【文章精选】嵌套式互动：长三角一体化示范区环境协同治理的机制构建 | 《空间与社会评论》2023年第2期

当前，信息化网络化正不断重塑经济生活、社会生活与生态景观，由政府主导的传统模式已难以适应新的治理发展要求，亟须对环境治理体系进行系统优化。为此，党的二十大报告提出了“健全现代环境治理体系”的战略部署。然而，我国生态环境保护任务依然艰巨，部分领域的污染物排放棘手问题依然野蛮生长。其中，跨域环境问题作为典型的复杂化公共事务难题，既跨越自然边界又跨越行政边界，具有共时性的时间分布特质以及内边疆的空间分布特质，常衍生“公用地悲剧”“免费搭车”“局部有效整体失效”等治理失灵现象。在近30年的跨域环境治理实践中，沟河、汀江、韩江等流域地区曾进行了因地制宜的探索，但尚未形成可大范围推广的经验和运作模式。有鉴于此，党的二十大报告特别强调，“要树立系统思维，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展……深入实施区域协调发展战略、区域重大战略，推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展”。作为首个跨省建立的示范区，“长三角生态绿色一体化发展示范区”（以下简称“示范区”）进行了一系列“地理破圈、资源破界、制度求变”的重大创新，在既有体制框架内对微观治理机制作出适度调整，打造“一体化治理体制机制创新的试验田”。就此而言，系统梳理示范区环境协同治理机制迭代升级的经验与启示，进而形成可复制、可推广、长效化的路径与对策，具有重要的理论意义与实践意义。

边界是基于所属系统或所属环境的时空概念与假设。囿于单边政府职权的局限性，传统的行政区治理已无法满足跨域环境问题的治理需求。对此，学界逐渐意识到“探索现代环境治理体系下的地方政府协同治理”是纾解此类棘手问题的有效工具。目前，关涉这一论题的文献多分布于管理体制变迁与治理变革，譬如高小平、王清军等建议通过完善生态管理和服务决策机制及大部门体制、相应调整地方政府生态管理职能、推进生态协同型政府建设。亦有学者发现：不同于科层组织与任务型组织的组织形态——衍生型组织适应了跨域治理的动态调适需求。与此同时，金太军等学者点出了我国当前环境协同治理中存在央地、府际间协作的脱域问题。对此，余敏江指出，国家自主性的嵌入能够有效消除外部性所带来的负溢出效应，为跨域水污染协同治理提供合理的制度空间。

跨域的本质是联结，治理的本义是多方协同。而联结关系的建构涉及多个主体和领域，更体现为多层次间节点与网络关系的彼此嵌入，与之相对的，环境污染的源头地区和潜在的受影响地区之间却存在空间上的分隔，再叠加上行动主体治理理念、治理条件的差异性以及利益考量、治理动机的多样性，愈加使得多维联结的协同关系趋于紧张。以此而言，有必要在嵌入性理论框架下，结合地方性知识以及利益相关者的行为动机对跨域环境协同治理的内在机理系统性地审视与分析，以便在运行机制层面予以拓展或更新。

在政治社会学视域下，嵌入性被视为是解释个人行为与社会结构的干预性变量，并被广泛用于描绘个人行为受其对群体、社会的依赖关系影响的作用机理，成为实现主体间有机融合的不二法门。卡尔·波兰尼率先强调了此种关系，认为个体行动者嵌入于具体的社会关系网络中，作出符合自己目的、能实现自己愿望的选择。格兰诺维特进一步指出：“个体嵌入网络的整体结构对个人施加多边的影响，形成以系统为特征的关联结构。”然而，网络关系的数量、方向、密度、力量以及行动者在系统中的位置都深刻影响着社会资源的流动方式与效率，同时，不同治理主体也会因资源、权力的差距对公共问题持有不同意见。为此，埃莉诺·奥斯特罗姆特别提出了制度嵌套结构的设想。“嵌套”原指一种物理状态，形容嵌入物与被嵌入物妥善适配并且稳定持久的状态。在公共治理研究中，“嵌套”是一种经过动态过程而形成的静态现象，也是各因素复杂但又稳定的关系式结构，将增益于趋向有效、稳定、均衡的治理形态和政治秩序。而跨域环境协同治理之意涵就在于促使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续过程。就此而言，二者具有天然的逻辑耦合性，有助于从认知协调统一、治理制度优化以及利益配给等方面纾解跨域环境治理集体行动的梗阻因素，形成机制融通的治理合力。

