区域，在生态环境治理目标的选择上，一般会考虑本地经济发展水平、政绩考核标准、环境治理技术和管理能力，以及社会认知水平等因素。由此，跨区域环境协同治理目标会面临环境经济关系演进阶段和发展模式限制与制约。

4.治理依据：自愿合作的局限性与依法治理的规范性

当前，我国跨区域生态治理领域的治理仍然是以行政管辖区范围为管理边界，各地方政府按照国家生态环境管理部门等的相关要求，负责本行政辖区内环境治理和行政管理，本地政府只对本辖区内的生态环境负责。跨界协作实践案例主要依靠相关区域的自愿合作，自愿合作基础上的协商制或契约制模式面对流动性的自然要素的整体性和系统性难以充分发挥实效，由于缺乏打破辖区，跨部门、跨主体、跨地域建立的治理法律法规或空间蓝图，地方政府各自为政，跨区域生态治理协同存在较大难度。

5.治理机制：纵向传导与横向协同机制错位与缺位并存

跨区域生态治理需要在不同属地政府之间进行收益重构，明确责权，甚至追究破坏生态环境的责任，因此如果没有达成共识的运行机制，容易产生地方之间的责任纠纷。此外，因为部分地区缺乏合作治理意愿，使得其他地方政府“不敢”参与跨区域生态环境问题的治理。跨区域间的行政组织结构“条块分割”“区域分割”，不仅存在多头管理难点，甚至出现管理缺位，降低了同级地方政府合作的可能性，因此，地方政府难以突破官本位思想局限，如果上级管理部门没有制定完善的监督机制予以协调，就会进一步增加了跨区域地方政府间合作治理的成本，因此难以形成治理合力。

推动长江三角洲区域一体化发展，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略。建设长三角生态绿色一体化发展示范区，是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。长三角生态绿色一体化发展示范区在沪苏浙跨界地区探索生态环境协同模式和路径。2019年11月19日国务院网站发布《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，明确提出“一体化示范区范围包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县，面积约2413km²。同时，选择青浦区金泽镇、朱家角镇，吴江区黎里镇，嘉善县西塘镇、姚庄镇作为先行启动区，面积约660km²”。该地区具有大都市、跨区域、生态优的特质，着力围绕“世界级滨水人居典范”，探索生态优势转换为社会经济发展优势的跨区域协同治理的路径（图1）。

（一）明确价值共识

1.总体目标

在《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》中明确提出“一体化示范区的发展目标，生态优势转化新标杆、绿色创新发展新高地、一体化制度创新试验田、人与自然和谐宜居新典范，这是推进建设和各项工作的纲领。到2025年，一批生态环保、基础设施、科技创新、公共服务等重大项目建成运行，先行启动区在生态环境保护和建设、生态友好型产业创新发展、人与自然和谐宜居等方面明显提升，一体化示范区主要功能框架基本形成，生态质量明显提升，一体化制度创新形成一批可复制可推广经验，重大改革系统集成释放红利，示范引领长三角更高质量一体化发展的作用初步发挥。到2035年，形成更加成熟、更加有效的绿色一体化发展制度体系，全面建设成为示范引领长三角更高质量一体化发展的标杆”。

长三角生态绿色一体化发展示范区建设的使命是实现“两个率先”，即“率先探索将生态优势转化为经济社会发展优势，率先探索从项目协同走向区域一体化制度创新。生态价值转化方面，生态绿色是示范区高质量发展的集中体现，实现以生态绿色为引领的更高质量一体化发展。一体化制度创新方面，示范区不破行政隶属、打破行政边界，要走出一条跨行政区域共建共享、生态文明与经济社会发展相得益彰的新路径”。示范区在落实长三角一体化发展国家战略的同时，通过生态价值转化和一体化制度创新两个方面的探索，对全国各个区域生态绿色一体化协同治理起到实质性的示范推动作用。

