文章精选 | 面向广大中等收入家庭的“宜居房”政策机制研究 | 《空间与社会评论》2023.02（总第2期）

2020年中国已经完成全面建成小康社会的伟大历史目标。在住房方面人均住宅建筑面积40m²，全面达到小康标准。但实际的住房品质，特别是许多老旧小区住房，还存在许多问题和不足。要实现第二个百年奋斗目标——到2050年达到中等发达国家水平，中国人未来到底应该住什么样的房子？这是个既宏大又实际的命题。2021年10月，《天津市新型居住社区城市设计导则（试行）》由天津市规划资源局正式发布，提出了完善现代住房体系和建设“宜居房”的建议，即中国人的住房应该从住有所居，走向住有宜居，让最广大中等收入家庭都能住上体面的、可负担的好房子。

（一）新时代住房和房地产的发展趋势

近10年来，我国每年商品住房建设量维持在30亿m²，2019年末商品住房销售额达到14万亿元，占全国国内生产总值的15%，土地出让金7.8万亿元，占全国财政收入总额的41%。2021年，全国共有12个城市土地出让金破千亿，其中，杭州、武汉、南京土地财政占比超过100%。我们需要正视的是房地产关乎国民经济的兴衰，它规模大，产业链长，资本属性强，更涉及金融和百姓资产的安全和社会稳定。

2021年，国家为了进一步稳地价，稳房价，对包括北上广深4个一线城市，还有南京、苏州、杭州、厦门、天津等18个二线城市，采用集中供应土地的新模式，即集中发布土地出让公告，集中组织土地出让。然而，集中供地以来，全国土地市场呈现明显的分化趋势，除一线、长三角强二线城市还坚挺以外，超过70%城市成交量出现大幅下跌。恒大的“暴雷”，更是暴露了房地产泡沫、企业垄断、负债率高等问题，极易引发系统性金融风险。

2022年全国两会及党的二十大以来，中央明确要求：“探索新的发展模式，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，稳地价、稳房价、稳预期，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展。”在疫情冲击和复杂的国际局势下，房地产的软着陆对稳经济有着重大意义。

目前，我国城镇人均住宅建筑面积已超过41m²，单从指标来看，业已达到国际较高水平，但相关标准却还是沿用人均35m²的较低水平，住房和社区品质与发达国家也还存在较大差距。因此，我们大多数时候面临的状况是，“房子有的是，但好房子却是凤毛麟角，”“家里有好几套，却没有一套满意的”。毋庸置疑，未来房地产将由单一的量的增加向品质提升转型升级。要实现第二个百年奋斗目标，当下应该考虑按照中等发达国家水平，提高新建住房和社区的标准，增加人均住宅建筑面积、增加套型面积，满足人民群众日益增加的住房改善需求。

根据国家城镇化战略，国内外相关研究预测，到2035年，我国城镇化率将达到70%~75%，城镇人口10.5亿人；到2050年，我国城镇化率将达到80%，城镇人口11.5亿人。随着城镇化推进，新增城镇人口仍存在较大的住房需求。我们在《天津市新型居住社区城市设计导则（试行）》研究中得出初步结论：到2035年我国城镇居住水平将接近高收入国家水平，我国城镇人均住宅建筑面积的需求可达到45m²；到2050年达到高收入国家水平，我国城镇人均住宅建筑面积的需求可达到50m²以上。从住房更新的周期来看，欧洲国家住房更新周期较长，每年千人开工量3~4套，日本住房更新周期远低于欧洲，每年千人开工量8~10套。如将我国的住房更新周期控制与日本等亚洲国家持平，目前直到2035年全国商品住房新开工面积仍维持在年均13亿m²，年均新开工1000万套，平均每年每千人10套，2035年至2050年全国商品住房新开施工面积如维持在年均11亿m²，年均新开工800万套，平均每年每千人7套。因此，为了保证房地产健康稳定发展，合理控制总量，减少开发套数，是未来稳定供需关系、稳定房价的有效措施。

（二）现有住房制度的不足

凯瑟琳·鲍尔在《现代住宅》一书中详尽分析了19世纪欧洲各国住房状况和政策，得出结论：单靠放任的自由经济无法解决住房问题，需要政府的参与、引导，建立完善的公共住房制度及政策法律。

