文章精选 | 产权关系视角下的上海石库门里弄公房保护更新的难点与对策 | 《空间与社会评论》2023.02（总第2期）

石库门里弄是上海的城市底色，是最具上海特色的城市大众社区，也是兼具遗产和社区双重特性的典型遗产社区。由于历史原因，上海石库门里弄形成了以公房为主、多户共居、设施合用的复杂产权关系，石库门里弄遗产的保护更新面临着权利主体分散、利益诉求多样、空间整合困难的现实挑战。这些复杂产权关系具体表现在哪些方面？它们是如何影响石库门里弄保护更新的？我们是否可以找到应对之策？这些问题成为本文研究的出发点和重点。

自私有制确立开始，人类社会就构建起一定的财产归属和利用制度。产权（property right）就是人类对于财产“占有、使用、改变、馈赠、转让和不受侵犯的权利”。产权关系包含了两层关系，即作为“财产”的经济关系和作为“权利”的法律关系。前者意味着产权中人与物的关系，后者规范了产权中人与人的关系。现代社会中，人们通过法律来确保对财产的拥有和支配权利，法律制度是定义和规范产权关系的基础与框架。

2021年1月，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）正式施行，与产权相关的《物权法》《合同法》《民法通则》等法律内容经整合完善成为物权编。由于城乡遗产的不可移动性，物权法律成为规范城乡遗产产权关系的主要法律依据。

（一）物权法定主义是基本原则

《民法典》确立了物权法定主义原则，即物权类型和物权内容（权能）由法律限定，不得由当事人基于自由意志而协商创设或者确定。物权编对所有权、用益物权、担保物权以及占有问题进行了明确规定。

所有权，是指权利人对自己的不动产或者动产依法享有的占有、使用、收益和处分的权利。所有权意味着权利人对所有之物享有绝对的自由支配权，这种自由支配权意味着对权利人的人格尊严的基本保障，也被视作整个物权法律制度得以成立的核心权利。根据权利主体的不同，中国的所有权类型包括国家所有权、集体所有权、和私人所有权三类。同时，法律也对现实社会中的多主体所有权下的建筑物区分所有权、相邻关系、共有等问题进行了规定。

用益物权，是指权利人对他人所有的不动产或者动产依法享有的占有、使用和收益的权利。目前我国的用益物权主要是围绕土地展开，包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权。2021年，《民法典》新增了一项围绕房屋展开的居住权，即基于他人住房的一种用益物权，并对其权能进行了严格限定。

担保物权，是指担保物权人在债务人不履行到期债务，或者发生当事人约定的实现担保物权的情形，依法享有担保财产优先受偿的权利。担保物权包括抵押权、质权和留置权，其中，前项权利属于不动产范畴，后两项属于动产范畴。

占有问题，是指基于合同关系等产生的占有行为所涉及的不动产或者动产的使用、收益、违约责任等问题。这里涉及房屋权利有关另一个法源，即物权法律紧密关联的合同法律，如在常见的房屋租赁关系中，权利人对房屋的占有和使用就是依据合同法律所具有的一种权利。

（二）物权属于私权范畴，但也承担着公共义务

物权法定主义确定的物权，其权能主要围绕着民事主体之间关于具体财产上的权利和义务关系展开，属于民事权利中的财产权。这种财产权就是对财产具体的拥有和支配权利，具有排他性、可分割性与可交易性。物权本质上属于私权范畴。

然而，由于物权，尤其是不动产的物权的空间属性，使得物权的得丧变更不仅与享有权利的当事人有关，也会外化成为一种影响其他人财产或者权利损益的法律关系。因此，物权虽然属于私权范畴，但也负有必要的社会公共义务，如土地利用和房屋建造的权利会受到城乡规划和环境保护的法律限制。

相对而言，动产的物权转移通过物权交付即可实现，但不动产的物权转移则需要外部制度保才能确保法律公信力。除法律规定的特殊情况，不动产的物权转移遵循产权公示制度，须经登记才能产生法律效应。