2.战略要求

长三角生态绿色一体化发展示范区建设的战略可以概括为“一田三新”。首先是一体化制度创新试验田，聚焦重点领域，大胆创新，积极试验，探索行之有效、具有操作实践性的一体化制度安排，为跨区域协调发展提供示范和经验。三个方面的创新主要是生态优势转化、绿色创新发展和生态宜居典范。一是示范区肩负着打造生态优势转化新标杆的使命和职责，要落实生态文明建设战略要求，让示范区内的绿色资源成为这里最厚重的底色、最鲜明的特质和最持久的优势，在生态优先、绿色发展、乡村振兴方面积极探索和率先实践有机结合的新路子；二是努力促进“有风景的地方就有创新经济”的发展模式，将示范区打造为绿色创新发展的新高地，示范区内优美的风光、人文底蕴、特色产业，以及创新要素资源集聚是最大的优势，是发展生态友好型绿色创新经济的关键基础；三是促进人与自然和谐共处，江南水乡地区在历史上已经有着“天人合一”的人居文化，示范区进一步推动以人为本的城乡有机融合、均衡发展，让生态资源成为居民高品质生活底气和亮色，同时促进城乡要素双向互馈，切实提升经济社会发展能级水平，打造世界级滨水人居典范（图2）。

（二）生态环境共保共治蓝图

长三角生态绿色一体化发展示范区湖荡密布、河网交错、阡陌纵横，有浓厚的江南水乡特点。2023年国务院批复的《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》中明确了示范区的生态空间格局和跨域共保共治的协同蓝图。

1.打造生态绿心、清水绿廊、蓝色珠链

打造淀山湖、元荡生态绿心，保护集中连片优质稳定耕地，强化生态要素保护与修复，保障蓝绿空间完整性和贯通性，提升水源涵养功能，充分彰显生态价值，发挥长三角生态绿色一体化发展示范区生态示范的核心载体作用（图3）。

建设太浦河、京杭运河两条清水绿廊，聚焦水体优化提质、土地功能调整、产业转型升级、公共空间连通、环境景观塑造等方面，清退两侧污染源，严控临侧建设，增强土地整治新增耕地的生态功能，打造集聚防洪、排涝、航运、生态等功能的综合绿色生态廊道。

构建三条连通主要湖荡的蓝色珠链，促进水体有序流动，提升水生态系统自净能力，在保障生态系统稳定与安全的前提下，在落实耕地和永久基本农田保护基础上，主要依托存量空间，适度植入生态休闲功能和新经济载体。北部蓝色珠链串连太湖、长白荡、三白荡、元荡、淀山湖等，南部蓝色珠链串连长漾、北麻漾、陆家荡、汾湖、邗上荡、马斜湖、沉香荡等，中部蓝色珠链串连淀山湖、元荡、雪落漾、张青荡、杨家荡、祥符荡等。

2.构建以不同水形态为特色的生态片区

根据长三角生态绿色一体化发展示范区水乡基底和水面率的特征，提出构建大湖区、溇港区、湖荡区、河网区四片生态片区（图4）。大湖区指以淀山湖、元荡为主体的区域，规划水面率85%~90%，强化水源涵养和生态环境提升。溇港区主要为东太湖水域以及太湖东南侧临岸区域，规划水面率35%~40%，强化溇港水利功能，充分挖掘相关文化资源。湖荡区位于长三角生态绿色一体化发展示范区中西部，规划水面率25%~30%，加强湖荡与周围水体连通及滨水生态修复，增强湖泊水体的自净和纳污能力，促进湿地发育与生物多样性复育。河网区主要为河网纵横地带，规划水面率10%~15%，强化雨洪资源利用，提高河浜连通度及流动性。

