文章精选 | 面向城乡融合的空间“跨界”治理模式研究：以成都、杭州为例 | 《空间与社会评论》2023.02（总第2期）

（一）城乡融合的演进历程

我国的城乡关系自中华人民共和国成立以来共经历了“城乡分割”“城乡统筹”“城乡一体”“城乡融合”四个阶段。城乡关系如何更好地协调，一直是重要的国家课题。党的十九大报告创新性提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”；党的二十大报告进一步强调“着力推进城乡融合和区域协调发展”，城乡融合发展已经成为当前城乡关系的重要发展方向。

城乡二元结构自古有之。计划经济时代，体现出城乡关系的“二元分离”，这一时期生产要素的流动固化，城乡交流减少，城乡之间截然对立，城市居民和农民的权利是不平等的，机会也是不平等的。

但城市与乡村是一个有机体，只有二者可持续发展，才能相互支撑，“让农民和城市居民一样享有同等的权利，拥有同等的机会”。城乡二元结构的改变，“既需要推动城乡之间要素平等交换，也需要促进城乡之间公共资源均衡配置”。

2000年以来，我国持续不断地调整城乡发展政策，“城乡统筹”“城乡一体化”“城乡融合”等理念不断迭代，城乡关系是党和国家发展战略、经济体制转型中的重中之重。

2003年，党的十六届三中全会首次提出“城乡统筹”战略。对此，厉以宁认为，“中共十六届三中全会的重大理论突破之一，就是第一次明确提出‘要建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制’”。城乡二元体制改革从此被正式提上议事日程。从2008年开始，农村居民可支配收入增长长期落后于城镇居民的局面开始出现变化，城乡差距不断拉大的趋势开始得到缓解。然而，由于城乡二元的体制机制没有改变，城市带动农村发展的渠道没有打通，优质的城市要素很难向乡村投放，优质的乡村要素也很难转化成为城市服务的生态产品。城乡间流动的方向仍然是由农村到城镇，城乡发展不平衡的局面无法得到根本扭转。

因此，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合”，并提出了“统筹土地利用和城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建设和公共服务、统筹城乡劳动就业、统筹城乡社会管理”“五个统筹”的战略部署。党的十八大报告进一步强调，“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径，加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。尽管政策取得了一定的效果，但依然存在城乡要素流动不畅、公共资源配置错位等突出问题，制约城乡融合发展的体制机制障碍尚未消除。

党的十九大报告创新性地提出，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，“实施乡村振兴战略”，这是对以往城乡关系发展战略的一次重大调整，标志着我国的城乡关系进入了“城乡融合”新时代。与城乡统筹最大的不同在于，城乡融合重在破除体制机制障碍，实现城乡要素的自由流动。以城乡一盘棋理念，着力破除户籍、土地、资本、公共服务等方面的体制机制弊端，构建促进城乡要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护、规划布局等相互融合和协同发展的体制机制。党的二十大报告进一步强调，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。

（二）城乡融合的多重内涵

城乡融合的核心在于在劳动力、资本、土地三大要素的自由流动，体现为社会融合、经济融合、空间融合三大方面。

1.社会融合

社会融合，是由城乡居民获取基本公共服务中“真实拥有的权利义务”的差距体现出来的，包括医疗卫生、基础教育、公共安全、就业服务、养老保障、公共福利等方面，反映的是城乡居民生活方式的融合和生活水平的同步提升。

城乡劳动力流动是社会融合的重要体现。但2012年以来，我国劳动年龄人口持续负增长，“劳动力市场达到刘易斯转折点既是二元经济走向终结的重要标志，也是城乡融合发展的开始”。农村进城务工者工资的上涨，加快了城市资金向乡村流动，有利于缓解农村地区“投资不足”和“消费不足”的难题；同时城乡之间劳动力开始反向流动，农村劳动力在非农部门就业并成长为技能人才后，他们的返乡创业会推动农村地区扩大就业规模、提升经济发展水平，这也成为农村地区人才培养的重要方式。在这一过程中，人口构成、生活方式、社会治理方式都在发生变化。城乡“两栖”现象增多，城乡生活方式趋近相同，社会融合逐步显现，在基础设施和公共服务，以及医疗保障等各个方面对城市与乡村生活水平平等的需求日益强烈，城乡基本公共服务均等化成为城乡融合的关键之一。

2.经济融合

经济融合，是城乡融合发展的核心。长期以来，“由于工农城乡资本要素收益互异，各类生产要素一直处于单向流往城市的状态”。城乡经济融合，则体现在生产要素融合和产业融合两个方面。