（三）物权法律的目标是定纷止争、物尽其用

物权法律设立的目标在于定纷止争，实现物尽其用。

经典的产权理论研究也表明，产权的界定是市场交易的必要前提；产权的边界决定了产权变化中的损益情况；产权的实现、交换，以及保护是有成本的，世界上不存在不需要成本的绝对权利。由此可见，明晰产权边界，让产权清晰化，有助于降低权利的交易成本，促进权利及其代表资产重新组合分配，从而实现当事人最充分的权利（财产）收益。

现代社会，权利关系由法律界定和规范。法律是权利当事人在其权利范围内根据其自由意志得以行使权利的必要保障。这一方面，更好地避免了他人甚至是公权力对当事人权利的不当干预；另一方面，则进一步规范了民事生活，有助于消除当事人私人之间达成权利交易的潜在阻碍。

不过，现实生活中，人与物、人与人的关系都是极为复杂的。由于人类的有限理性，法律制度相比社会发展必然存在一定滞后性，并不能穷尽现实中所有的问题。如对“相邻关系”的规定中，法律在兼顾保护私权的基本法理和“物尽其用”的立法精神的基础上，提出“有利生活、方便生活、团结互助、公平合理”的原则性要求，为具体事项的处置留出了调解的空间。

综上可见，物权法律是指以物权关系为规范对象的法律。我国采用大陆法系的物权法定主义，权利享有须依法进行。我国的物权法律对所有权、用益物权、担保物权以及占有问题等涉及人与物的法律关系进行了明确规定，对合同约定、共有、相邻关系、习惯等涉及人与人的法律关系则给出了原则性接口。研究复杂产权关系对遗产保护更新的不利影响，还是要从产权关系本身入手。物权法律给出了破题的线索。

回溯历史，上海石库门里弄公房产权关系的形成经历了4个主要时期：一是新中国成立前“金条顶房”的自由市场交易时期；二是新中国成立后，完成土地与房屋的社会主义改造的国家经租房政策时期；三是20世纪70年代后，住房收归公有时期；四是1978年改革开放后，以“公房入市”为抓手的住房制度改革时期，这一改革以1998年全面停止福利性住房分配制度而告一段落。这些历史阶段共同形成了今天石库门里弄公房复杂产权关系的现实结果。

（一）公房所有权与土地所有权双重权能叠加

1.存在问题分析：城市政府权能叠加优势受土地财政影响未能充分发挥保护作用

一般城市住房的主要物权关系包括了土地和房屋两个部分，主体明确，相对独立。与之相比，石库门里弄公房的物权关系则包含了更多的关系层次和权利主体。通过拆解可以发现，城市政府相对于其他权利主体来说，就具有了双重所有权的实际权能（表1）。

从土地部分来说，根据《中华人民共和国宪法》对我国经济制度及财产权制度的基本规定，我国实行土地公有制。城市土地属于国家所有，无须登记即生效。但城市土地的实际开发建设则由城市政府代理。从房屋部分来说，历史形成的公房体系的所有权属于城市政府，虽然在具体经营管理上授权于地方国企，但真正决定房屋去留的还是取决于城市政府。因此，对于石库门里弄公房来说，城市政府实际上是掌握了包含土地和房屋在内的全部空间权利。

20世纪90年代，这种基于公有制的权能叠加优势在对全市结构简陋、环境极差的危棚简屋改造中发挥了积极作用。但随着1992年后“土地批租”旧城改造的推进，石库门里弄公房广泛面临拆改留分类处置。一方面，由于市中心高密度的里弄生活质量令人不满，另一方面，也由于城市政府与土地财政的深度捆绑，这种权能叠加优势在面对遗产复杂产权关系时，更倾向于选择效率更高、收益更大的格式化改造方式。在遗产保护体系尚未健全的时代，将石库门里弄彻底拆除进行商品房开发，成为全市上下“共识”。即便后来有了一些石库门里弄“留屋、不留人”的改造做法，比起最初的“不留屋、不留人”的大拆大建做法有了进步，但从遗产保护角度来说，迁出居民，彻底商业化的改造做法，依然对历史文脉造成了不可挽回的破坏。