3.严格保护水空间

水是长三角生态绿色一体化发展示范区最独特的生态要素资源。一方面通过协同治理，重点保护承载地区核心生态功能的水空间，提升示范区水面率。至2025年，示范区河湖水面率提升至20.61%，至2035年，长三角生态绿色一体化发展示范区和协调区河湖水面率保持稳中有升。另一方面加强湖荡保护与河网整治，实施活水畅流工程。重点保护淀山湖、元荡等水面面积50公顷以上的76座湖荡。构建流域型、区域型、圩区型三级水网体系，以太浦河、吴淞江、红旗塘、芦墟塘等100条流域型及区域型骨干水系为治理重点，通过水系连通、河道拓浚、岸坡整治、拆坝建桥等多种措施，恢复拓展骨干河网的蓄洪、排涝、引水、航运等功能，同步强化圩区型中小河道治理，恢复毛细河道的蓄洪排涝功能，构建活水畅流总体格局。强化水空间监管，统一河道湖荡空间管控标准。重点划定100条11骨干河道、76座重点湖荡和6条历史水路的结构性蓝线，在下层次规划中，进一步划定其他等级河湖的蓝线管控范围。至2035年，骨干河道和主要湖泊生态生活岸线比例不低于90%。

在《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》中，对跨区域生态环境协同治理提出了策略指引，尤其是实施水岸联治与修复的内容丰富而具体，为后续推进协同治理的行动指明方向。

（一）建设跨区域多层级清水绿廊体系

以“水质提升和公共空间贯通”为建设目标，建设太浦河、京杭运河两条一级清水绿廊为先行示范，带动吴淞江—苏州河、屯浦塘—急水港—拦路港—泖河—斜塘、頓塘、红旗塘—大蒸塘—园泄泾等二级清水绿廊建设，实施水岸联动综合整治，推进滨水污染源清退、岸坡植被修复、亲水设施建设等工作，打造“绿色水源通道、绿色行洪通道、绿色生态道”（图5）。规划分级分段对清水走廊两侧地区划定管理范围、保护范围和核心监控范围，管理范围内禁止陆域污染排放，可适当布局慢行交通系统、湿地公园、带状滨河公园等。保护范围内限制陆域污染排放，实施滨河生态空间修复，引导功能转换。核心监控范围内严格实行自然生态环境保护。二级清水绿廊管控标准参照一级清水绿廊。

（二）加强跨区域滨水湿地生境整体修复

实施以生态湿地为主的跨区域生境修复工程建设。在水流速度较慢的支流与主干河道交汇处、大湖荡、绿廊、水源地周边建设自然湿地和人工湿地，提高水体自净能力。针对太浦河上游偶有锑污染现象，选取根系发达，对铜、铅、锑等重金属耐性极高的湿地植物，重点加强太浦河两岸支流及其连通湖荡水系的湿地建设。通过在主河槽及湿地坑塘内设置沉水植物系统，或者设置浮岛水质净化系统，吸收水体中的氮、磷等营养元素，吸附、截留藻类等悬浮物等方式，因地制宜发挥湿地净化功能。整合重要水体周边和跨界地区的小微水体，采取保育为主、修复为辅的生态保护策略，通过缓坡岸线营造、水下地形改造和水生植被群落优化等措施，构建净化湿地、圩田湿地、滨水林带等多样生境空间，修复独具特色的“林—塘—田—湖—岛”复合的江南圩田湿地景观肌理，进一步提升水质净化功能，保障江南水乡生态系统的稳定性和可持续性。

（三）加强全域排污许可管理

重点推进工业污染排放源整治。有序开展太浦河及其主要支流沿线的重污染企业腾退工作，鼓励一般企业进行技术改造和生产线升级。实施船舶与码头同治，防控航运污染。提高船舶污废物处理率，加强载运危险货物船舶的动态监控，重点发展标准化船舶和内河集装箱专用船等，推广新能源船舶应用。全面取缔“散乱污”无证码头，推进太浦河、京杭大运河沿线码头安全、有序、绿色化发展。提升城乡生活污水处理水平。城镇地区以控源截污、雨污分流为抓手，降低径流污染对河道水环境的影响。农村地区采用集中与分散相结合的处理模式，全面普及生态化治理设施，消除生活污水直排。