生产要素融合是经济融合的重要体现。生产要素主要包括劳动者、资本、土地、科技、信息等。“城乡融合应引导优质生产要素向乡村有序流动，引导要素增值在城乡之间的公平分配”，实现农村劳动力收入水平与城市基本接近，机会成本相当。产业融合是产业兴旺的重要路径。建立龙头企业和农民的合作机制，创新农业和旅游、康养、休闲、教育相结合的新型发展模式，结合数字经济提供新的就业机会，破除城乡信息壁垒，电商覆盖范围越来越大，提高了劳动力在城乡之间的配置效率。

在城乡融合战略实施过程中，应引导人才、资本、技术等要素向农村地区倾斜，优化乡村产业结构，促进以“农商文旅体”为代表的一、二、三产融合发展，打造现代化的乡村产业体系，形成城乡共荣的循环系统。

3.空间融合

空间融合，是城乡融合实现的载体与基础。乡村空间与城市空间有互补作用。乡村地区有城市所没有的生态环境资源，是容纳新经济、服务城市发展的重要战略空间。而且在我国广大的城乡地区，村镇聚落在区位、文化、产业发展均存在紧密而有机的联系，而且呈现连片发展的空间格局，其中产业用地与各类用地相互交错，造成居住环境品质低、工业用地破碎化、生态农业空间受污染等问题。

空间融合重点关注城乡土地、空间要素的融合。长期以来，城乡土地二元化管理，这与当前城乡空间交融的发展情况产生了一定的矛盾。破碎化的城乡用地制约了产业集聚、规模化发展，降低了土地使用效率；同时同类功能的土地由于城乡土地二元化管理属性，难以在同一区域内实现规划、土地的整体统筹，影响了地区功能的合理布局，将进一步阻断国土空间优化重塑的可能性。

（三）现阶段城乡融合的关注重点

目前学界围绕“城乡融合”从劳动力、资本、土地三大要素的自由流动以及社会、经济、空间的三大融合入手，大多聚焦在城乡融合理论和总体规划层面的应对。

但要实现“城乡融合”，必须要抓住如何打破城乡之间的“界线”这一核心问题。科斯认为，交易成本越低的事情，越应该外部化；管理成本越低的事情，越应该内部化。对于城乡界线而言，由于城乡二元体制的存在，城乡要素流动的成本较高，甚至难以流动。比如城乡地区往往在空间上连片发展，但由于乡镇行政边界分割，要素配置各自为政，无法形成良好的“城乡融合”联动效应，“制约生产资源的有效整合和生产要素的合理流动”；再比如“城镇开发边界的划定思路和实施方案表现出明显的城乡分治特点，部分城市单纯地从城镇建设用地管控要求出发划定刚性管控的城镇开发边界”，这一做法割裂了城乡的结构联系，忽视了城乡的功能互动，城镇开发边界“控制城镇无序蔓延，同时引导城郊乡村发展”的内涵难以体现。

打破城乡之间“界线”不是不用区分城乡的差异化，而是在认同城乡差异化的基础上，将“城”和“乡”置于统一体系下，一体化来看待，创新城乡空间治理方式，降低城乡分“界”带来的交易成本，提高城乡的空间运转效率。

（一）当前城乡融合规划的特点：“被动式”城乡融合

国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，以期统筹生态、农业、城镇等功能空间。目前，在国土空间总体规划实际编制过程中，更加关注“三线”的刚性管控，甚至“三线”管控作为自上而下、一以贯之的传导内容，一旦划定，调整难度很大，形成了较强的制度黏性，带来了空间的不可调动性。

这一背景下所形成的城乡空间规划，更多是将城镇空间与乡村空间置于国土空间规划这一平台下，但并未形成真正一体化的规划、编制、落地体系。依据《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发〔2019〕18号）》，“城镇开发边界内编制控制性详细规划、城镇开发边界外编制村庄规划；城镇开发边界内的详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级政府审批；城镇开发边界外的村庄规划，由乡镇政府组织编制，报上一级政府审批；城市地区详细规划实行‘详细规划+规划许可’的管制方式，而在城镇开发边界外的建设，则依据村庄规划实行‘约束指标+分区准入’和‘详细规划+规划许可’的管制方式”；城镇开发边界内外详细规划的编制主体和审批主体各不相同，属于两套管理体系。这两个规划如何衔接，城乡要素资源如何统筹、如何流动、如何合理化布局，各地仍在探索中，尚未形成范式。

笔者将现阶段的城乡融合称为“被动式”的城乡融合，城乡要素流动仍然在各自的“界线”内流动，建设用地与非建设用地的用途管制体系相对独立，城镇建设用地与乡村建设用地管控也相对独立，规划管控的要素资源在城乡间流动存在障碍，限制了城乡空间、功能以及要素的融合。这背后与城乡土地的规划管理方式、用途管制方式相关。在我国，城乡土地所有制性质不同，城市土地国家所有，农村土地集体所有，因此就使得城乡土地的权利不同，主要体现在用途管制上，尤其农村集体土地上市交易仍然存在着一定障碍。因此，如何在当前阶段，围绕“城乡融合”这一主题，构建合理的城乡治理方式，这背后机制的突破是很关键的。

