文章精选 | 一个城市区域的世界：城市区域与空间治理国际研究进展综述 | 《空间与社会评论》2023.02（总第2期）

“今天最引人注目的空间集聚形态是过去几十年世界各地形成的超级集聚形态——城市区域”。21世纪的城市区域具有无与伦比的空间实体和人口规模。城市区域通常包括某个区域内连续和半连续的城市建成区，有时还包括外围的城市中心。有的城市区域面积甚至相当于一个国家。城市区域在世界五大洲都在快速崛起，其增长主要由不断扩大的全球贸易和互动网络所推动。城市区域既是全球经济发展动力，又是国家经济增长和创新中心。世界上最大的40个巨型城市区域占据全球66%的经济活动和约85%的技术与科学创新，但人口占全球人口不到18%。美国13个巨型城市区域集聚了全美80%以上的人口和将近90%的经济。根据国家统计局数据计算，2021年中国大陆最大的三个巨型城市区域（京津冀、长三角和珠三角）占全国5%土地面积，集聚了全国30%的人口，贡献了41.6%的国内生产总值。与此同时，城市区域与国家之间、城市区域之间与城市区域内部的空间治理问题也引起广泛研究关注。在后疫情时代、全球政治不稳、气候变化和各国技术竞争加速的不确定性时代，城市区域成为经济、社会、公共卫生与环境治理的重要空间。本文首先回顾城市区域的研究起源与发展，然后综述城市区域形成的动力机制、解释城市区域治理的四种理论流派——大都市政府学派（20世纪00—60年代）、公共选择学派（20世纪50—90年代）、新区域主义（20世纪90年代以来）以及国家尺度重构和再领域化理论（state rescaling and reterritorialization）（2006年以来）。其中，国家尺度重构和再领域化理论被广泛用于研究中国城市区域和空间治理。近年来，中国经历新一轮城市区域建设高潮，区域经济发展和国家尺度重构共同推动中国城市区域的形成，中国城市区域治理形式从城市企业主义（urban entrepreneurialism）走向国家企业主义（state entrepreneurialism）。最后，本文讨论当前中国城市区域和空间治理研究的不足，探讨中国城市区域治理研究如何为全球城市研究理论争鸣作贡献的问题。

斯科特把城市区域的概念追溯到1915年格迪斯出版的《演化中的城市》，格迪斯最早注意到美国沿东北海岸形成城市廊道的潜力，首次提出“集合城市”（conurbation），用于描述城市演变过程中出现的城市新形态。第二次世界大战结束后不久，城市区域开始在北美和西欧兴起。城市研究者对于规模异常巨大、影响深远的城市重新产生兴趣，例如迪金森重提城市区域概念，弗里曼借用格迪斯所说的集合城市概念，而戈特曼提出大都市带（megalopolis）概念来描述从波士顿延伸到华盛顿多个城市组成的连绵都市区。

然而，直到20世纪80和90年代，人们才真正关注某些规模特别巨大、经济活力强劲的世界城市以及全球城市。当时世界范围内大城市普遍向区域扩展，每个城市区域都由一个或多个大都会中心锚定，并向周边腹地延伸，包括农业用地、郊区住宅、各种工商业用地、地方中心以及城镇居住用地等。城市区域概念在研究中广泛出现，涌现出许多相关术语，例如延伸都市区域、全球城市区域、后现代大都市、多中心大都市或巨型城市区域、都市区域、巨型区域、区域城市化、星球城市化和超级巨型城市区域等。其中，全球城市区域、巨型城市区域和都市区域一般涉及一个城市体系（包括一个或多个城市），而巨型区域、超级巨型城市区域则可能包含两个或更多相互关联的城市体系，而星球城市化代表着覆盖全球地理空间的全球城市体系。

进入21世纪以来，有关城市区域的研究飞速增长。有两个研究领域特别突出，其中一个关注城市区域形成的经济力量，特别是集聚、增长和空间互动逻辑。另一个旨在理解城市区域的政治发展过程、困境及其所带来的各种治理和政策问题。