1851年，英格兰通过了全欧洲第一项住房立法，这项法律允许政府自己承担建造和租赁低成本住宅的责任。1937年美国通过了《住房法》，是一部具有里程碑意义的法律，它明确了政府负有为公众提供基本住房保障的责任。而具有划时代意义的美国1949年《住房法》，为中产阶级提供体面的住宅是相较1937年《住房法》的最大改变，它不仅将城市更新等计划与公共住房计划结合起来，鼓励私有企业积极参与，使公共住房进一步成为针对低收入阶层的专门计划，而且，更为重要的是提出并制定了全国性的住宅政策目标，即让“每个美国家庭都拥有一套体面的住宅和合适的生活环境”。这一目标面对的不是低收入家庭，而是广大中产阶层，这成为美国梦的基石。

我国的住房制度改革从福利分房到住房货币化、商品化，解决了14亿人住房困难问题，可以说是人类人居史上的旷古奇迹。成绩斐然的同时，问题也同样突出。在改革开放初期，及时总结地方经验，制定了相关政策，稳步推进了住房制度改革。但在2000年以后，大众住房可以说完全交给了市场，面对庞大的市场规模和快速发展速度，却没有与之匹配的住房制度深化改革，《住房法》也始终未能出台。于是，我们看到的是，政府公租房、廉租房、还迁房、经济适用房……各种低端保障房层出不穷，却无人问津。而占城市大部分的中产家庭购房者的需求却在高企的房价面前望而却步，饱受高房价压力之苦。而一味机械化的限价、限购，必然导致“一限就死，一松就涨”的死循环。事实证明真正健康的市场化并不是放任不管，也不是简单机械限价、限购，而是需要完善的住房制度改革创新作为总体引导。既要保证房子“住”的属性，也要兼顾房子作为一种商品的资本属性，运用整体主义观点，系统施策。一方面着力保障广大中等收入家庭的住房品质和合理的房价收入比，另一方面进一步激发市场活力，满足高端、改善需求，同时与老旧小区更新有效联动，推动房地产健康稳定发展。

（三）“保中端”是目前住房问题的主要矛盾

从西方国家现代住房制度的建立发展和政策框架来看，在坚持市场分配的原则下，按居民高、中、低三类不同收入分类供给是现代住房制度的核心。

我国的住房保障体系，起源于短缺时期的苏联计划经济体制，多年来虽有局部调整，但本质上并没有方向性的变化。轰轰烈烈的房地产高速发展，我国已经成为全球第一大住房生产国，物质不再短缺，但短缺的思想观念却依然惯性存在，住房保障的重点依然是面向低收入家庭的低标准住房。因此，也就形成了“低端靠保障，中端、高端均靠市场”的住房供给体系。

但事实是，低收入住房困难家庭的住房问题的确依然存在，但已经不是住房问题的主要矛盾。而应对新时代人民群众住房改善的需求，让人数最多的广大中等收入家庭能买得起满意的高品质住房，达到发达国家的住房水平，是我国现在需要解决的住房主要问题。因此，需要进一步完善现代住房制度，形成“低端有保障，中端有供给，高端有市场”的住房供给体系，满足不同居民群体的住房需求。重点建设面向中等收入家庭的政策性商品住房，合理降低土地价格，使房价收入比趋于合理，增加有效供给，在提升广大群众居住品质的同时，有效化解政府债务，取得良好社会经济效益，积极推进房地产业良性循环。

（一）天津滨海新区住房制度改革经验

天津市对于“宜居房”的探索，并不是一时兴起，空穴来风，而是经历了10多年的探索和实践。在天津市的住房保障体系中，限价商品房是面向中低收入和住房标准低的家庭的改善住房，针对户籍人口，对家庭收入和住房面积有限定。限价商品房比周边普通商品房价格低20%，面积在75m²左右，不超过90m²，5年后上市，政府优先回购或卖给同等资格家庭。2007年，天津滨海新区开展了住房制度改革。当时，结合中新天津生态城建设，深入学习新加坡公共住房的成功经验，借鉴政府组屋模式，提出“定单式限价商品房”，并出台《天津市滨海新区定单式限价商品住房管理暂行办法》。而“定单式限价商品房”即可谓是“宜居房”的前身。