（二）当前规划应对城乡融合面临的困境

前文提到，城乡融合在于实现社会、经济、空间三大融合，体现在“人、地、钱、业”四大要素在城乡间的自由流动。目前我国处在快速城镇化阶段，县域城镇化、就近城镇化是接下来一段时间内重要的城镇化特征；快速的城镇化带来城镇空间扩张，城乡空间交错矛盾增多；数字经济、近郊旅游成为乡村当前的经济发展特点，对乡村土地要素供给、资金要素需求大幅提升。

因此，当前城乡融合问题可总结为四个方面：从社会融合角度而言，快速城镇化与等级式、平均式要素投放存在矛盾；从经济融合角度而言，活跃的乡村经济与土地要素供给存在矛盾；从空间融合角度而言，城乡空间交错与规划土地二元分治存在矛盾；从资金保障角度而言，生态价值转化缺少机制支撑。

1.快速城镇化与等级式、平均式要素投放的矛盾

快速城镇化带来的人口分布和结构的变化与以行政边界为界的规划要素投放之间存在矛盾。长期以来，镇级行政单元资源配置是相对均等的，这是基于城乡二元体制下，乡村人口被固定在农村、固定在特定乡镇所形成的资源配置模式；但在目前城乡人口快速流动的背景下，这种模式与实际人口分布、人口结构产生了较大的错位，造成了资源配置的低效。

快速城镇化带来大量村民向城镇集聚。以成都“六普”“七普”数据为例，“2010年至2020年间超过50%的农村居民进城务工，年均约有3.8%的乡村常住人口向城区转移”，农村地区只留下老龄人口。人口流失和老龄化现象突出。进城的农民更重视下一代教育，携家带口落脚县城，以期得到更好教育，增强代际社会流动性（图1）。

原先以行政区划配置的要素资源与人口之间出现资源错配，面临重构。根据调查，成都乡村地区有28%的小学校存在闲置，但城区、镇区约30%的街、镇学位供应不足，20%的幼儿园超负荷运转。乡村公共服务与在地人群出现了错位，难以满足群众的日常生活需求，从服务设施的硬件建设到文化体育等活动的软件建设均较为缺乏（图2）。

2.活跃的乡村经济与土地要素供给的矛盾

不论是成都还是杭州，乡村经济都较为活跃，从农业到旅游业，对空间需求也由传统的加工、生产、仓储扩大到了信息、物流、电商销售等。但活跃的乡村经济却面临着土地要素供给瓶颈。

以成都市大邑县为例，大邑全域是川西林盘保护修复示范县，乡村旅游发展活跃，2022年乡村旅游游客数占全县全年游客总人次的30%，同比增长28%，旅游收入同比增长34%。大量高价值的旅游资源主要分布在山地丘陵地区，对旅游场地、设施空间提出了较多的诉求。但山地多、平原少，在原有规划语境下，有限的建设用地指标主要投向了城镇地区，用于乡村地区的建设用地资源很少，而且分散不均，用地成本高、建设用地与占补平衡矛盾突出。

尽管点状供地采用预留建设用地规模的方式能解决部分问题，但点状供地在国土空间规划体系中没有建立清晰的传导体系，仅在乡镇和村庄层面规划中进行指标预留；而且现行的村庄规划较难有效指引和管控点状供地模式下的乡村旅游项目的开发建设。乡镇规划缺乏与旅游规划的融合，村庄规划“刚性有余”而“弹性不足”，对于易受市场影响的、多变的村庄产业缺乏灵活的土地应对方案。这也使得城乡土地要素供给与活跃的乡村经济发展相矛盾、供需难平衡。

3.城乡空间交错与规划土地二元分治的矛盾

随着城镇空间扩展，城镇边缘逐渐形成城乡交错地带——“非城非乡”的“灰色区域”。这类区域是人流、物流、信息流高频度流动交汇的地区，城乡要素彼此渗透，功能需求相似，空间形态相近，可以称之为“城乡连续体”。这一本应一体化的区域却受到城乡土地二元管理、开发边界内外规划分治的影响，割裂了客观存在的城乡结构联系，严重制约了其生产资源的有效整合和生产要素的合理流动（图3）。