（四）引领太湖流域水体共治

统一流域水环境治理目标和标准，推动示范区重要江河湖库生态保护治理。至2035年，水体水功能区水质达标率达到100%，国控断面优III类比例100%，太浦河水质达到II—III类，其他水体水环境不低于IV类。以太湖为流域生态保护核心，以入湖支流治理及湖区生态修复为抓手，统筹谋划和实施入湖河流综合整治、岸线生态保护与修复等水源保护工程，同步实施重要区域型生态走廊建设，重点推进廊道内优蓝扩绿，优化沿线管控空间，形成区域一体化的保护格局（图6）。完善省、市、县三级考核体系，协同确立产业准入、水资源管理、水域纳污总量控制、污染源监管等法规标准，共保“太湖一盆清水”。按照“引排结合、量质并重、综合治理”的流域治理原则，以太湖洪水安全蓄泄为重点，加快推进干流综合治理工程，进一步提高流域洪涝水蓄排能力，完善流域、区域、城市三级层次综合协调的防洪格局。

（五）明确近期跨区域生态环境治理重点

规划确定了近期实施的生态环境类项目，启动区内，探索实践生态环境共保联治，示范生态绿色新理念、新技术、新景观，如保护和提升生态绿心，开展太浦河、淀山湖、元荡、汾湖“一河三湖”岸线贯通及沿岸综合整治，围绕淀山湖、拦路港等重要水体以及沪渝高速公路等建设生态廊道，在先行启动区率先打造太浦河清水绿廊示范段以及蓝色珠链样板区；同时，有序推进圩区整治工程、产业园区环保提升工程、农村生活污水提标改造工程，建设国家级生态绿色农业先行示范区。至2035年，先行启动区河湖水面率提升至30%，骨干绿道长度达到200km以上。率先实现“双碳”目标。启动区外，青浦区开展新谊河、新塘港、苏四期河道及太浦河后续（清水绿廊）工程；吴江区加快推进京杭大运河苏州段堤防加固工程、吴江循环经济产业园环保提升工程、吴江河网湖群综合整治工程；嘉善县加快推进嘉兴中心河拓浚及河湖连通工程、圩区整治工程、红旗塘整治工程、嘉善高铁新城伍子塘吴越文化绿廊样板工程。

（一）创新多方主体共商共建的治理机制

长三角生态绿色一体化发展示范区创新性构建了多方治理主体共建治理机制，不改变行政区划、打破行政界限，采用“理事会+执委会+开发者联盟”三层架构创新体制机制，在全国跨行政区范围率先探索从区域项目协同走向区域一体化制度创新的路径，率先探索将生态优势转化成经济社会发展优势，走出一条生态与发展相得益彰、跨行政区域共建共享的新路子。

与以往的特殊政策区管理模式不同，理事会作为议事机构作为一体化示范区建设重要事项的决策平台，理事长由两省一市政府常务副省（市）长轮值，主要负责研究确定一体化示范区建设的发展规划、制度创新、改革事项、重大项目、支持政策和协调推进，对两省一市党委政府负责。同时积极探索市场化、社会化治理机制，组建企业家联盟，广泛吸纳国内外知名企业家、国际机构领导人、知名科研机构、智库等，参与示范区治理。

执委会作为理事会执行机构，具体负责长三角生态绿色一体化发展示范区发展规划、制度创新、改革事项、重大项目、支持政策的研究制定和推进实施等各项工作，作为理事会的执行机构，相比于管委会，没有行政管理职能，在推进过程中，对于两省一市和两区一县的规划建设项目等发挥指导职能，更多的是协调各方诉求，达成统一共识，然后促成各方按照分工推进落实。

开发者联盟是在示范区执委会统筹指导下，市场主体和专业机构遵循平等、自愿、互利、共赢的原则，共同发起的联盟组织。该联盟致力于以业界共治形式，推动形成示范区建设能量场，构建新机制，传播新理念，整合新资源，这是一项跨区域协同治理的创新探索。创始成员包括中国长江三峡集团有限公司、阿里巴巴集团、华为技术有限公司、中国国际金融股份有限公司、中美绿色基金管理有限公司、中新苏州工业园区开发集团股份有限公司、中国城市规划设计研究院、上海城投（集团）有限公司、普华永道、复旦大学、上海交通大学医学院、新华通讯社长江三角洲新闻采编中心，后陆续加入国家绿色发展基金股份有限公司、中国节能环保集团有限公司、中国建筑股份有限公司等国企、央企，持续为示范区建设持续赋能，与示范区共生共建共成长。