那石库门里弄公房是否有来自居民自发的保护更新呢？有，但很少。部分石库门里弄公房得到居民自发的维修，往往是因为它们地处闹市，或连通商圈、或绑定学区等外部资源，投入资金维修意味着可预见的市场回报。对于大多数不具有外部资源的公房来说，居民对房屋能否保留下来都难以预期，自然不会主动维修，而选择勉强使用直到成为“危房”。从遗产保护角度来说，很多历史建筑最后因此“不得不”拆除，也是极为可惜的。

2.应对策略探讨：法律设界，经济增值，实现不拆少拆总目标

针对城市政府权能叠加的优势，应对策略就是发挥城市政府的独特作用，引入外部资源，从法律和经济两方面对土地财政形成有效制衡，最终实现不拆、少拆的总体保护目标。

一是法律设界，从更高层级上完善遗产保护法律体系，扩大保护范围，提高保护要求。2003年，《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》颁布实施，中心城区划定12片风貌区。根据实际案例调研发现，这一法律措施对上海历史城区内大拆大建、过度商业化以及过高强度开发行为确实产生了有效制约。二是经济增值，从全市范围调配外部资源，提升遗产价值，如增加公共服务设施，提升交通区位优势，甚至通过政策引导，增加以容积率计量的空间发展权益，都有助于将更多的石库门里弄保留下来，避免全部沦为土地财政的“燃料”。

城市应当对不同年代、不同产权的建筑予以一定保留，保留了社会结构，才可能形成文化包容性，营造城市宜居空间。只有保留下来，不拆少拆，才是一切遗产保护工作的起点。

（二）公房出租人与公房承租人之间的权利义务不匹配

1.存在问题分析：历史形成的福利性承租关系双方权利义务不匹配导致维修投入匮乏

那么保留下来的石库门里弄公房就能得到合适的保护更新了么？也不尽然。石库门里弄公房是以承租方式被居民使用的，相比一般住房的租赁关系，承租关系中保留了历史形成的福利属性和计划经济时代宽纵管理的特点（表2）。

石库门里弄公房也称为“使用权房”，这种“使用权”的确立来自于居民和地方国企（政府授权）之间的公房承租关系。一般住房的租赁关系中，租赁双方的权利义务由合同约定，出租人将租赁物交付租赁人使用，租赁人支付符合市场水平的租金。但公房承租关系则是一种特殊的租赁关系，承租双方的权利义务因历史过程形成，并不完全清晰、对等。

对于承租人来说，享有福利性质的低租金，且不需要承担房屋维护责任。由于房屋不可移动性，这种承租“使用权”还呈现出物权化的倾向，即承租人可以享有一租到底和转让、转租、继承等全部收益，拥有近似“所有权”的权利特征。这显然大大超出了一般住房租赁人的权益。对于出租人来说，虽然需要承担几乎全部的房屋维修责任，但只能收到极低的租金。根据实际案例调研，当前公房承租人所缴房费仅为市场租赁价格1/50左右，显然无法覆盖必要的维修和管理成本。而出租人虽然拥有房屋所有权，但收回房屋往往需要另行投入安置成本。

从承租双方关系来看，公房维修处于承租人不必负责，出租人不愿负责的境地，只能常年维持在一个极低的水平上，甚至“失修”状态。

2.应对策略探讨：公房入市与回归福利性保障性租赁房的双向分离

针对承租关系中的权利义务不匹配的问题，应对策略就是推动这种承租关系向正常租赁关系的转化、简化。市场归市场，福利归福利，形成以市场为主导，以福利为托底的租赁关系的双向分离。

20世纪80年代开启的“公房入市”为主导的住房制度改革，至今依然具有重要借鉴意义。“公房入市”最大的裨益是通过市场交易完成了对既有公房的市场化估值和确权。根据产权理论，任何资产只有通过正常的市场交易过程，才能实现产权价值的显化。因此，公房私有化，将房屋所有权落实到社会个体，也有助于真正落实房屋维修责任。