结合滨海新区企业和外来员工的实际需求特点，这种“定单式限价商品房”面向中等收入家庭和企业员工，不再局限户籍。由政府主导，统一土地出让价格调控住房价格，统一审定户型方案。以社会资本投入为主，按照市场机制建设，服务特定区域，以需定产；结合新区招商，以集团定单建设、销售方式为主，按定单销售。户型控制在90m²或120m²，采用精装修的模式，集中解决小康标准的住房问题。按照成本+5%利润定价，满足合理房价收入比。考虑外来员工的购房困难，为降低首付3成的门槛，还探索了由建设开发公司与购房人共有产权、5年后回购的模式。当时的试点项目，最终实现8万元可精装拎包入住。但在实践过程，我们发现虽然住房本身品质、价格都可圈可点，但由于住房体系尚不够完善，影响了这种住房类型的进一步推广，同时由于选址地段太偏，后期市场竞争力不足。

（二）现代住房体系改革建议

在2021年的《天津市新型居住社区城市设计导则（试行）》中，提出了完善现代住房体系的改革创新建议，重点增加对“中端”的有效供给，适应市场发展趋势和老百姓合理的住房改善需求，明确在天津市一环十一园地区，建设面向广大中等收入家庭的宜居房（表1、图1）。结合滨海新区定单式限价商品房和原限价商品房的经验，选择地段较好地块建设面向广大中等收入家庭的“宜居房”。从而形成“基本住房有保障、宜居住房有供给、高端住房有市场”的房地产市场健康发展新模式。中端“宜居房”与高端商品房形成两个独立的市场，政府通过对“宜居房”的政策入口的控制来调控中端市场，同时高端市场充分市场化，政府不再通过限价限购的行政命令来过多干预。这样，既保证了房子“住”的属性，同时也释放了市场潜力，适应资本的属性。

（三）“宜居房”的定位

“宜居房”面向城市广大的中等收入年轻家庭，比如教师、中青年医生、企业白领、公务员等等，他们是城市中最稳定和有能力的核心家庭。如何在保证政府财税健康稳定的前提下，合理控制房价，让中等收入年轻家庭既能满足改善的需求又能买得起，是宜居房制度创新的关键。购买资格设定为：1年以上社保证明，天津市内非限购家庭，每个家庭只有一次购买机会，同时不再局限于户籍。

（四）“宜居房”的住房标准

根据我们在《天津市新型居住社区城市设计导则（试行）》中得出初步结论，到2035年城镇人均住宅建筑面积拟达到45m²，这也是住有宜居的中国人应该拥有的住房标准。因此，“宜居房”住房标准为人均45m²，套均135m²。

为更好地适应未来年轻二孩核心家庭的需求，户型的设计更要研究家庭生活的使用功能和精神需求。“宜居房”的指导户型采用6房2卫，即一个客厅+五个独立房间+两个卫生间（图2、图3）。传统观念里被认为是省面积的楼梯、电梯间其实是重要的邻里交往空间，进入家之前的重要的礼仪空间。因此“宜居房”保证了一定面积这部分公共空间，实现自然采光和通风，做到宽敞明亮舒适。户型采用每套14m左右的大面宽，主要卧室都朝南，享受多更的阳光，有利于孩子的成长，有独立的书房。卫生间和厨房均进行标准化设计，并设置“生活阳台”。

（五）“宜居房”的核心政策

“宜居房”按照市场化方式来运作，土地为出让的方式，核心政策是将70年土地出让金的25%的政府净收益，改为逐年征收的房地产税。前期以较低的地价，降低房价，短时间内减轻符合条件购房者的首付压力，留住和吸引年轻家庭，后期通过房地产税，补足政府净收益的损失，成为政府长期收入来源。同时“宜居房”和普通商品房建立两个独立的市场，5年以后可在“宜居房”独立的市场里交易，政府回购，或者卖给同资格的家庭，保证“宜居房”的规范流通和保值增值。

吴良镛先生在《北京旧城与菊儿胡同》一书中指出：“提倡从研究性设计到研究性开发。如能积极地加以组织，推进研究性设计工作，并创造可能条件对较成熟的研究促其实现，即研究性开发，这将是提高设计水平，全面解决住宅问题的重要措施之一。”“宜居房”需要实践去检验。天津一环十一园地区拥有中心城区最集中的优质存量土地资源，是推动城市更新、实现新老联动、改革创新住房制度、转型发展的重要战略空间，这也是我们试点实践“宜居房”的最佳区域。