以杭州为例，2022年杭州城镇化率达到84%，进入城镇化后期。这一阶段，城镇化要素驱动逐渐式微，发展质量得到重视，城乡关系进入“协同发展、新型共生”阶段，城乡空间交错地区进入动态有序的发展状态。因此，此时城乡空间交错地区空间是稳定的，乡村空间同样发挥着部分城镇的功能，开发边界边上的农村实际发挥着补充城镇居住功能、服务功能的作用。

但由于规划编制、土地管理均存在城乡二元分治，因此难以形成真正的城乡空间融合和功能融合。国土空间规划对城镇开发边界的划定、管控则趋向刚性，界内、界外用途管制方式截然不同，城镇开发边界内编制控制性详细规划，开发边界外编制村庄规划。目前大量的关注重点分别聚焦开发边界内控制性详细规划和开发边界外村庄规划的编制，对于城乡交错地带两个规划如何统筹、衔接却是盲区。城镇开发边界受划定规则影响，首先应在确保粮食安全、生态安全等资源环境底线约束的基础上，避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田；同时“三调”的现状城镇集中建成区也要求划入城镇开发边界，再加上城镇开发边界扩展倍数以基期年城镇建设用地为基数，也就使得城镇开发边界划定不可避免将部分现状城镇建设用地划入开发边界以做大城镇开发边界的“大蛋糕”，但又由于增量指标有限以及生态保护红线、永久基本农田优先保障等因素，从而在城乡交错地区出现破碎化边界的情况。

随着城镇化推进，如前文所述，这一地区应是一个统一的整体，在功能、空间、设施的布局上实施统一的规划管控，包括城市的国有土地与农村的集体土地。尤其对杭州这样的东部发达地区而言，如何将边界内外统筹起来，是城乡融合的关键。

4.生态价值转化与资金要素保障的矛盾

城乡融合的价值很难完全通过经济价值得以体现，更多体现的是提升城镇居民生活水平体现出来的社会综合价值。然而城乡融合本身前期启动的“自我造血功能”很弱，面临着生态资源变现难、转化方式少等难题，仅仅依靠乡村本身薄弱的经济基础，难度很大。因此，乡村经济的振兴，需要找到合理的价值转化路径。

国土空间规划既要考虑空间部分，也要考虑规划方案的实施性，尤其是资金要素的保障。过去城郊乡村地区在发展过程中，系统性谋划相对不足，规划环节与建设环节、运营环节，甚至包括治理环节等前后端环节均存在脱节现象，连贯性与指导性较差。

以成都西部片区为例，这一地区位于龙门山脉，是典型的生态地区，自然、文化资源丰富，拥有成都市唯一的世界文化遗产——青城山与都江堰、世界自然遗产——四川大熊猫栖息地成都部分，成都全市40个各级历史文化名城（名镇、名村）西部片区内有28个，占70%。但这一地区，农村居民收入水平低，2020年人均GDP约为4.8万元，远低于中心城区人均GDP的8.4万元；政府财政收入低，人均财政收入仅为2444元，远落后于成都全市8099元的水平，在成都各区市县排名靠后。仅依靠政府财政补贴推动城乡融合难度大。因此，如何建立生态价值转化机制、提升居民收入和生活水平是目前面临的主要问题。   

城乡融合的核心是实现社会、经济、空间的融合。这就要求我们要打破城乡二元分割的无形的“界”，围绕“人到哪去”“钱从哪来”“地怎么管”“形怎么塑”，强调高质量发展、高品质生活、高效能治理等的协同共进。

这种“跨界”存在于三个方面：一是打破行政边界，允许在更大的区域内统筹各类要素资源，发挥城乡资源互补的优势；二是遵守但不局限于城镇开发边界，在国土空间规划全域全要素的框架指引下，进一步细化形成符合城乡融合导向的、开发边界内外统筹的规划方式方法；三是下探一层，关注实施，研究、保障城乡融合规划落地。

（一）杭州、成都的示范意义

城乡融合问题往往在快速增长的大城市体现得尤为突出；但又与城市的城镇化发展阶段、自然地理特征、财政经济状况紧密相关。杭州、成都分别代表了东部和西南部省会城市在城乡融合方面的经验，具有一定的示范意义。

杭州地处东部地区，乡镇工业起家的民营经济模式推动了高速的工业化和城镇化进程，加快了城乡发展要素的流动，也形成了高度交错的城乡空间，城市边缘区空间破碎、用地低效的矛盾在东部地区最为突出，土地要素配置效率的问题未得到根本改变。浙江民营乡镇经济发达，农村居民城镇化意愿不强，形成“生活方式高度城镇化、居住空间城乡两栖”的独特现象。这就对城市边缘地区土地功能的统筹、城乡产业统筹发展、农村集体经营性建设用地入市、城乡基本公共服务均等化等方面的探索具有很强的借鉴意义。