与此同时，对于少部分保留下来的石库门里弄公房应回归原初的福利属性，恢复“城市保障性住房”的历史身份。由政府统一管理，承担全部的房屋维修责任。

（三）公房承租人之间关于公用部位使用约定不清晰

1.存在问题分析：同一栋房屋内多住户公用部位使用缺乏约定导致长期过度使用

由于历史原因，公房体系中存有大量非成套住房。原初只为一户人家居住设计的一套石库门住房被分割为4~5户人家甚至更多人家共同使用，普遍存在设施合用、共用问题。

上海市租用居住公房凭证（俗称“房卡”）上“使用权利”的登记是公用部位的使用依据。房卡上的“独用租赁部位”登记明确，有具体房间位置和使用面积，但“公用租赁部位”登记则较粗略，只有“底层灶间”“大/小卫生间”“晒台”“阳台”“园地”等字样，没有确切占位和具体面积。这种笼统的登记方式，既反映了公用部位难以分割的现实，也反映了福利分房时代管理粗放的特点。

在这种笼统登记下，房屋公用部位的使用更多地依赖于承租人个体之间的博弈。在居住空间捉襟见肘的年代，这种博弈往往隐含了多吃多占、以强胜弱的现实矛盾。根据实际案例调研，如2022年虹口区兴业坊专项大修，同一房屋内住户之间矛盾集中呈现，有三成以上公用厨房未能完成维修改造。专项大修经费来自城市财政，这意味着，即便城市政府主动承担了公房维修责任，但承租人之间缺乏使用约定，也会阻碍房屋正常维修改造的开展。

《民法典》物权编对于同一对象多主体所有权的权利分配有专门规定，如针对多业主“建筑物区分所有权”的规定中，设有专有部分所有权和共有部分所有权，并提出以设立业主大会，选举业主委员会的方式进行共同管理。同时，物权编也对相邻关系、共有等内容也作出框架性规定。石库门里弄住房公用部位的使用虽有诸多相似之处，但由于公房承租人并非房屋所有权人，既不具有建筑物区分所有权，更不存在业委会这样的自治组织，也就难以直接依据法律进行约定（表3）。

2.应对策略探讨：以成套化改造或专项大修完善使用约定

针对公房多住户合用、共用的现实问题，无论从遗产保护角度，还是从民生保障角度来说，推动住房成套化改造，依然是石库门里弄保护更新的必经之路。

住房成套化改造，一种思路是减少住户，如2020年黄浦区承兴里一期改造，采用“抽户回搬”方式完成改造。另一种思路是扩展空间，如2021年普陀区曹杨一村改造，通过“贴扩建”方式完成改造。基于遗产保护原则，石库门里弄的成套化改造不能大拆大建，在空间约束的情况下，不论是哪种改造思路，都需要城市政府给予强有力的外部资源投入，制订针对性、精细化的改造方案。

当短时间内难以实现成套化改造，由政府财政拨款的专项大修或类似的维修改造工程也可视作一次完善石库门里弄住房公用部位使用约定的契机。在同一栋房屋内多户居民以书面形式签署公用部位改造方案的过程中，增加关于公用部位使用约定的商议，不仅有利于推动这些模糊地带权利和义务的明晰化，也从整体上提高了承租人在公房使用中应尽的保护义务与维修责任。

（四）公房承租人与私房所有权人之间物业管理不协调

1.存在问题分析：公房私房物业管理体系相互影响导致居民自发维修积极性受抑制

1998年，以“公房入市”为核心的住房制度改革告一段落，明晰了相当数量的住房产权，也有力地改善了居民家庭财产结构和社会财富分配结构。但与此同时，部分里弄甚至同一栋房屋内也出现了公房、私房所有权夹花并置的新现象。