（一）精明的空间设计方案

我们在讨论制度改革时往往会忽略空间的重要性。但不管是北京菊儿胡同实验开发还是新都市主义建设海滨城项目，一个高品质的空间设计方案是一切试点成功的基础和载体。一个精明的空间设计，不但可以塑造高品质的人居环境，更能通过空间巧妙化解试点过程中的难题，为项目成功争取最大的操作空间。我们在水西公园周边的试点实践就证实了这一点。

“宜居房”的试点地块紧邻公园和轨道站点，总用地面积16hm²，周边中小学、幼儿园等教育资源配套齐全。优质的教育资源，优美的环境，便利的交通，舒适的通勤距离都满足年轻核心家庭的生活偏好。

原控规和细分导则（天津市控制性详细规划为“一控两导”体系，即控规、细分导则、城市设计导则，其中细分导则是对控规地块的细分）中，沿用了传统“大马路、大退线”的规划设计规范，总面积4.22hm²的居住用地，被一条红线宽度35m的城市次干路东西切割。同时，沿公园主干路分别退让30m防护绿带，公交首末站、雨水泵站、垃圾转运站等市政设施用地均临公园布局，再按照算账的逻辑，将居住用地的容积率提高到2.0。这样的方案看似符合规范，从技术审查和规划审批角度并没有问题，但讽刺的是，一方面我们在大声疾呼土地不够用，迫于资金平衡的压力，不断提高容积率；另一方面我们又粗放浪费大量高价值的土地，造成大片消极空间。一个合法合规的标准方案，最终建成的却是一个糟糕消极的居住环境（图4）。

问题出在哪里？事实证明评价空间设计方案的标准不是它是否机械遵守现行的规范，而是要看它是否真正可以为人营造优美的居住环境。于是，优化方案运用城市设计的方法，以高品质的生活为出发点，以5层到8层的多层围合院落来组织居住空间，局部增加少量54m以下小高层；强化TOD综合开发，将轨道站点与商业设施充分结合，并与公交首末站合建运营；围绕高品质幼儿园围合广场，以孩子为纽带，形成年轻家庭生活和交往的社区场所；雨水泵站和垃圾转运站转移至地块东侧较宽的城市防护绿带中。而横穿居住地块的次干路，降级为20m的城市支路，并增加一条东西向15m的社区路，保证原交通承载力。较宽的防护绿带在保证防护降噪功能的前提下，减少宽度（图5、图6）。

不仅如此，通过优化设计为“宜居房”的资金平衡争取了更大的空间。原方案在2.0的容积率下勉强可以覆盖土地整体成本。而优化方案通过土地精细化、集约化的优化后，居住用地增加了近3hm²，居住建筑面积增加了约3.5万m²，由于人均住宅建筑面积提升，因此未对配套公共服务设施增加过多压力。由此，在“宜居房”25%政府净收益不收的前提下，土地出让金依然可以保证平衡成本，还将容积率由原来的2.0降到了1.6~1.8，让提高居住品质成为可能（表2）。同时，政府在后期还可以每年增加近1400万元的房地产税。

（二）可负担的房价

对于“宜居房”一个合理的房价收入比至关重要。那我们来看看到底对于一个中等收入的年轻核心家庭是不是真的可负担，有吸引力。举个例子，小李小两口，今年33岁，在水西公园附近的华苑产业区高新企业工作，收入每人每月15000元，宝宝今年2岁，父母也住在附近的华苑居住区。对于小李来说，试点的“宜居房”项目紧邻公园，环境优美，上班又近，重要的是宝宝正好马上幼儿园，同时还能兼顾对父母的照顾，综合考量下，是不错的选择。

我们来给小李算笔账，水西公园周边目前市场商品房均价是3万/m²，我们参考限价商品房的经验，以比周边商品房低20%来给“宜居房”定价，即2.4万/m²。小李如果要买一套135m²的“宜居房”，总价324万元，首付按3成来计，即97.2万元，按揭贷款226.8万元，贷款25年，利率参考公积金利率3.25%左右（“宜居房”作为政府性公共住房，或可申请国开行专项贷款，利率可至3%左右），那么，每月还款11000元，这个月供小李小两口每月公积金基本可以覆盖，另外每年按照房屋评估价的0.5%缴纳1万多元的房产税。小李买这样一套135m2的“宜居房”比买周边商品房总价低80万元，首付降低20万元，月供少5000元左右。