为更好地激发市场参与生态环境治理的积极性，长三角生态绿色一体化发展示范区创新共建生态环境第三方治理服务平台，以平台为载体努力完善跨域一体、规范高效、公平竞争的市场化治理机制。平台集成了示范区内生态环境领域的政策咨询、供需大厅、业务培训、疑难解答等功能，针对生态环境领域的治理需求，为供需双方提供全方位、一站式的信息集成服务，促进要素资源在示范区畅通流动。

自2019年11月长三角生态绿色一体化发展示范区成立以来，在理事会的指导下，执委会会同理事会64家成员单位和两省一市（沪苏浙）、三级八方各相关部门，相向而行、共商共建、充分沟通，积极探索形成了长三角一体化发展示范区“共商、共建、共治、共享、共赢”和“一张蓝图管全域，一个主体管开发、一套标准管品质、一个平台管实施、一体化制度管治理”的跨界共建共享新机制。

（二）共绘“一张蓝图”的规划编制机制

执委会和两省一市自然资源部门不断加快构建统一的规划体系，推进从国土空间“总体规划”到“详细规划”分解落实、传导渗透的机制。

《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》是上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县约2413km²示范区开发建设的纲领。依托国土空间规划“一张图”，将更好地推进跨区域一体化空间协同治理。在编制过程中，沪苏浙两省一市共同组建了由省（市）自然资源部门牵头，苏州、嘉兴以及示范区两区一县组成的“三级八方”工作专班，同时，成立由中国城市规划设计研究院牵头、沪苏浙4家规划院参加的规划核心技术团队。这是跨区域协同治理方式的一次重要探索，各级各方都跨出省界思维，把发展的诉求、问题和矛盾放在同一张空间底图上探讨，经过多轮协商，真正做到协同，把各自零散的蓝图，拼成一张贯通的愿景图，再描绘成施工图，最后一步一步变成实景画。

执委会与两区一县人民政府（上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县）共同组织，上海市规划设计研究院牵头联合编制团队编制的《长三角生态绿色一体化发展示范区先行启动区国土空间总体规划（2021—2035年）》，是落实上位《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》，同步衔接各地区、镇级国土空间规划的法定规划，是具体指导上海市青浦区朱家角镇和金泽镇、江苏省苏州市吴江区黎里镇、浙江省嘉兴市嘉善县西塘镇和姚庄镇全域约660km²规划建设的纲领，充分体现示范区一体化高质量发展新目标、生态绿色新理念、人居品质新高度、江南文化新空间和一体化发展新机制。

2023年5月发布的《长三角生态绿色一体化发展示范区水乡客厅国土空间详细规划（2021—2035年）》，由示范区执委会会同两区一县人民政府批复同意。这是全国首个编制完成，并对外发布的跨省域的国土空间详细规划，将作为示范区水乡客厅建设实施，进行用途管制，以及核发规划许可的重要法定依据。按照示范区总体规划，在两省一市交界处约36km²范围，由三地合力打造一处水乡客厅，集中实践和示范城水共生、活力共襄、区域共享的水乡客厅。这将成为两省一市共同的“会客厅”，需要充分体现跨区域协同治理特征，在编制过程中，示范区执委会作为统筹协调各方面诉求的平台，全面对接上海市青浦区、苏州市吴江区和嘉兴市嘉善县，通过详细层面的空间规划，进行跨区域的用地布局、功能配置，道路交通，基础设施和生态网络等一体化安排，切实推进了两市一县携手共绘一张空间规划蓝图，进而形成促进发展的合力。

（三）示范区生态环境管理“三统一”制度

跨区域生态环境治理的关键痛点是标准、执法和监督三个方面。长三角生态绿色一体化发展示范区执委会联合沪苏浙两省一市生态环境部门发布了《长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境管理“三统一”制度建设行动方案》。该方案聚焦生态环境标准、环境监测和环境监管执法三个维度，开展“三统一”制度创新，按照共商共建、系统集成、示范引领的原则，形成了56项具体工作清单，在跨区域生态环境管理制度体系方面进行了富有开创意义的探索实践。