1995年，时任上海市建委副主任的皋玉凤对公房出售后成为私房的各项物业权利进行解释，即“未有物业管理的房屋维修仍然由原房管部门负责，公用部位维修经费由房屋买卖双方已经交纳的维修基金中支出，而私房室内维修包括管道疏通的等费用由业主自行承担”。这意味着，虽然在产权关系上，公房完成了向私房的转变，但相应的物业管理体系并未就此完全分化。同一片里弄或者同一栋石库门房屋内公房、私房夹花并置，但并未形成相应的两套物业管理体系（表4）。根据实际案例调研，如虹口区东照里新式石库门里弄内共113栋（门牌号数），其中，公房32栋，私房72栋，公私夹花并置9栋，但现有物业管理依然依托于原有公房物业管理体系。

因此，当不再享有公房日常维修和专项大修服务的私房所有权人为了改善自身生活质量而主动发起房屋公用部位或者里弄公共空间的维修改造倡议，并愿意承担较多费用时，同一片里弄或者同一栋房屋的其他公房承租人，甚至公房物业管理部门往往会因后续责任归属问题而拒绝参与。从遗产保护角度来说，这种来自于公房体系的消极反馈，显然抑制了私房居民自发维修的积极性，非常可惜。

2.应对策略探讨：补齐物业管理缺项，推动产权类型相对一致

同一片里弄或者同一栋房屋内公房、私房夹花并置的现象本质上是20世纪90年代住房制度改革不充分的“后遗症”，即物质层面完成产权关系的转移，而治理机制的非物质层面还远未完成。理论上，可以采取公房私房差异化的物业管理规则，通过来增加私房物业管理费等形式进一步补齐私房所需物业管理缺项，来促进公私两套物业管理体系在同一片里弄或者同一栋房屋内衔接和交圈。

但由于两套物业管理体系并存尚缺乏依据，推动同一片里弄或者同一栋房屋内产权类型相对一致是另一种可能的方案。因此，回归本源，在石库门里弄范围内升级延续住房制度改革可能是必要的。尤其是针对这类产权夹花并置、相互干扰的房屋，更要有意识地通过政策引导，促进其产权类型相对一致，才有可能配套完善相应的物业管理体系，保护当事人维修改造的积极性。

上述问题并非中国独有。苏联解体后，独联体国家在推动住房私有化过程中也产生了大量混合所有制的多住户所有权问题。由于缺乏完整的法律框架，这也造成了同一栋楼内私有化后个人所有权与公用部位物业管理之间的矛盾，并导致了楼房日渐破旧。因此，从遗产保护角度来说，不论公房、私房，城市政府都有保护更新的责任，即便在公房、私房夹花并置的社区及房屋，公房物业管理的公益性依然优先其利益性，起到整体托底的作用。

（五）公房物业管理体系不健全

1.存在问题分析：行政化的公房物业管理体系部门分散，整体效率不高

自20世纪90年代以来，随着商品房建设推进，住宅物权属性变化，也孕育出市场化的物业公司。一般来说，物业公司由业委会聘请，业委会由全体业主选举产生。物业公司经费上来自全体业主，法律上对全体业主负责，在管理水平、服务质量、人员素质以及资金使用效率方面会受到较为严格的监督和考核。

相比而言，石库门里弄公房的物业管理体系延续着历史行政部门的特点，根据实际案例调研，其物业管理职能主要分散在4个部门当中。一是日常保修（简称“保修”），由房管所负责，对公房，尤其是公用部位提供一般性水电设施维修。因是承租关系，居民自行改造的公用厨卫，房管所并不承诺保修。二是专项大修（简称“大修”），由政府财政拨款，地方国企组织，外聘施工队实施。大修的重点是里弄的公共空间和房屋的公用部位。由于涉及财政资金，大修有着严格施工内容与建设标准，即便是公用厨卫的改造方案得到了全部承租人的签字认可，但依然存在后续保修责任衔接和归属问题。同时，财政拨款的大修往往间隔5年以上，甚至长达15年，很多房屋的损毁问题无法得到及时维修。三是卫生、安全、绿化等其他物业服务，当前由街道统一管理，并承担相应费用。四是社会服务，如处理物业相关的纠纷调解工作。石库门里弄缺乏一般意义上的业委会和物业公司，居民之间的矛盾往往事无巨细集中到居委会，形成了“有事找居委”的管理惯性。根据实际案例调研，到了公房大修期间，居委会处理的房屋相关的调解工作量已超过平时调解量的10倍以上。