再来看房价收入比，按照天津目前的房价，全市商品房房价收入比均值到达12，是合理范围的2倍。一环十一园地区（图7）由于优良的区位和环境优势是未来15年天津发展的重点地区，房价收入比全市均值更高。按照天津中等收入家庭，工作5~10年或者工作10~20年，“宜居房”相应的房价收入比可降到7~9，相当于目前的一半，更趋近国际公认的合理范围。

（三）经济可行性

除了可负担的房价，经济的可行性更是“宜居房”建设的前提和保障。作为试点，一味地政府补贴或者企业让利，只能是不可持续的短期“样板”，只有综合统筹各方利益诉求，才能真正让试点具有意义。从政府财政的角度，土地出让金中25%的政府净收益不再一次性收取，改为分年度收取房地产税，但前提是必须保证土地整理成本不影响政府债务，将一次性的净收益改为持久的长期税收，以时间来换空间。从开发企业的角度，需要保证合理的利润。我们都知道，商品房的房价主要由土地成本、建安成本、企业税费、运营成本以及利润五部分构成。“宜居房”主要通过降低开发企业的土地成本来降房价，建安成本保持不变以保证建筑品质，同时可通过地下停车改为架平台式地面停车的方式（即首层作为停车，二层建平台作为社区室外景观和活动空间），减少地下空间的开挖量降低造价，并将这部分费用补充给精装修。以试点项目为例，与周边普通商品房相比，房价中的土地成本占比有所下降，在建安成本不变，合理控制资金成本的情况下，企业开发“宜居房”利润部分可达到5%（基本与周边普通商品房持平）。如果作为政策性公共住房有国开行的专项贷支持，依据定单式的模式，按需销售，实现快进快出，将有可能进一步降低资金成本，从而增加利润份额。

我们可以看到，“宜居房”的运作模式是一个政府引导下的市场化模式，不管是对土地市场，还是对房地产市场都会带来一定的影响。比如，土地价格降低对周边已出让土地的冲击，“宜居房”征收房地产税，而普通商品房不收税造成的误解等等。除了“宜居房”必须拥有自身封闭的独立市场之外，从长远来看，我们建议采用“老房老办法、新房新办法”的方式，即“宜居房”不收政府净收益，征收房地产税，其他住宅依然按照市场价和70年土地出让金一次性收取。由于前期“宜居房”量较少，保持土地市场稳定，土地出让金总规模稳定。后期，可以根据需求逐步提高“宜居房”在新建住房中的比例，比如到2035年达到50%，2050年达到70%，逐步增加房地产税。那么，未来从大趋势来看，新建商品房销售量逐年下降，新建商品房套数逐年下降，土地出让金保持平稳缓慢下降。同时，随着“宜居房”的建设，房地产税慢慢增加，总体政府土地出让金和房地产税收入总量保持平稳上升。这样，通过30-40年左右双轨制的过渡期，实现土地财政的平稳转型，远期并轨。

正如吴良镛先生所说，一个真正的建筑大师，不是看他是否设计出了流传百世的经典建筑，而是看他是否能让自己国家的老百姓居有定所。民惟邦本，普通人的居住问题是建筑最本质、最核心的内容。

解决大众住房问题是现代规划的核心内容之一。住房和社区不是单独的房子，更是涉及规划、金融、建设和管理的系统性社会工程。不仅要呈现高品质的空间方案，更要进行深层次的制度设计和政策改革，重新构建新的社会经济环境的循环模式。而一切改革的前提是，我们不能再为统计意义上的人和家庭来提供住房，而是要去关注活生生的人、家庭的真实需求，探索多样化的住房产品，复兴住宅文化，创造美好生活。这同样也是新时代实现中国梦的重

要课题之一。

（内容以实际出版物为准）

《空间与社会评论》辑刊现已正式被“中国学术辑刊全文数据库”（知网）全文收录，欢迎点击知网链接查阅:

https://kns.cnki.net/knavi/journals/KOSH/detail?uniplatform=NZKPT

编辑：王天翔