建立“一套标准”制度，规范生态环境管理。两省一市在生态环境管理标准上存在一定的差异，这也是跨区域生态环境治理的普遍难题，示范区执委会牵头召开多方协商会议，逐渐聚焦共识，按照可操作性强、先易后难的原则，先期以大气污染防治为抓手，制定并发布了挥发性有机物走航监测、固定污染源废气现场监测、环境空气质量预报3项技术规范，为更有效地开展环境监测、执法提供了依据和支撑。在此基础上，进一步围绕农业生产、水生态、河湖等示范区的重点生态环境领域开展研究、评估和技术方法创新工作，形成标准制修订，统一发布模式。

建立“一张网”制度，统一生态环境质量监测。环境监测是加强生态环境治理的重要环节，示范区聚焦重点，构建覆盖启动区、沿沪渝高速、通苏嘉高速公路的大气环境质量监测网络，针对示范区关键环节要素水，形成水质“自动监测+手工监测”网络，同时，针对生态系统的整体性，建立区域生态环境质量监测网络，形成层次丰富，覆盖重点、体系完善的统一生态环境监测制度。另一方面，强化构建对污染源进行监测监控的体系，并建立了移动源监测评估体系和环境预警应急监测体系，包括空气质量预测预报、水环境质量预警体系、突发环境事件应急监测体系、监测质量管理体系，进一步推进示范区内跨区域生态环境监测数据的共建、共享、共用。

建立“一把尺”制度，加强生态环境有效监管。跨区域生态环境开展联合执法的关键是要有统一的执法规程、事项、程序和裁量标准。长三角生态绿色一体化发展示范区首先联合两省一市通过联合执法，进一步促进了跨区域生态环境监管，首先是组建了一支跨区域的生态环境联合执法队，创新性地率先探索跨行政区执法协作互认机制，实现在示范区内，执法人员异地执法互认。同时，为了进一步规范执法，共同建立了一套执法规程，并进一步建立健全案件证据互认、处罚结果互认和执法信息共享、信用互通等机制。

此外，每年两省一市“三级八方”生态环境部门联合出台示范区生态环境领域年度行动计划，通过“出台一批、拓展一批、储备一批”的滚动推进工作模式，明确生态环境领域一体化“施工图”，持续探索和巩固跨界水体联保共治新机制、新模式。

（四）探索生态产品优势价值转化的路径机制

探索绿水青山就是金山银山，厚植生态优势，加快价值转化是长三角生态绿色一体化发展示范区建设之初就确定的目标。2021年5月份以来，长三角生态绿色一体化发展示范区执委会开展全方位的生态产品价值实现路径研究，目的就是率先探索将生态环境资源优势转化为经济社会发展优势，推动示范区生态产品价值实现和高质量绿色发展。基于扎实的生态产品本底调查、国内外典型案例研究、GEP核算研究和生态产品价值转化信息平台等研究，绘制了示范区生态产品价值高地图，在此基础上，形成了《长三角生态绿色一体化发展示范区建立健全生态产品价值实现机制实施方案》，明确2023年以建立重要领域自然资源确权登记为切入口，摸清示范区内生态资源家底，为建立一体化生态产品调查监测机制奠定基础，建立覆盖示范区和重点片区的区域特色生态产品核算体系。2025年将在示范区内打造一批显示高、示范性强的生态产品价值实现标杆项目。按照轻重缓急，率先在协同推进自然资源确权、建立生态产品价值统一核算制度、生态资源交易平台信息共享、跨区域文旅项目共建、一体化公共品牌塑造等机制建设领域破题。同时加快探索建立协同的生态产品调查监测机制、统一的生态产品价值评价机制，研究健全生态产品经营开发机制、价值实现推进机制和保障机制等。