城市区域的兴起与资本主义发展阶段密切相关（表1）。19世纪的作坊和工厂系统构成第一波资本主义和单中心城市发展的基础；20世纪大规模工业生产及大都市的城市化模式引发了第二波浪潮；21世纪新兴的认知文化经济代表着尚未结束的第三波浪潮。正是在第三波浪潮中，世界各地城市区域兴起，作为城市集聚的新形态发挥作用。

当前世界城市区域具有如下地理分布特征：第一，城市区域广泛分布于世界五大洲；第二，与发达国家相比，发展中国家城市区域数量更多、规模更大；第三，中印两国是世界城市区域分布的中心。特别是中国，自20世纪90年代中期以来，中国城市区域的数量和规模都在快速增长。

尽管没有任何明确界定的边界，根据规模、空间范围、多极性、功能异质性、政治影响力、创新能力和全球互联性等特征，可以把城市区域划分为一类独特的城市现象：城市区域与其他城市形态有所不同，首先表现为高密度、多中心、边缘地带集约发展；其次，城市区域持续向外扩展，往往以房地产开发引领，不断延伸到广阔的边缘腹地。城市区域整个社会经济生活结构由交叉、多中心的网络组成，构成城市区域流通空间的主要元素。大规模的高速公路、高铁、城铁以及地铁等公共交通网络将城市区域巩固为一个功能实体。并且，大型交通基础设施建设与城市区域的横向扩张相互促进——改善城市边缘地带的可达性有助于扩大城市区域的建成区面积，而建成区向外扩张又需要对交通基础设施进行新一轮投资。随着这个双重过程的不断推进，城市区域不断吞噬位于其向外扩张路径上的市镇甚至农村，将其纳入一个不断扩大的连续建成区。毗邻的城市区域可能会相互扩张，最终彼此融合为超级城市区域或城市群。美国东北部纽约、波士顿、费城和华盛顿连绵都市带，日本东京—横滨都市区，中国的京津冀、长三角、大湾区都属于超级集聚的城市群。随着城市区域的兴起和扩张，相对于传统城市性特点——人口规模大、人口密度高和人口异质性，城市区域内部的土地利用和社会生活发生显著变化，包括中心城市的审美化与土地利用集约化、市中心的城市更新、绅士化与阶层更替、社会极化与非正规性、日益多元化和异质化的后郊区发展。

关于城市区域形成的动力机制，既有研究主要关注两个因素：经济地理、地缘政治（特别是国家的作用）。城市经济学家、经济地理学家特别关注经济全球化、集聚经济和新自由主义驱动城市区域形成的机制，强调城市区域的形成主要为空间集聚经济的力量所推动。简·雅各布斯认为，强大的贸易关系把城市与区域腹地紧密联系在一起，而腹地可以遍及世界各地，城市区域本质上是功能性的经济区域，推动财富创造，比其所在的民族—国家功能性更强。集聚在城市区域尺度上产生正的外部性，包括城内和城际合作网络和联盟的形成发展、劳动力市场的集聚、共享战略资产、基础设施和资源，以及更普遍意义上的社会文化经济体的形成。城市区域是地区、国家乃至全球经济发展的引擎。政治地理学者、批判地理学者则主要关注城市区域形成的地缘政治过程，尤其是国家在其中的作用。把城市区域主义视为更广泛的地缘政治过程体现在三个方面：第一，国家自上而下集中协调城市区域；第二，国家投资社会基础设施，为城市区域提供物质支持；第三，国家和非国家的行为者参与城市区域的策划和建设过程。城市区域的政治构建被称为“新国家空间”。城市区域的政治和社会构成是更广泛的国家尺度重构、国家再领域化过程和政治的一部分。随着西方国家新自由主义盛行、全球化程度不断加深，城市区域曾被视为比民族国家更有竞争力的治理形态，然而国家的作用并没有减弱，城市区域不仅是全球化和全球经济发展的结果，还是一个国家主导并包括多个行为主体的多种尺度重构过程：扩大尺度，形成多层级的治理模式；缩小尺度，纳入地方参与者；以及向外扩展，吸纳非国家参与者。总之，城市区域主义成为21世纪国家行使权力的重要媒介。