所谓机制，既涉及对象的静态结构，也涉及动态运行，是二者间的结合，在内外部之间的相互关联中体现出一般规律。对环境治理机制的考察分析，既要考察各个组成部分的结构，又要分析多个阶段和环节构成的动态行为过程以及治理与环境之间的交互作用。毋庸置疑，建立并运行一套行之有效的治理机制，对于确保政府环境治理职能的充分发挥，对于行为高效、运转灵活的区域环境一体化治理体系的建立，都具有十分重要的意义。甚至可以说，机制的有效构建是环境治理创新之根本。

囿于环境问题的整体性、流动性、交叠性和模糊性，以及各地发展基础和经济条件的异质性与竞争性，长三角的跨域环境治理历经长时段的波折，在治理实践中存在绿色转型空间不平衡、生态绿色政策衔接不畅、生态绿色治理模式单一等梗阻症结。质言之，跨域环境治理是由主体因素、利益因素和信息因素所形塑的有机结构，当三者作为“序参量—控制参量—逆序参量”相互作用、相互演化并达到临界值时，系统中各子系统独立运动的耦合能够反映在宏观偏离平均值的涨落现象上，也成为形塑有机结构的动力。然而，治理共同体内部协同要素的衔接贯通常受到侵扰，特别是主体间权责交叉重叠、短期“兴奋剂效应”与常态治理模式存在明显罅隙，致使利益、主体以及信息协同之间缺乏同频共振，容易催生长短不一和快慢不同的协同势差。与此同时，利益脱嵌、主体失能、信息耗损的叠加性龃龉与松散型关联难以恰如其分地弥合跨域责任阙如的制度之殇，更因褊狭的单线性运行理路以及污染防治协同频率上的错位，引致分锅避责与共谋俘获等剧场效应故态重萌。长三角一体化示范区对协同治理瓶颈的突破性探索，其关键在于探寻协同机制相互调试的配置性逻辑与持续性治理效能输出的适应性逻辑的黏合性勾连，保障治理活动从配置性效率的初阶向适应性效率高阶跃升。

（一）主体协同：摆脱上位协调依赖，创设多层次主体架构

主体协同是跨域环境协同治理的控制参量。协同治理理论强调子系统间竞争与合作、支配与服从、平衡与涨落多维关系结构，达至这一状态，须提升主体间的互惠性偏好和合作型信任水平。跨域环境治理的复杂之处在于“条—块结合”“政—社统合”。从主体关系来看，跨域环境协同治理由政府与环境敏感型企业、环保非政府组织、社区、社会公众在具体场域和治理情景中互动而耦合产生，特别随着知识分配的专业化与机构间的关联性日益加剧，纾解跨域环境问题愈加需要多元主体的共同行动。长期以来，长三角的跨域性公共事务治理更多强调协调作用的发挥，但片面的协调难以缓解环境治理所内蕴的深层次紧张关系。

主体协同的症结主要表现为上位协调依赖，即依赖上位者的权威来统合部门间协调、条块协调和政社协调。但环境生态治理问题涉及的主体是多元的，地方政府起到主导作用的同时，公众和社会组织的参与也必不可少。在传统观念中，跨域环境治理的主体主要是当地政府和生态部门。这间接导致了公众对于环境治理的参与程度存在知识、认同、渠道这三个困境：知识困境主要是公众环保知识和意识仍显不足；认同困境主要是公民对于自身作为环境治理主体的身份认同缺位，责任感较低，对政府的依赖感较强；渠道困境主要是环境治理中公民参与的渠道有限，多通过信访制度、听证会、向地方人大代表反映意见和建议以及网络渠道进行参与，但由于公众对于本地相关环境信息了解较少，加之污染企业不愿甚至谎报污染情况，公众的环境知情权得不到有效保障。

针对区域环境治理规范阙如或冲突叠加等隐忧，长三角一体化示范区基于复杂整体性思维，以责任为边界，以价值共识、关系互信、能力共促为基础，构建“理事会—执委会—开发者联盟”三层次主体架构，形成了“机构法定、业界共治、市场运作”的新型治理模式。其中，理事会包含两省一市（江苏、浙江、上海）的发改、司法、行政等职能部门以及苏州市、嘉兴市、青浦区政府，主要负责研究并确定一体化示范区建设的发展等工作。为吸纳海内外知名企业家、国际机构有相关经验的领导人、卓越科研机构、智库等参与其中，特别创设“示范区开发者联盟”，其发起方主要是市场和社会专业机构，示范区执委会进行统筹与指导。开发者联盟秉持平等、自愿、互利、共赢原则进行运作，现由三批次共计53家成员单位组成，主要职责是组织开展业界对话、提出政策建议、反映业界呼声、及时传递市场声音、优化示范区营商环境，并承担为生态和谐与经济可持续发展的社会服务责任。执委会是理事会的执行机构，主要负责管理示范区的开发建设工作，进行日常的“发展规划”“制度设计”“项目运行”“政策配套”。执委会具有一体化示范区开发建设管理机构省级项目管理权限，统一管理跨区域项目，面对多发的协调冲突，执委会不仅锻造了织密组织纽带的协同枢纽，更在结构性合力驱动下摆脱了“运动式”环境规制的窠臼，激活了社会内生性力量的潜力，通过转动政社齿轮变“独角戏”为“交响曲”，使得区域协同活力彻底迸发出来（图1）。