成都地处西部地区，工业化水平和城镇化水平相对不高，经济发展水平、政府财政实力与杭州相比差距大，仅为杭州的41%。这就决定了成都必须集中优势资源、高效促进城乡融合、乡村振兴，因此建立“跨行政边界”的城乡融合单元，建构以“城乡融合发展单元规划”为核心的新型镇村规划体系，是成都乃至四川在城乡融合方面的独特探索。同时，成都西部片区是《国家城乡融合发展试验区改革方案》中11个国家城乡融合发展试验区之一，在生态价值实现以及可持续建设方面具有示范价值。探索建立生态产品价值实现机制，有利于成都借助市场的力量实现公园城市生态价值转化，构建产业生态圈、创新生态链，建立绿色低碳的产业体系，实现产业功能区的协同共建。因此，成都在跨界城乡融合治理、城乡生态价值转化方面的探索同样具有很好的借鉴意义（表1）。

（二）跨行政边界，引导要素向高价值地区投放

传统规划对应行政单元编制，用地资源、公共服务设施、交通基础设施往往按照行政层级进行配置，土地与设施的供给在各个同级行政单元之间是平均化分布的。而这与快速城镇化带来的人口分布、人口结构变化产生了错配，客观上造成资源的低效配置，也难以通过要素配置引导乡村健康发展。同时，由于镇一级地方政府彼此平行、互不隶属的因素，即便两镇资源优势差异大，也很难实现镇与镇之间的资源跨镇调配以实现整体效益最大化。

镇级规划是国土空间规划五级三类中的最低一级，承担着总体规划与详细规划转换的重要作用。规划的重点是公共要素资源的配置。通过在县级层面划分城乡融合片区，搭建跨乡镇的要素资源统筹协调平台，由县级政府牵头，将几个镇合并编制城乡融合片区规划，扩大了要素统筹和资源投放的空间范畴，促进了村镇资源要素流动，增强了产业发展的规模集聚效应，强化了镇村地区的精细化管控，也符合地区财政有限的条件下资金要素的有效配置。要素的配置应符合“向高价值地区投放”的原则，这里的“高价值”不仅仅是产业发展的价值，也是人居品质的价值。城乡融合片区规划，通过跨行政单元，从价值导向、项目导向、人的导向三个方面，引导要素资源的有效投放。

1.资源导向

国土空间规划背景下，建设用地要素资源紧约束，要求从土地与设施均等供给走向用地精准保障。在生态价值转化的导向下，乡村地区要做到减量整理与增量供给双轮驱动，要充分识别可转化的优质生态资源，精准保障生态经济的用地需求，打造生态价值转化的标志性工程。

合理调配布局城乡建设用地资源，需要紧密结合人口分布和结构的变化。成都由于快速城镇化，偏远地区乡村人口外流、村镇规模小、空间布局分散，辐射带动能力较弱。同时，由于缺乏整体的空间谋划和统一的治理目标，乡村地区项目多为基层村镇根据招商情况自行上报，甚至包括未谈妥的意向项目，因此整体性差，不确定性大。而且缺乏总体层面的规划引导，项目空间布局分散，项目之间无法形成整体空间关联和秩序。而以行政区划为界的土地要素资源分配，更加分散，更加难以集聚起规模优势。这与人口分布、旅游资源分布、产业资源分布形成了错配（图4）。

因此，在土地资源有限的条件下，通过打破行政边界，结合资源禀赋和发展条件将多个镇合并成一个单元，在更大的范围内调配资源。

由于打破行政边界，土地要素资源可以“价值”为导向，实现土地要素的合理配置，优化土地要素与人口、与产业之间的匹配关系。通过空间价值评价，明确地区资源要素的集聚度、丰富度、特色程度，形成空间价值分布图；按照“地随人走”的原则，识别能够转化的优质生态资源，引导土地资源向人群偏好的地区集聚、向容纳新经济的高价值地区集聚，统筹发展文创、培训、康养、教育等产业，从原来的基础设施完善走向乡村的功能性再造，以点状供地方式保障乡村文旅项目、产业项目落地。

2.项目导向

土地要素配置要与实际项目建设结合起来。目前乡村地区的规划管控普遍存在“计划赶不上变化”和“管控不覆盖需求”等问题。因此，城乡融合片区规划应与产业发展规划相结合，在总体谋划下，构建项目架构，明确项目清单，形成可落地的项目。

项目选择秉持“保亮点、保项目、可落地”的原则。首先，在同等条件下，土地要素优先向价值更高的地区集中。通过打破行政边界，产业资源可以在更大范围内调配，实现优地优用，减少因为分头招商造成的资源错配、空间浪费和无效竞争。这类价值更高的地区，往往是各片区内具有区域影响力的品牌景区，比如大邑的西岭—安仁国际旅游度假区等，这类地区是优先保障的。