法律上，公房承租人不具有成立业委会的法律依据。虽然在具体事项上，居委会和地方国企会组织召开居民代表大会，但无法形成长期稳定的共同管理机构。经济上，除了维修基金，公房承租人所缴房费也非常有限。因此，和一般住房物业管理体系相比，公房物业管理体系部门分散，整体效率不高（表5）。

2.应对策略探讨：推进物业管理一体化，提高承租人自治水平

曾有新闻报道，上海某老旧里弄社区一老年居民因生活不便想要自费进行卫生间的局部改造，即便在邻居无异议的情况下，依然需要经过多个行政部门层层审批，极为不便。针对石库门里弄公房物业管理体系部门分散、行政化特征明显，整体效率不高的问题，加快推进物业一体化与管理机制创新是主要改进的方向。目前，上海已有不少里弄社区引入全要素物业服务，探索保修、保安、保洁、保绿一体化的物业管理模式，探索以物业费用、公益收益、政府补贴和社会捐助多渠道构成的资金筹措模式，这些都是值得肯定的改革方向。

与此同时，对于石库门里弄物业权利主体的“业主”来说，他们并非公房所有权人，而是公房承租人。因此，借鉴一般住房物业管理体系架构，完善石库门里弄的居民代表大会、居民大会等组织功能，甚至在此基础上形成某种意义上“承租人业委会”，加强与居委会、物业的协同，从更长久角度上，对提高居民自治水平，改善里弄环境，改善房屋质量也是有价值的。

（六）小结

通过对石库门里弄公房产权体系的拆解，对比一般住房产权体系，可见其复杂产权关系中，不仅权利主体多，而且关系层次多，涉及外部的管理部门也多，保护更新困难显而易见（图1）。

在此基础上，笔者归纳得出产权关系影响下保护更新的5个难点，推导出10条产权关系优化建议。从表6可以看出，10条产权关系的优化建议初步形成了三个实施层次。一是通过对产权客体的改造来优化，依托物理边界重塑来完善产权关系；二是通过对产权的交易或转移来优化，依托产权交易或转移中对权利边界的重新订立来完善产权关系；三是从更大范围内通过对产权相关制度的变革来优化，即从历史和未来的角度思考我们需要怎样的社会经济关系，来实现对石库门里弄公房保护更新的全面促进。

居住是城市的基本功能，人是城市的主体。2015年，国际文物保护与修复研究中心（ICCROM）提出一种“以人为核心的（people-centered）”的活态遗产（living heritage）保护理念，从人的角度，提出了一种将遗产保护与社会生活延续相结合的工作方法。石库门里弄作为上海独特的活态遗产，其保护更新也必然与居民生活改善息息相关，连接遗产与生活的关键点就是蕴含在物质空间中的复杂产权关系。

通过研究产权关系来破解遗产保护难题已得到学界关注，学者从产权私有化、公有化、共有化、或多元化等不同角度展开研究。这些研究多以公私两分的角度展开。但通过前文剖析可见，遗产中产权关系并非公即私，非此即彼，而是呈现出一种上下叠加、内外嵌套的复杂性，这也是为何我称之为“复杂产权关系”的原因。

本文通过拆解石库门里弄公房的复杂产权关系，找到其保护更新的难点并提出对策及实施建议。这些建议虽然不等于也不必然就实现遗产得到最充分的保护，但它们从某种程度上，将大大降低石库门里弄被拆的概率，弥补保护投入不足的匮乏，减少被长期过度使用的可能，维护居民自发维修的积极性，提升物业管理与社区治理水平。不难发现，这些建议的共同之处都是指向一种复杂产权关系简明化的内在逻辑，即在总体上促进保护成本的降低，保护意愿的提高，从而实现更有成效的保护。

（内容以实际出版物为准）

《空间与社会评论》辑刊现已正式被“中国学术辑刊全文数据库”（知网）全文收录，欢迎点击知网链接查阅:

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编辑：王天翔