（五）推进一体化绿色发展的金融机制

健全金融机制是推进一体化绿色发展的重要保障。2019年以来，长三角生态绿色一体化发展示范区积极探索跨区域绿色金融合作机制，重点是在行业标准、技术创新、产品服务、组织体系等方面建立绿色金融发展模式。示范区执委会会同两省一市人民银行、银保监局等6个部门出台了《长三角生态绿色一体化发展示范区绿色金融发展实施方案》，涉及绿色信贷、绿色投资、绿色保险、绿色普惠金融等9项主要措施。具体可归纳为几个方面实践。一是绿色信贷和绿色投资制度创新，在证券市场推动发行绿色、低碳主题的地方债、企业债、公司债、跨区域集合债和非金融企业债务融资工具等绿色债券，同时，推出示范区专属金融产品，如绿色债券、碳配额质押融资、碳减排工具贷款、水产养殖户经营贷、光伏贷、碳账户贷、苏碳融、ESG类保险等金融产品。建设长三角金融产业园，这是启动区内唯一一家金融园区，重点是探索绿色技术、绿色金融、产业发展相互融合的投资模式。此外，大力支持上海证券交易所在示范区设立资本市场服务站，更方便地服务绿色企业上市挂牌。二是绿色保险制度创新，与传统保险不同，绿色保险主要是将绿色发展理念融入金融保险工具和服务中。当突发环境污染事件给地方生态环境造成损害时，商业保险机构可提供环境救助和赔偿服务，能够有效降低政府的风险，建立起一道保障生态绿色发展的安全屏障。在示范区内还实现了“共同投保”“区内通赔”等制度创新，目前执委会和两区一县政府已经和中国太平洋保险集团签署战略合作协议。三是绿色金融服务产业转型升级发展的机制创新，积极探索EOD发展新模式，重点支持示范区内绿色生态廊道、绿色农产品基地、绿色生态城区等重点产业（项目）建设，如淀山湖、元荡、汾湖、太浦河等重要水体水环境综合治理与修复等，支持多层次资本市场提供融资服务。同时，加快推动金融资源向绿色会展及零碳采购平台、绿色数据中心等方面聚集，全方位践行“绿色金融”在示范区生态绿色发展中的助推作用。

生态绿色是长三角生态绿色一体化发展示范区的立身之本和最靓底色，生态环境领域一体化制度创新和项目建设，始终是示范区建设发展工作的重心。以《长三角生态绿色一体化发展示范区重大建设项目三年行动计划（2021—2023年）》为牵引，长三角生态绿色一体化发展示范区执委会全面协调加快生态岸线修复、清水绿廊、活水畅流、美丽乡村建设，重点推进了20余个生态环境治理项目。

（一）联合推进跨域水体生态修复和岸线贯通

跨域水体生态修复和岸线贯通工程是长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境治理工作的重点。在跨区域协同治理工作中，示范区注重提炼各地一体共建经验模式和制度成果，针对跨区域一体化发展的特点和基因，通过执委会的统筹协调，上海青浦、江苏吴江共谋一个项目、共建一批机制、共绘一张图、共商一套标准、共推一份计划，在修复中融入绿色低碳理念和技术，进一步总结形成跨界水体生态修复及岸线贯通项目一体化实施指导意见，为跨域生态环境一体化联保共治提供依据和示范样板。

生态岸线贯通及功能提升项目是长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案中明确的重要建设任务，体现跨区域一体化，联保共治生态环境的理念。在实施指导意见的指引下，示范区全面启动了“一河三湖”生态岸线修复和功能提升工程。太浦河共保联治，围绕“清水绿廊”目标，推进联合河长制，提升河道防洪、供水和生态功能。淀山湖、元荡、汾湖是示范区重要跨界湖泊，三地共同推进跨区域水体治理、生态修复、岸线整治、景观提升，以及环境治理监测的信息化建设，协力建设世界级水乡人居典范。此外，青浦蓝色珠链、环元荡美丽湖泊群、嘉善北部湖荡整治等工程都按照指导意见持续推进。通过跨域水体生态修复和岸线贯通机制的创新，长三角生态绿色一体化发展示范区生态基底加快夯实，蓝绿空间持续优化。