其次，所有乡村地区用地优先保障“带项目，带方案”的、明确的用地需求，土地跟着项目走，为有效投资提供用地保障。通过以点状供地方式，预留部分机动指标，定向用于乡村各类生产、生活、文旅新业态等项目。在落地建设前，要明确对“项目类型、规划条件、建筑形态、建设标准等内容进行管控，并将履约监管责任、违约条件等一同纳入方案、土地划拨决定书或出让合同”。

同时，要形成可落地的操作方式，形成年度行动计划、三年行动计划进行分解。采用点状供地的用地纳入国土空间规划和年度用地计划，严格筛选、总体控制点状供地项目数量，保证“干一个项目，出一个精品”；并且每年评估项目情况，视实施情况调整下一年点状供地项目数量。

3.人的导向

本土持续城镇化和外来人口导入将改变城乡结构，县城人口持续增加，外围乡镇人口外流，老龄化比率明显增高。原有按行政区划分配的服务设施方式与人口分布、年龄结构错配严重，存在乡村服务设施过剩和紧缺并存的问题。

通过打破行政边界，服务资源可以根据实际人口需求进行综合配置，既提高了设施的使用效率，也实现了在中心城区与乡村之间、在镇与镇之间的服务共享。因此，公共服务设施的配置应“上提一层”，站在县域的角度考虑，不求面面俱到，从实际人口需求出发，将因年轻人口流失而造成设施过剩地区的学校改造为其他需要的公共服务设施，如采用“混合叠建”方式改造成叠加文化、医疗、养老等功能的复合体验场所，植入休憩、运动设施；对因人口快速流入而造成设施紧缺的地区，如县城，结合人口年龄结构特点，对应补充公共服务设施，如学校、医疗卫生机构等；设施的配置在片区范围乃至更大范围内进行平衡；对于人口总量不足，但又距离上一级服务设施较远的地区，可采用单点高配方式，多个乡镇合设1处，鼓励跨乡镇共享，在保障设施使用效率的同时，也保障设施服务半径。

（三）跨开发边界，引导要素一体化布局

城镇开发边界是国土空间规划重要的管控手段之一，但其划定的初衷不是为了延续城乡分治，相反，更是为了防止城镇无序蔓延、城乡功能更好地统筹。因此，从国土治理的角度，城镇开发边界不是阻断要素流动的边界，而应该在城镇开发边界两侧建立有效的规划要素流动机制，引导要素统筹协调、节约集约。

像杭州这类东部地区城市，城镇化水平高，外围地区乡镇经济起家且发展较好，历史形成的城乡交错现象明显。在新一轮国土空间规划推进过程中，面对这类地区，笔者提出“控制性详细规划与村庄规划一体编制”“详细规划与土地综合整治一体编制”的新思路，跨开发边界，引导城乡交错地区功能统一协调。

1.控制性详细规划与村庄规划一体编制

控制性详细规划和村庄规划同属国土空间详细规划，详细规划是对具体地块用途和开发强度作出的实施安排。这就决定了，在详细规划中，功能是首要考虑的因素，而且十分重要。

城乡交错地区是目前规划中容易忽视的地区，又是城乡融合中极为重要的地区。从国土治理的角度看，以城镇开发边界为界的控制性详细规划和村庄规划看似“严丝合缝”，但到了实际落地操作中，恰恰边界两侧的这个“缝”就是两个规划的边缘地带，在规划中很容易被忽略；同时由于城镇开发边界不可避免的不规则的管理现实，加上城乡建设用地的二元管理体制，这个边缘地带在规划中是很难利用的，因此在大部分规划中往往简单粗暴地采用“留白”方式模糊处理，既不明确规划功能，又没有对未来发展提出功能性的指引。因此，综合规划和管理角度，打破开发边界内外的思维限定，在国土空间规划中探索“控制性详细规划与村庄规划一体化编制”的新思路。

首先，从功能单元完整性角度，以街区为详细规划编制单元，将城镇开发边界内的区域以及位于城镇开发边界外但有集中建设需求的地区一并划入详细规划编制单元统筹考虑，每个街区按15分钟生活圈的大小，约4~5km²，既包含了建设用地，又包含了非建设用地。这一做法体现了规划思路上从“功能视角”到“制度视角”的转变；抛开城乡二元土地制度的权属之争以及开发边界内外管理要求的差异，以实际的产业经济和空间形态作为详细规划编制的空间范围。这就“避免了由于土地权属破碎而导致的功能布局破碎，城乡空间统一谋划显然更加合理，有利于构建功能一体的国土空间”；同时，也为未来公共要素投放提供规划依据，引导城乡空间由“被动融合”向“主动治理”转变，实现规划层面的“城乡融合”。