（二）利益协同：跳出“零和博弈”窠臼，法制化利益衡平过程

利益协同是跨域环境协同治理的核心序参量，直接影响治理格局的形成及其运行机制的稳定性。协同治理是利益“激励—相融”的产物，即考虑在选择、谈判、执行、代理等诸多交易成本下寻求合作的最大化预期收益。这其中，资源和目标是两个重要因素。囿于环境治理的跨域性特征，需要各个行政区政府之间的合作，而利益协同机制的缺乏、GDP主导下的竞争考核以及财政资源不均导致跨域环境治理合作困难重重。

行政区是与行政区划相对应的概念，是我国权力配置的现实规划。在环境治理的合作协议签订过程中，地方政府的自利性不可避免地带来利益的考量，虽然存在一定的共同利益，但是在长期以GDP为重要考核标准的晋升机制下，环境治理的府际合作变成一场关于利益的博弈，往往出现“囚徒困境”的情况，行政区政府在不确定自己利益能否得到保障时，采取不合作或是消极合作的态度，选择对自身有利的行为。并且，囿于地方财力资源的不均衡，对于环境治理的财政投入也会各不相同，在执行中会面临很多困难，导致合作最终流于表面，政策执行停滞化。在跨域环境协同治理中，利益诉求的关联与冲突、利益关系的对冲与调整、利益向度的识别与衡量，衍生了权能重置的内生动力和必然要求。这就需要通过正式规范与多元规则的互动与包容，缓解多层次多阶段的逻辑张力，将利益相关主体从复杂、动态的博弈状态中解放出来，实现长远利益与短期利益协调、整体利益与局部利益兼顾。

治理过程的法制化是对多元利益进行平衡并厘定其价值序列的关键。《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》发布以来，示范区坚持系统治理的方式方法，将跨域突发事件联合应对的短时“权宜之计”转化为“平战结合”的长效协同制度，在协同立法、联动执法、司法协作等方面积极推进制度创新。具体而言，示范区以跨省域生态环境标准、环境监测监控体系、环境监管执法“三统一”制度为重点，探索生态环境一体化保护体系和重点跨域水体联保共治机制。2020年5月，两区一县共同印发《两区一县环境执法跨界现场检查互认工作方案》，明确了执法人员和执法范围的2张清单，推动示范区生态环境执法检查授权互认。近年来，示范区所涉三地的司法机构围绕环保、食品、渔业等重点领域，开展毗邻地区联合行动，在司法标准、合作清单、联动机制等方面形成了一系列正式和非正式的协同机制。在“整体性治理”的旗帜下，各项法制规范都烙刻了鲜明的“一体化”色彩，实现地方政府间利益共享，催生内在动力和承接外在压力，提供人、财、物等治理资源支持，促进长三角跨域环境治理体系的系统集成和治理机制的协同高效。

（三）信息协同：革除“部落主义”思维定式，搭建信息共享平台

信息协同是跨域环境治理的重要序参量。与工业时代的科层制“命令—服从”逻辑相异，信息时代下的协同治理要求遵循“双向协调—平等合作”的逻辑，这意味着协同链条应平稳、顺畅地连接着决策者、协调者、执行者。传统链式信息分布模型存在信息传递效率低、不及时、信息孤岛等问题，与跨域环境治理事件信息需求量大、时间紧、事态急的特点相悖，与此同时，信息部落主义、数据宝藏闲置和信息特权等现象也严重侵扰跨域环境治理信息工具的治理效能。