因此，城市区域的形成与发展取决于经济地理和地缘政治相互交织影响的结果。一方面，城市区域的许多本质特征源自经济生产过程、劳动分工和劳动力的社会再生产；另一方面，城市区域的内部组织和增长受到行政机构的监管。经济地理是城市区域兴起和繁荣的关键因素之一，但只有具备相应的行政和制度安排的基础，才能确保最终的发展能力。不过，政治本身并不足以产生或维持城市区域的发展。经济地理和地缘政治因素不可避免地相互交织在一起。城市区域具有双重功能：经济（贸易）和政治（行政）功能。城市区域首先是经济领域，促进贸易、创造与创新、孕育企业家精神；其次，城市区域也是政治或行政领域，具有监管和治理能力。经济地理和地缘政治的具体作用主要取决于地方和国家背景，城市区域始终同时受到与地方物质、社会和文化环境等相关条件的制约。

城市区域的规模之大意味着在构建可行的治理框架时面临独特挑战。城市区域治理跨越行政辖区边界，涉及纵向层级之间、政府之间、部门之间、区域内部多个行为主体，包括中央与地方政府、地方政府之间、民间和私营部门以及区域机构等。当今世界尚无哪个城市区域真正成功地构建了一个稳定、持久和全面的治理框架。过去一个世纪，城市区域治理主要形成了四种理论流派：大都市政府学派（20世纪00—60年代）、公共选择学派（20世纪50—90年代）、新区域主义（1990年以来）以及国家尺度重构和再领域化理论（2006年以来）。四种理论流派出现时间、关注焦点、识别的问题和提出的解决方案、倡导的城市发展模式、存在的不足各有不同，但共同点在于都寻求城市区域一体化与合作的总体机制。

大都市政府学派在20世纪上半期处于主导地位，现在被称为“旧区域主义”。代表人物包括比尔德、罗布森和伍德等。大都市政府学派基于地方政府的碎片化导致公共服务的无效与无用问题，提出建立大都市政府，提供区域性服务，而城市政府则提供地方和社区服务，强调效率与公正，倡导单中心的城市发展模式。

公共选择学派（也称为多中心主义）于20世纪50—60年代兴起，代表人物包括蒂伯特、奥斯特罗姆、帕克斯和奥克森等。与大都市政府学派不一样，公共选择学派认为碎片化的政府未尝不是优点，特别强调市场和竞争的作用，试图解释大都市范围内不依赖中心城市，主要依靠市场的公共服务供给系统，提倡以核心区为主导的多中心大都市的发展模式，但是忽视了公平问题，特别是低收入居民缺乏选择能力，无法搬离公共服务不足的社区。

新区域主义于20世纪90年代逐渐形成，代表人物包括拉斯克、萨维奇和沃格尔以及阿特舒勒等。新区域主义认为城市与郊区相互依存，城市区域(而不仅是城市)才是参与世界经济竞争的重要单元。鉴于实践中难以建立大都市政府，因此新区域主义不讲结构性改革，主要致力于解决中心城市与郊区之间的社会、经济和财政差距问题，倡导核心区主导式微的多中心大都市的发展模式，但是新区域主义的实践尝试并未能减少城郊差异。

尺度重构理论在21世纪初发展起来，代表人物包括博任纳、基廷等，倡导大都市连绵带的发展模式。博任纳以20世纪70年代—21世纪00年代西欧城市区域为研究案例，追溯40年间西欧城市治理的转变，认为城市区域代表着国家尺度重构和空间转变的新舞台。在资本主义全球化发展、城市区域复兴、超国家和跨国界机构兴起的背景下，国家的作用并没有削弱，国家对于制定、实施、协调和监督城市倡议发挥关键作用，强调国家在所有地理尺度上持续作为政治经济主要调节者的重要性。城市区域治理作为新国家空间，是“国家再领域化”的过程。