其次，从功能管控一体化角度，城乡用地统筹一体考虑，形成并建立自然资源全域全类型覆盖的规划体系，形成适应自然资源统一管理的空间用途管制。开发边界外乡村建设用地不因属性不同，一样提供相同的服务功能。比如，开发边界外的农村宅基地只是属性与城镇住宅用地不同，不影响居住功能；东部城市的城乡交错地区往往产业功能较强、居住功能偏弱，空间上又难以增加居住空间，因此宅基地成为弥补地区居住功能短板的重要载体，可以考虑政府租用方式，改造为蓝领公寓，腾出宝贵的开发边界内的空间作为产业发展使用。再比如，开发边界外的耕地、林地、湿地等农林用地，与绿地一样，同样可以提供生态服务功能，可纳入公园体系一体考虑，这也解决了各地因城镇建设用地有限而将大量生态空间划出开发边界带来的“公园绿地人均指标”的“数字游戏困局”，真正做到国土空间规划“全域全要素”一体统筹规划的要求。再比如，开发边界外的服务设施，提供一样的教育、医疗、养老等服务功能，也应该纳入城乡生活圈，该保留的予以保留，与城镇空间共享使用（图5）。

2.详细规划与土地综合整治一体编制

由于城乡土地在一定时期内，以开发边界为界的用途管制差异依然存在，客观上限制了城乡交错地区的“成片开发”。在当前体制下，必须要将城乡交错地区的“成片开发”以合法的手段来实现。因此，对于城镇开发边界，一方面要符合生态保护红线、永久基本农田保护的前提，另一方面也要认识到，城镇开发边界是允许动态调整优化的。当前的城镇开发边界划定是符合当前时间节点的管控方案，但随着城乡建设的开展，现有破碎化的城镇开发边界对“成片开发”的制约愈加强烈。同时，原有的“土地综合整治”往往都只是土地作业单位为主导，都是项目导向，与规划方案结合少，缺少战略方向的指引，在实际操作过程中，与城乡开发建设导向不匹配的问题尤为突出。

在城镇开发边界刚性管控的时间背景下，规划提出“详细规划”与“土地综合整治”一体编制，以“时间换空间”，通过“详细规划”研究形成拟整治地块，通过“土地综合整治”整理形成“成片开发”地区。这种方式既体现了规划的前瞻性，又体现了规划的落地性，实现“一次规划、分期实施”的战略性目标。

具体操作上，通过总体规划、专项规划、详细规划一体化编制，深度融合详细规划与全域土地综合整治规划，“详细规划提需求，土地整治保落地”，通过“控制性详细规划与村庄规划一体编制”对城乡融合单元内的建设用地进行整体布局、整体谋划，形成一体化布局的“一张图”，为全域土地综合整治提供方向指引，使整治方向和发展目标相统一；以土地综合整治为抓手，依据详细规划提出的方案诉求，开展乡村地区建设、农业、生态等用地整治，该腾挪的耕地进行腾挪，集中成片的建设用地集中成片，利用跨乡镇全域土地综合整治实现“建设板块相对集中、生态农业板块相对集中”的空间格局（图6）。

在“详细规划与土地综合整治一体编制”过程中，详细规划要思考好未来城乡空间整体开发建设区域，提出空间方案和空间需求，明确产业空间总量、人口发展总量、整体空间布局，明确需要占用的永农、耕地和需要腾挪的建设用地指标；土地综合整治，要改变“点式调整”的方式，保障详细规划提出的空间方案可以落地。通过耕地集中连片，腾挪低小散和闲置建设用地，优化农用地和建设用地布局，解决全域土地综合整治普遍存在的整治方向不明晰、与发展目标脱节的问题。

以“三区三线”为基础，根据价值评估和方案布局，借助土地综合整治政策工具，整合碎片化永久基本农田以及插花地永久基本农田。对于开发边界外，借助全域土地综合整治工具，调整腾挪碎片化的永久基本农田斑块，优先保障城镇开发边界外的“三公”设施和线性工程的落地。远期随着开发边界中期评估，将碎片化的永久基本农田集中成片，腾挪出的空间作为城镇开发边界弹性发展区，实现“双向置换、集中成片”。充分利用“插花地”“边角地”，发挥农用地作为城市开放空间的功能和作用。

在保障服务范围和服务水平的前提下，公共服务设施、市政公用设施、公共开放空间用地或线性工程可充分利用开发边界外空间进行建设。针对开发边界内城镇建设用地，规划以保障城市环境品质和公共服务能力为前提，适度提升功能核心或轨交站点区域新增用地开发强度，推动土地节约集约利用。同时以工业用地为重点推进低效用地再开发，包括提升容积率、区域土地等量置换、允许小比例分割转让以及政府收储、重新招拍挂等多种方式（图7）。