在环境治理系统中，主要是政府内部间的信息共享与协同，对于信息的获取和掌控直接影响到政府在协同治理中采取的决策和措施。而政府与社会公众之间的信息共享与协同主要体现在政府是否及时、公开、透明、全面地向公众公布相关的信息。质言之，协同治理的开展和实施需要了解生态环境的污染分布情况，以此寻找污染源，控制污染物的排放，为环境质量的监督管理提供依据。根据监测信息来分析和考察环境治理现状、治理取得的成绩以及存在的隐患与不足，以此评价各区域间治理水平的差异，从而采取相应的激励机制与问责机制，选取合作的方式和路径。但在信息沟通与公开过程中，地方政府往往会出于自身利益的考量选择性地公开信息，将对其利好的信息公开，而不利的信息则不公开。跨域环境协同治理中长期缺乏环境信息共享平台和信息公开机制，主要是由水利环保部门和相关流域管理机构对水质和污染信息进行监测和信息发布，主要的信息发布平台为政府部门的相关网站，按照月或季度等为周期进行定期发布，但是在网站上对发布信息进行查询，却只能获得譬如水质类型和监测断面等信息，有效信息相对较少。环境信息来源的有限性使得信息的完整性和准确性难以得到保障。这也导致了在环境协同治理中出现治理主体间信息不对称、信息来源主体单一、信息公开不及时全面的困境，使得环境协同治理的资源难以实现优化配置、主体难以协调统一。

信息的扩大再生产要求从局部精细到整体精细、从静态精准到动态精准、从低度清晰到高度清晰的持续升维，进而通过垂直型结构覆盖和水平型结构延伸塑造出立体式组织体系，将治理要素尽收眼底。为此，长三角一体化示范区以纾解“大概齐”“差不多”等环境粗放式治理的弊端为目标，通过“看不见的数据之手”将绿色创新融合发展能级效应不断放大，从而最终实现创新要素聚集的生态“靓变”。2022年8月，执委会会同两省一市生态环境部门联合印发了《示范区生态监测实施方案》，并同步启动跨域统一的生态监测工作，加快构建示范区生态监测“一张网”。由此引申，依托技术中介“横向到边、纵向到底”的无缝隙治理优势、“动态感知、即时响应”的敏捷治理优势和“资源占用少、治理成本低”的简约治理优势，示范区在长三办推动下，着力开展全域性的污染物摸底调查和建立覆盖全域的污染水平监测体系，结合示范区智慧大脑开发，同步建设示范区智慧生态环保平台。目前，示范区以数据的统一汇集、智慧处理为核心，已在环境要素、联保共治、饮用水源安全等多个维度，实现了无边界的“数”绘一体化。

互动是协同的具象化表征，既是对网络结构的治理维系，又是协同效应激发的动态机制。在治理的互动中，其内容和方式可细分为三个层次：制度、政策、场景。进言之，微观个体在不同层次的互动中对情境进行感知与共享性定义，同时，微观行动与宏观社会制度又交互形成互动秩序，后者又反馈到新的互动框架中，并促成新一轮的互动，最终达至新的互动秩序均衡。而这种均衡状态也会影响行动，促使行动者的行为与社会规范相一致，并且在行动者动态的理解与阐释中不断获得新的意义，从而进一步实现互动秩序的层级变化。自长三角一体化示范区设立以来，青浦、吴江、嘉善三地在“制度—政策—场景”的叠层嵌套式互动中着力探索生态绿色一体化治理的实践创新，累计形成112项创新成果，其中38项已面向全国复制推广。

（一）制度互动：制度设计的一体化

生态环境标准、监测、执法“三统一”是生态环境跨域一体化保护的基础性、关键性制度。2020年，两省一市“三级八方”生态环境部门经充分协商、深入对接，共同制定了《长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境管理“三统一”制度建设行动方案》（以下简称《方案》），并由两省一市生态环境部门会同示范区执委会联合印发。截至2022年10月底，《方案》明确的56项具体工作清单，已完成44项，其余12项正在长期实施中，示范区生态环境“三统一”的制度框架体系基本成型。三个领域的统一，进一步打通两区一县生态环境治理体系，形成跨域一体的生态环保行为准则，也为示范区坚持生态筑底提供重要的制度性保障。首先是标准统一，即统一监测方法、分析方法，统一污染源排放标准，进而为示范区环境执法和监测提供技术支撑。2020年5月，两省一市生态环境部门共同明确示范区第一批6个生态环境标准统一项目清单，相继形成了技术文本，并持续协同对接推进立项、审查。其次是监测统一，在两区一县生态环境部门分别牵头编制了大气、水、应急和污染源等7个专项方案的基础上，两省一市生态环境厅（局）会同示范区执委会联合印发了《示范区生态环境监测统一网络建设方案（2021—2023年）》，率先建立了“1+7”的示范区环境监测统一网络建设体系，2022年近3000万元年度投资已经全部落实并加快推进设施建设。再次是执法统一，按照“不破行政隶属、打破行政边界”原则，两区一县共同成立生态环境统一执法工作协调联络组，抽调骨干人员组建相对稳定的生态环境综合执法队伍，负责人由三地生态环境部门相关负责人轮流兼任。每年制定年度执法计划，每半年召开一次联合执法联席会议，聚焦共同关心的重点问题，2020年以来，两区一县综合执法队先后开展5次联合执法检查，覆盖40多家企业，共发现生态环境问题30余个，一一查处解决。