（二）多方位联合争取跨区域生态治理项目资金

长三角生态绿色一体化发展示范区积极探索跨区域金融政策制度创新。长三角生态绿色一体化发展示范区执委会会同两省一市主管部门，联合争取国家部委支持示范区开展山水林田湖草沙一体化保护工程试点，协调示范区开发者联盟成员深度参与示范区生态绿色低碳项目建设，探索在生态建设重点片区开展EOD开发模式，构建长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境共同投入机制和多元共治格局。一方面积极争取中央、各级各地财政对长三角生态绿色一体化发展示范区内绿色低碳方面项目建设和技术研发等的支持力度，另一方面拓展资金渠道，现有资金支持渠道包括风电光伏、新能源汽车、绿色节能建筑、清洁取暖、工业节能标准与监察、碳汇能力提升、相关部门基础能力建设等方面，进一步争取长三角生态绿色一体化发展示范区所在的省市两级碳达峰相关专项资金适当加大对长三角生态绿色一体化发展示范区的倾斜支持力度。长三角生态绿色一体化发展示范区先行启动区财政专项资金适当支持示范区先行启动区碳达峰示范项目建设和技术应用，更好培育碳达峰示范项目。推动两区一县和有关项目科学规范安排资金，切实提高资金使用效益。全方位的金融政策和资金支持，有力地推动了长三角生态绿色一体化发展示范区的生态环境治理。

（三）共同打造跨区域生态环境一体化保护数字平台

坚持以数字化赋能一体化，结合长三角生态绿色一体化发展示范区智慧大脑开发，同步建设长三角生态绿色一体化发展示范区智慧生态环保平台。平台以数据的统一汇集、智慧处理为核心，已在环境要素、联保共治、饮用水源安全等多个维度，实现了长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境领域信息数据的共建共享。共享平台通过数据融合分析，实现整体环境质量的自动预警、自动生成各类生态数据的统计分析报表、报告，已可直观地反映生态环境联保共治成效，并引领生态环境一体化持续深化拓展。平台将结合“双碳”目标深化落地，进一步建立数据共建共享运行长效机制，推动数据汇集共享和数字孪生，牵引形成减污降碳高效协同、生态优势加快转化的综合效应，更有效助力长三角生态绿色一体化发展示范区生态绿色高质量发展。

跨区域生态环境协同治理是建立在区域内多元行政主体达成共同价值认知基础上，为实现区域整体环境效益最大化，保障和改善区域环境治理的目标，不同地方行政主体按照国家生态环境部门要求，并充分调动市场、公众等积极性，所采取的一系列环境治理集体行动。在跨区域生态环境协同治理过程中，建立并执行统一的空间规划策略、法律法规制度、环境治理和监测标准等。

生态环境治理具有系统性、全局性和跨行政区划的特征，探索跨区域生态环境治理和生态产品价值实现的机制非常必要。建立健全生态产品价值实现机制是从源头上推动生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。从区域和流域的整体视角探讨生态产品价值实现机制对于转变跨界地区发展模式，对于推动城市群、都市圈高质量发展和超大城市发展模式转型具有重要的现实意义。

纵观全国，在生态文明建设实践过程，长三角生态绿色一体化发展示范区为跨区域生态环境协同治理探索诸多可复制、可推广的路径和经验。长三角生态绿色一体化发展示范区执委会联合区内各方生态环境等部门充分发挥统筹作用，推动示范区生态环境一体化制度创新实现重大突破，联保共治工作机制持续深化，生态绿色发展基底不断夯实，有力地引领和支撑长三角一体化国家战略落实，示范区“一体化、一盘棋、一家亲”的协同共建精神在生态环境领域得到生动实践和持续发展。但生态环境治理道阻且长，我国幅员辽阔，自然环境和资源禀赋存在较大的地区差异，每个地区所面临的环境问题和瓶颈也是不一样。然而，生态环境协同治理的目标是一致的，只要坚定生态优先、绿色发展和人民至上的原则，久久为功，一定能够探索出中国式现代化跨区域生态环境协同治理的新路径。

（内容以实际出版物为准）

《空间与社会评论》辑刊现已正式被“中国学术辑刊全文数据库”（知网）全文收录，欢迎点击知网链接查阅:

https://kns.cnki.net/knavi/journals/KOSH/detail?uniplatform=NZKPT

编辑：王天翔