综上所述，城市区域治理问题是城市研究一个重要领域，学者们持续争辩区域主义的新旧问题，研究的核心问题是谁在构建和治理城市区域，如何构建和治理城市区域，以及为何构建和治理城市区域。大都市政府学派和公共选择学派分别在20世纪上半叶和下半叶占据主导地位；20世纪末、21世纪初新区域主义、国家尺度重构和再领域化理论兴起，成为城市区域治理研究与实践的主要分析理论框架，特别是国家尺度重构理论，把城市区域治理视为广泛的国家尺度重构的一部分。城市区域体现了一种国家空间选择性（state spatial selectivity），其具体形式则取决于特定的历史地理情境。各国普遍存在尺度重构，但尺度重构的具体形式不一样。因此，国家尺度重构理论为解释不同国家的城市区域主义提供了一个广泛的分析框架，有助于理解国家在城市区域治理中的作用，被大量用于研究中国城市区域和空间治理。

中国城市区域的形成也表现出区域经济发展和国家尺度重构的双重动力机制。并且，中国城市区域治理中国家的作用特别突出。因此，有研究者称之为国家主导的城市区域主义。中国城市区域主义体现了国家在区域尺度上解决城市企业主义危机、推进国家发展战略、构建和实施经济、社会和环境政策的作用，也是中国应对后疫情时代全球化、多变的国际政治环境、以芯片、网络和人工智能为核心的技术竞争带来的不确定性和挑战的策略之一。

中国城市区域治理可以划分为四个阶段：国家社会主义（1949—1978年）、市场改革早期（1979—2000年）、加入世贸组织之后的市场社会（2001—2007年）和后金融危机时代（2008年至今）。国家空间选择性从全国性的国家空间转移到以城市为基础的国家空间，再转移到城市区域（包括但不限于巨型/全球城市区域、城市群、超级城市区域等）的国家空间，城市区域治理形式从计划经济的国家管理主义转向市场经济的城市企业主义，再转到国家企业主义以及最近的金融化的国家企业主义。各阶段的主要矛盾从城乡二元化，转到城市之间的恶性竞争、不协调发展和重复建设，再转到缺乏区域认同、国家强加的尺度重构，再到城市区域内部不平等（表2）。

（一）城市企业主义与中国城市区域治理

改革开放以来，特别是20世纪90年代中期分税制改革之后，形成了新型中央—地方关系和地方财政自主权[74]。为了平衡预算和增长收入，中国城市地方政府有如企业般行事，城市企业主义兴起[75-77]。21世纪00年代的土地改革更激励地方政府将土地开发作为预算外收入来源，形成基于土地开发的城市发展模式[78]。城市企业主义包括城市地方政府在经济增长中进行物质竞争，其核心在于“以投资和经济发展为重点的公私合作之上，其直接的政治经济目标之一是投机性地建设地方”。

城市企业主义对于中国城市区域的形成和治理影响深远。第一，城市企业主义促使城市走向区域发展，1990年上海浦东开发、2001年上海建设“一城九镇”即为典型案例。第二，城市企业主义促使城市之间展开竞争，采取区域发展战略，超越城市行政边界，从而引发城市区域治理。第三，城市企业主义促进了城市区域基础设施建设和跨辖区治理，港口、飞机场、高速公路、高铁、城际铁路、跨城地铁延伸线等城际基础设施的建设，涉及中央、省级政府到地方政府之间的复杂谈判。城际基础设施建设促使连绵城市区域的形成，居民跨城，甚至跨省通勤成为可能。第四，区域城市之间产业同质竞争，造成区域治理的碎片化。第五，城市特别是中心城市为了提高竞争力，合并附近辖区或者与周边城市结成联盟。但是，城市企业主义也带来城市产业同质竞争和产能过剩、区域治理碎片化、城市无序扩张占用农田、环境恶化和可持续发展的问题和挑战。以城市为基础的治理模式需要升级到以城市区域为基础的治理模式。