示范区总面积2413km²，其中水域面积约350km²，占比近六分之一，具有大大小小湖泊396个，并且水系相通，是一个水生态共同体。上百条河湖横跨省域，交界面共46条（个）（表1）。在水利部太湖流域管理局和两省一市河长办的积极指导下，示范区较早开始了联合河湖长制的探索。2020年年初，太湖流域管理局会同两省一市河长办，联合印发了《太湖淀山湖湖长协作机制规则》，协作机制下设太湖组。淀山湖组和省际边界河湖组，井由两省一市河长办实行年度轮值制度，其中，示范区淀山湖率先建立了联合湖长制。自2019年10月之后，两省一市河长办先行建立示范区“一河三湖”等重点跨域水体联合河湖长制，随后全面建立了示范区47个跨域河湖的联合河湖长制。

2020年以来，在示范区岸线贯通、水系互通、堤防达标、重要河道治理、水环境提升等方面重点发力，河湖岸线生态修复和功能提升相关工程项目全面推进，相邻地区实现水域岸线保护、防洪达标、防汛道路等水安全防护要求的一体化。2020年10月，元荡跨省界水上围栏全面拆除，青浦、吴江两地实现了元荡水空间共同管护一体化。在水资源保护方面，两区一县共同推进跨域水体和周边陆域的综合治理和管理保护，联合组织开展全覆盖排查，检查跨域河湖治理成效，协商建立和完善跨域水体一河（湖）一档，开展协同执法活动，有效维护涉界水事秩序；淀山湖全面启动“清四乱”专项行动，排查“新四乱、隐四乱”问题，推进销号清零。各方本着“政府推动、统筹协调、优势互补、合作共赢”的原则，持续深化完善联合河湖长制度体系。两区一县联合制定并完善各项协同共治制度，包括示范区联合河湖长制工作联席会议制度、巡河制度、履职规范、督查制度、考核制度等，有力保障联合河湖长制的有效运行和不断深化。

自2019年10月，两区一县共同聘请第一批联合河湖长至今，示范区已任命或聘请联合河湖长310余名，已实现跨域河湖联合河湖长制全覆盖。联合巡河、联合管护、联合监测、联合执法、联合治理的联合河湖长五大机制不断健全。“一河三湖”生态岸线修复和功能提升工程全面启动，元荡生态岸线（共23.9km²）17.5km²已实现贯通，太浦河推进22km²生态绿廊建设，青浦蓝色珠链、吴江环元荡美丽湖泊群、嘉善祥符荡清水工程等加快推进。制度化的规则确保了机制的有效运行，通过组织和权责要素、政策要素、利益要素等序参量的完善和绩效考核、环境问责、联合执法等控制参量的调控，对子系统的状态和行为进行干预，加强子系统之间的关联，促进了子系统协同关系的转变。

（二）“政策”互动：政策环节的有机衔接

2020年3月5日，习近平总书记在中央财经委员会第九次会议上强调，把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。2021年10月，执委会与沪苏浙发展改革部门联合印发《示范区碳达峰碳中和工作指导意见》，明确在示范引领区域绿色低碳创新转型、推动减污降碳、提升生态碳汇能力、构建绿色交通网络等方面，协同一体推进降碳，形成降碳重大机制和重点项目的示范引领。

为实现示范区高质量碳达峰的目标，2022年6月，示范区执委会会同两省一市发改、生态环境部门出台了《长三角生态绿色一体化发展示范区碳达峰实施方案》（以下简称《实施方案》）。此方案的出台对示范区实现“双碳”目标具有重大而现实的意义，其内容包括总体要求、重点片区集中引领行动、重点领域分类示范行动、绿色低碳政策赋能行动、绿色低碳技术支撑行动、保障措施六个部分共25条。《实施方案》坚持示范区的制度创新使命定位，无论是在碳达峰工作机制和实施内容上，都注重一盘棋思维、一体化机制。《实施方案》既注重示范区整体协同达峰，更突出“一厅三片”绿色低碳集中引领和重点领域的重大项目示范，强化新方法、新技术的示范应用，联合打造一批绿色低碳示范项目。