（二）国家企业主义与中国城市区域治理

21世纪00年代中期以来，城市区域成为国家空间选择的新形态。吴缚龙提出当前中国城市区域治理表现出一种特殊形式——国家企业主义，这是由全球资本主义发展及其危机、中国改革开放以来的政治经济所产生的。国家企业主义用于描述中国同时存在的普遍的市场运作和持续的国家中心性。与城市企业主义不同，中国的城市并非独立的行动主体，而是通过城市行政等级体系被纳入国家城市治理。国家企业主义是指“国家为实现维持经济增长、稳定和资本积累的战略意图，进而实现其治理能力而采取的一系列企业家行动”。国家使用市场和金融工具，通过准政府机构（例如土地储备中心、城市建设开发投资公司）和国有企业积极参与市场。国有企业虽然会考虑收入、资本流动和利润，但不会完全按市场或金融逻辑行事。中国国家企业主义的出现可以追溯到2001年中国加入世界贸易组织，通过加入全球生产网络整合进全球经济，中国成为世界工厂，这一发展如果没有以国家为中心的开发活动是不可能实现的，国家企业主义的治理模式开始形成。2008年金融危机之后，中央政府实施4万亿计划刺激经济。但是中央政府没有直接向地方政府分配资金的财政能力，而是通过金融办法，允许地方政府负债融资。具体而言，国家利用城市建设投资开发公司债券和地方政府债券等金融工具为基础设施建设和城市发展融资，国家治理形式发展成为金融化的国家企业主义。

国家企业主义治理城市区域的两大支柱为规划中心性和市场工具。国家城市区域治理工具包括行政兼并与都市化、区域空间规划与中央统筹、区域机构与城市协作。第一，行政兼并，例如20世纪90年代以来盛行的“撤县设市”，既可以支持中心城市发展，也有助于减少中心城市与周边县城的竞争，解决中心城市发展不协调和过快增长的问题，巩固大都市区治理，并提高城市区域的“区域竞争力”。第二，21世纪00年代中期以来，中央政府建立“五级三类”国土空间规划体系，加强对城市区域的监管和协调。近年为了提高区域城市竞争力，或者解决中心城市增长过快的问题，城市群屡见于政府政策之中。城市群最初是研究中国城市体系的一个概念，最早由姚士谋等人提出。2015年，中央批复了《京津冀协同发展规划纲要》，标志着城市群正式成为治理术语并得到普及。2016年，国务院批复了《长江三角洲城市群发展规划》。城市群规划旨在加强城市区域中城市之间的协调，例如2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》和2019年《长江三角洲一体化发展规划纲要》。第三，改革开放初期开始建立区域机构，尽管早期尝试往往以失败告终。例如1982年国务院决定建立上海（长江三角洲）经济区，包括上海和江浙两省的10个市和55个县，随后几年不断扩大范围，但是大规模的区域协调并不容易，1988年上海经济区规划办被撤销。欲实现区域合作，更可行的办法是通过城市区域中心城市之间的协作来实现。另外，建设和管理跨辖区基础设施、区域环境保护的需要客观上推动了区域合作。张衔春等人基于深汕特别合作区的案例研究，分析地理相邻且利益互补的不同地方政府通过合作联盟,自下而上进行战略合作,实验新的城市区域空间形态，寻求区域增长，他们将其称为“自下而上的合作联盟发展主义”（coalitional developmentalism）。

从20世纪初格迪斯的集合城市到20世纪中期戈特曼的大都市带，再到21世纪的城市区域乃至巨型城市区域，如今我们生活在一个城市区域的世界。城市区域构成全球新型城市形态，其规模之巨前所未有，功能之大举足轻重——城市区域是国家和全球经济的引擎；城市区域是经济创新的中心；城市区域是世界经济政治舞台上重要参与者；城市区域是文化生产、创新和传播的国内和国际中心；城市区域是国家尺度重组和再领域化战略的主要场所。城市区域治理是实现国家战略、提升国家竞争力、提高人民生活质量和实现可持续发展目标的关键途径。

改革开放以来，中国经历了城市区域的兴起，其动力主要为经济地理和国家尺度重组所推动。城市区域是理解当代中国城市地理的新维度。有别于西方和其他非西方背景下的城市区域治理，国家在中国城市区域治理过程中占据主导地位。21世纪00年代以来，中国城市区域治理形式经历从城市企业主义到国家企业主义的转变。中国国家企业主义在全球资本主义与国内城市企业主义的危机的背景下出现。中国城市区域治理是市场改革之后出现的一种国家空间选择性，是国家为了应对权力下放、城市之间恶性竞争、不协调区域发展、环境恶化和可持续发展问题而推动城市区域治理，体现了全球化下国家对市场化增长危机管理的积极参与和干涉。国家利用市场行事，但不会屈就于市场，因此，国家企业主义本质是政治性的。