2022年7月，执委会会同两区一县人民政府联合印发《水乡客厅近零碳专项规划》（以下简称《规划》）。《规划》以沪苏浙共同建设的水乡客厅为基础，突出水乡客厅在落实新发展理念、构建新发展格局中的示范性节点作用，紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词，共同建设近零碳水乡客厅，率先探索近零碳导向下的水乡客厅高质量发展路径。《规划》通过建立“水乡客厅单元—双碳子单元—地块”三大层级管控体系，建立各级指标体系，将近零碳规划建设目标进行逐层分解、逐步落实，确保总体目标的有效传导和落实，为示范区引领实现碳达峰碳中和目标提供有力支撑和标志性示范样板。《规划》提出到2025年水乡客厅碳减排率达到60%左右，到2030年碳减排率达到70%以上，到2035年碳减排率达到80%以上，并提出了新建建筑三星级绿色建筑比例、绿色交通出行比例、生活垃圾资源化利用率等分领域目标。《规划》以绿色低碳循环发展为导向，对标国际先进标准，充分借鉴国内外零碳区域、零碳社区、零碳项目、零碳技术先进经验和标准，打造具有引领性的国际一流近零碳规划建设标杆。

2021年10月12日，示范区执委会与两省一市生态环境厅（局）联合发布《关于深化长三角生态绿色一体化发展示范区环评制度改革的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》实施一年多来，示范区两区一县持续完善配套政策，规范办事流程，加强闭环管理，促进提质增效。环评要求不降低、环评审批更便利、项目管理更高效，制度集成改革红利得到持续释放。

以“成熟一批、推进一批”的原则，示范区不断扩大规划环评与项目环评联动范围，不断探索环评与排污许可“一套材料、一口受理、同步审批、一次办结”的审批新模式，压缩审批时限。改革以来，示范区降低环评文件等级项目数量361个，完成3例环评和排污许可“两证合一”行政审批。全面落实“一网通办”制度，目前，示范区已统一实现环评审批全程网办，网上申报率、审批率均实现100%。改革后，示范区范围内进一步统一环评“正面清单”“扩大豁免范围”，不断创新“绿岛”项目，试点“打捆”审批。改革以来，示范区实施环评豁免项目112个、“打捆环评”小微企业26家、危废“绿岛”项目8个。示范区持续创新监管方式，引入第三方辅助监管，通过在线监控、卫星遥感、VOCs走航、无人机监测等方式持续强化环境问题发现能力，实施分级分类监管，三地综合行政执法部门建立了一体化、多层次、常态化执法协作体系，不断强化能力评价，对环评失信实施惩戒，建设项目环境违法行为持续下降。

据相关部门统计，近半年来，青吴嘉三地共有24个项目按规定完善了环评手续，每个项目的环评费用可节省50%以上，环评审批时间提速约80%。有70个项目由原来的审批制变为实施告知承诺制，每个项目的审批时限由原来的15至30日，变为最快当天办结，示范区环评制度集成改革红利持续释放。

（三）场景互动：治理场景中的多元耦合

“探索建立跨域的生态治理市场化平台”是《示范区总体方案》规定的重点任务。为落实服务平台共建任务，探索跨域一体、高质量、智慧型的生态环境治理服务模式，有力支撑示范区生态环境一体化保护和生态绿色发展。上海市生态环境局会同江苏省、浙江省生态环境厅和示范区执委会，经广泛调研、开发、对接和测试，共同建设了示范区生态环境第三方治理服务平台（简称“服务平台”）。在服务平台的共建过程中，两省一市生态环境部门、示范区执委会共同研究制定了《服务平台建设实施方案》，对服务平台近、中、远期建设总体安排，服务平台运营管理作了具体规定，形成了“一个平台、一套机制”的制度创新成果，为支撑跨域开展生态环境第三方治理提供借鉴。服务平台围绕一体化和高质量两大关键目标，旨在不破行政隶属，打破行政边界，让市场要素实现自由流动，是培育生态环境治理统一市场的有益探索，更好地落实生态环境领域“放管服”改革。

服务平台致力于打破要素流动的行政壁垒，为示范区内环境保护参与者，如政府、企业、环境保护供应商、社会公众等提供环保基础业务咨询、政策法规查询、业务需求响应等专业、综合的一体化服务。以服务平台为载体，进一步优化区域间及领域间的协同，整合、协调两省一市行业协会资源，集成、建立统一的行业规范机制和市场服务评价体系，促进领先技术、优秀人才团队在示范区集聚，支撑示范区生态绿色高质量发展。服务平台践行示范区共商、共建、共管、共享、共赢理念，跨省域集成生态环境第三方服务机构档案，整合业务需求信息，畅通业务需求发布通道，充分发挥市场在资源配置中的作用，打造多样化环保服务超市，为需求端与供给端搭建桥梁，促进环保需求与环保资源的高效对接。服务平台由两省一市三级生态环境管理部门指导，两省一市环保产业协会运营管理、提供技术支撑，通过信息公开、交易与评价等功能，建立以市场和企业服务业绩为导向的评价机制，发挥政府管理部门指导作用、市场评价作用，形成政府搭台—协会支撑—行业自律的多元共治格局。服务平台围绕“打破市场壁垒、搭建供需桥梁、加强引导监督”3条核心思路，针对解决生态环境第三方治理过程中的低价恶性竞争、存在市场壁垒、行业自律性低等问题，在示范区内提供跨域无感的一站式服务，主要包括惠企服务、需求大厅、标准政策、绿色课堂、智能问答五大核心模块。