中国城市区域研究也存在一些不足，还有许多问题值得探索：第一，当前中国城市区域与空间治理研究集中于国家的中心作用和地方政府的角色以及两者相互交织作用的过程，但是较少研究非国家主体对于中国城市区域治理的作用，除了少数研究，中国城市区域治理研究较少见到企业和民间社会的作用，因此需要加强对非国家主体对于城市区域形成和治理的作用的研究。第二，京津冀、长三角、大湾区等几个主要城市区域建设和治理对于塑造中国城市体系和政治经济格局举足轻重。因此，大多数城市区域研究集中于上述几个主要城市区域以及这些主要城市区域内部的不平等，例如建设京津冀区域一体化过程中，不平衡的权力动态和分配政治如何优先考虑中心城市的竞争力和利益，而牺牲了周边中小城镇的利益，长江流域城市区域的空间经济不平等。但是，对于城市区域的多样化的地理模式和多尺度的政治体系有待进一步研究，需要结合宏观和微观角度分析城市区域空间。第三，城市区域的竞争力不仅取决于生产力，还取决于生活质量（即社会再生产），有必要探索作为生活和工作场所的城市区域之间的关系。已有中国城市区域研究开始涉及这一议题，例如珠三角城市化进程中农村女性如何挑战性别公民身份、大湾区的移动应用与跨境养老，但是在城市区域治理变迁和区域空间一体化加速发展背景下，中国城市区域的社会再生产问题研究远远不足。第四，城市区域城市化过程尚未显示出超越不均衡空间发展和区域不平等的迹象。如何分析城市区域的社会空间过程？与城市社会空间过程分析有何区别？是否需要发展一套新的社会空间分异术语？如果说城市化与城市性（urbanism）构成经典城市研究的两大主题，那么在城市区域研究如何增进我们对城市化和城市区域性（city-regionality）的理解？

最后，中国城市区域治理研究如何为全球城市研究理论争鸣作贡献？中国城市区域研究有助于推进关于“城市的本质是什么”的城市理论争辩的前沿。五十多年前，列斐伏尔在《都市革命》开篇提出“社会已经完全城市化了”的预测，今天在全球意义上成为现实，要求城市研究进行理论范式转移，打破传统上把城市作为一个有界限的定居单元（例如城市或大都市）的概念，从对城市形态的分析转向对城市化过程的分析，不再把城市视为有边界的，而是开放的、多样的、多尺度的，把城市问题重新定义为尺度问题，探讨城市肌理的多尺度构成和周期性尺度重组。把城市视为尺度，城市不是通过城市与郊区或农村的横向对比来描绘，而是通过城市尺度在动态演变的多层组织和地理结构中的垂直定位来描绘。城市区域是理解城市的关键尺度之一。研究城市区域治理有助于理解城市空间和国家空间的尺度交织以及尺度重组过程。中国城市区域治理是国家有意为之的尺度重组和建设过程，体现了特有的尺度生产逻辑。那么，中国城市区域治理研究发现反映的是特殊性抑或是普遍性？中国城市区域主义发展过程既不是独一无二的，也不是不可理论化的。中国城市区域治理展现了世界同一趋势的不同版本，但中国城市区域治理不只是蔓延的世界化（worlding)过程或政策的流动性，同时还是由中国和世界根本的政治经济状况所驱动。中国政治经济是世界政治经济的一部分，描述中国政治经济和城市区域治理本身就是理论化的一部分，构成全球城市研究的一部分。

（内容以实际出版物为准）

《空间与社会评论》辑刊现已正式被“中国学术辑刊全文数据库”（知网）全文收录，欢迎点击知网链接查阅:

https://kns.cnki.net/knavi/journals/KOSH/detail?uniplatform=NZKPT

编辑：王天翔