考虑到原有的属地化管理无法满足现阶段示范区的生态治理目标，交界地区的地方政府需通过联防联控和综合执法机制来有效治污。示范区重点跨域水体联合监管以太浦河为重点，兼顾其他跨域水体、水乡客厅等重点流域、区域以及水资源调度、污染源监管等重点领域，努力通过统一监管范围、监管标准、监管规则，构建比较健全的跨域水体联合监管机制。针对区级以上边界河道制定“一河一策”，明晰作战图和时间表以全面剿灭劣Ⅴ类水。执法人员可参与对方管辖区域的检查，由属地生态环境部门进行现场勘察、样品取证、物证保存、现场保护、制作现场勘察笔录等执法活动，属地生态环境部门根据联合执法行为及取证材料依法查处。针对重点工业企业守法情况、治污设施运转情况等采取不定时间、不打招呼的方式开展联合执法巡查行动，每季不少于一次。两地协商出台水质联合监测实施方案，确定苏州塘及主要支流的六个断面为联合监测采样断面，每月联合检测两次，规定监测指标为高锰酸盐指数、氨氮、总磷、锑等六项指标。

基于共同保护原则，聚焦维护饮用水源安全，研究形成太浦河沿线相关水源地一体化管理要求，实现上海、浙江饮用水水源保护区完整衔接，进一步加强水源安全的共同保障。同时，以示范区水乡客厅为突破口，研究制定不低于饮用水水源准保护区的绿色生态统一管控要求，为实施联合统一监管提供借鉴。两区一县共同对太浦河排污口进行摸排，形成太浦河排污口清单目录，包括排污口类型、排污种类、排污口清单目录，包括排污口类型、排污种类、排污口位置等，为下一步排污口联合监管和协同整治奠定坚实基础。全面加强太浦河流动污染联合监管，共同开展船舶码头污染防治检查、船舶污染物接受转运处置落实情况检查、船舶污染应急处置演练等，进一步增强太浦河船舶污染防治监管能力和污染应急处置水平。太浦河沿线现有10家港口码头全部配备了船舶污染物接收设施（垃圾桶、生活污水桶、油污水桶），具备靠港船舶送交的各类污染物“应收尽收”能力。持续发挥太浦河水资源保护省际协作机制作用，进一步强化太浦河防洪、供水、水生态的功能作用，加强饮用水水源安全风险管控。为避免可能发生太浦河特征污染因子浓度异常事件，太湖流域管理局会同地方水利部门，强化精细调度太浦河闸泵，多次启用太浦河泵站应急供水，2021年太浦河闸泵累计供水5.08亿m³，其中太浦河泵站应急供水0.21亿m³。仅2021年上半年，就针对太浦河倒流关闸和杭嘉湖区集中降水过程，及时发布预警预报、工程调度信息32次，提醒地方水利、生态环境相关部门加强水质监测，共同做好控污工作。2018年以来，太浦河沿线相关水源地已连续5年未发生特征污染因子浓度异常事件，未发生水源地水质异常事件。

示范区联合执法会商聚焦重点跨域水体及其周边存在的环境违法问题，不断深化现有流域和区域生态环境以及水行政执法巡查机制。在生态环境联合执法方面，建立执法人员和执法范围两张清单，确定联合检查和抽查执法方式。每年制订联合执法年度工作计划，并聚焦太浦河等重点流域、示范区先行启动区等重点区域，重点排污单位、邻避问题、跨域信访投诉和污染隐患问题，以及重大活动环境保障等方面，开展一系列联合执法行动。2020年以来，先后就强化太浦河水环境协同保护，联合开展了集中式饮用水水源地专项执法行动；联合开展专项执法巡查；联合开展对印染、纺织、化工等重点行业的专项执法行动。在水行政联合执法方面，两区一县水利水务部门于2020年共同制订了《示范区水行政执法联动协作工作方案》，建立示范区水行政执法队伍的联合巡查、相互通报、联席会议等机制，持续加强示范区水行政执法的信息互通、联合巡查、共同执法，强化水行政执法监管能力，协调解决跨域重大水事违法案件；建立工作交流、信息互通、联合查处、联席会议等工作机制，从建管互通、线索互通、案件互通等方面开展信息互通，从资源共享、边界共巡、区域共查、统一标准等方面进行联合查处，从局级、队级层面建立联席会议机制。

区域环境“一体化治理”的高阶进化是推进“人与自然和谐共生的中国式现代化”的关键场域。在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，我国跨域环境治理需在坚持社会主义制度优越性的基础上，积极探索多元化、可持续的治理创新，贯彻生态文明发展理念、破除体制机制藩篱、谋求地方互嵌与区域共融。长三角一体化示范区作为率先探索的生态文明建设先行区，先后形成了“环评制度改革”“生态环境‘三统一’”“联合河湖长制”“监测网络一体化”“第三方治理服务平台”等治理实践创新。这些生动的实践为推动我国生态文明建设“制度—效能”转化提供了鲜活的经验和可复制可推广的案例素材，但与“人与自然和谐共生”的现代化要求相比仍有一定差距，今后仍需在以下方面调整优化。

一是进一步完善立法协同机制。首先，积极探索“中央制定型”的跨域协同治理立法模式，由《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国立法法》等相关法律法规对政府间合作权限进行明确的规定，以确保地方政府间合作的正当性。其次，完善区域协同治理的法律机制。优化区域立法资源配置，给予地方人大足够的人力、物力和财力支持，配备专门的人员和专项经费，保障立法机关的合理需求。在此基础上，进一步完善“一体化示范区两省一市主要领导座谈会”“一体化示范区合作与发展联席会议”等制度，充分发挥多层级、多领域会议式合作机制的作用，为立法协同进展提供便利。再次，借鉴国际通行的区域均衡治理责任理论，践行有差别的责任分摊原则，根据各地方政府间综合发展水平的差异情况分配法律责任，以实现跨域协同治理责任的均衡。最后，拓展跨区域合作协议的类型、形式与应用场景，建立健全政府内在的诚信自觉自律制度、跨区域联保共治协议条款规范制度，以及跨区域联保共治协议履行监督约束机制与激励机制等。

二是进一步实现大数据信息融合。一方面，强化信息交流与共享机制，积极构筑兼具开放性与模块化特征的“一体化信息交互网络”。这一网络以率先实现生态环境部门的核心数据系统整合为突破点，坚持“统筹规划、基础先行、机制创新、科技支撑”的思路，有序推进跨部门数据协同平台建设。另一方面，完善定期和不定期的信息会商机制，坚持“先沟通、后上会”与“重点问题重点会商”原则，以会议会商、调研会商、文件会商等方式进行。定期会商主要就具体任务落实、主体责任、监督责任等工作展开情况进行会商沟通，推动主体责任、监督责任贯通协同，而不定期会商则围绕日常性、一次性工作等内容进行沟通，旨在实现信息贯通、业务贯通、工作贯通，最终形成机关合力。

三是进一步保障主体间收益共享。首先，应在更大程度上明晰一体化示范区内三地政府的权责范围。确定具体事项负责牵头的单位，采取“清单”的方式对部门职责清晰细致地规定，通过明责知责，梳理细化生态环境保护事项，切实做到“事情有人管、责任有人担”。其次，健全收益共享与利益补偿机制。跨域协同治理中，在合作前各方均有收益，合作后收益都增加，且净收益都均衡的情况下，可以共同开发合作。遵照“谁受益、谁补偿”的原则，结合地方经济发展水平、自身承受能力、贡献程度等因素，量化分摊相应的治理成本，协调各方利益分歧，促进收益结构均衡。最后，持续优化以增量收益为基础的一体化示范区利益保障机制。示范区理事会理事长牵头召集各方政府相关部门，充分研讨各地方优劣势产业、目标产业等问题，形成互补互促、因地制宜的产业扶持政策，避免由于重复叠加或无效开发导致财政资金浪费。参与合作的地方政府共同出资设立开发基金，并由一体化示范区执委会协调出资比例。建设前期将增量地方税收全部留给一体化示范区用于开发建设，尤其是跨区域重大生态绿色项目，而建设后期产生的增量地方税收则按照各地方出资比例进行分享，确保一体化示范区合作的稳定收益与良性发展。

（内容以实际出版物为准）

《空间与社会评论》辑刊现已正式被“中国学术辑刊全文数据库”（知网）全文收录，欢迎点击知网链接查阅:

https://kns.cnki.net/knavi/journals/KOSH/detail?uniplatform=NZKPT

编辑：王天翔