（四）跨规划编制边界，打通“人、地、钱、业”要素闭环

规划环节能解决人、土地、产业三大要素的统一，但从规划到落地实施的根本保障是资金的保障。

对于杭州等财政状况好、社会资本雄厚的地区，尚可利用政府财政、社会投资推动城乡融合项目的落地；但对于像成都等中西部多数城市而言，资金不足是制约城乡融合发展的突出短板，依靠政府财政“力推”方式难以大面积铺开，政府只能负担其中很小一部分，真正可用于农村建设发展的财政资金规模相对有限，单纯政府投入方式难以持续，大部分要依靠社会力量推动。规划在其中起到重要的统筹引导作用，尤其是通过科学的规划，策划产业功能，合理布局，保障空间支撑，将生态要素转变为高品质的生态产品，从而打通“人、地、钱、业”的要素闭环。

1.生态要素到生态产品的价值实现机制

对于城乡融合地区而言，要发挥“绿水青山就是金山银山”的价值，从单一的生态价值向多元的社会、经济价值转变，充分利用生态产品的价值溢出效应，提升城市品质、招引人才下乡、吸引产业入驻，从而提升区域整体价值。

生态要素的价值实现首先要有可以量化的生态产品价值评估机制。目前各地关于价值评估方法很多，但最重要落脚到可量化、可交易的基础上来，既要关注生态系统通过本身生态系统功能提供的生态系统服务价值，又要考虑人为投入带来的产品与服务价值的增加。建立生态价值转换评估机制，需要充分发挥优质资源的价值，通过土地综合整治以及生态修复，构建高质量的生态产品；从而明确可以量化的产品价值、搭建易于交易的绿色平台、形成共同认可的支付方式。价值量化后的生态产品，可以通过市场的方式，集中各种生态资源，通过数字平台，在更大的范围内进行交易。

从公益性生态产品保护上，有利于构建以水、空气、森林碳汇等领域为重点的、区域间、流域间横向生态补偿机制，实现交易价格可量化。目前，可由政府出资，牵头成立合作社性质的运营公司，负责自然资源的统筹、流转、储备、运营和技术引入，以收购、置换、托管、租赁等方式，将分散的自然资源集中起来，通过确权，整合破碎化的自然资源，统筹转化的生态产品的经营管理，从而实现公益性生态产品的价值显化和增值。

从经营性生态产品运作上，尤其是农村集体建设用地入市、宅基地腾退等方面，为生态产品的价值实现提供了可以量化的方式方法。

从生态产品资金保障上，有利于解决生态产品难抵押的难题。比如，在生态产品经营开发相关贷款方面，先通过村集体经济组织对生态产品完成初步定价，再通过交易市场的配置作用产生市场定价，然后通过金融平台助推生态产品的溢价，形成了“三级定价机制”，保障了各方利益。同时，“摸底确权—流转储备—整理提升—金融运作—开发运营—实施监管”的交易规则，也确保了生态产品运营的产业化、标准化、规范化。

2.公益性生态产品与经营性生态产品的利益链接机制

生态要素的价值实现不仅仅是原已存在的“山、水、林、田、湖、草”等公益性、保护性的生态产品，还包括深度融入生态农业系统的经营性的生态产品建设。因此，生态价值的转化必然是政府主导与市场运作双轮驱动，经营开发反哺环境治理，既提高了环境质量，又促进了产业发展，提升了乡村地区的生态品质和生活水平，实现了生态环境治理经济价值的内部化。

国土空间规划在“生态价值实现”的目标指引下，要充分地利用城乡融合特点，在不同层面带着“生态价值实现”的思路做规划，根据不同规划的需要，采用不同的规划措施，将生态要素与发展需求实现精准对接，并通过构建系统集成体系，形成“生态要素类型—要素变产品方式—生态产品功能引导—生态产品变现”[21]的生态产品价值实现路径。这就要求在规划阶段就必须以“策划”的思维来做“规划”，通过整体性、系统性的策划，探索较为完整的价值挖掘和转化路径。探索构建“产业功能区理念、片区运营商运营、EOD模式推进、社会资本灵活参与”的利益链接机制；建立运营与治理的正向反馈机制，以经营项目的经营收益反哺非经营性项目的长期运营维护费用和投资。

因此，在国土空间规划中要梳理生态产品策划的思维方式，跳出城镇建设用地的思维定式，跳出自然资源“只是保护”的思维定式，将“山水林田湖草”作为“产品”来看待，保护的前提下挖掘生态价值、利用价值，与生态价值转化体系相衔接，结合林权、碳排放权、水权等交易实现生态产品价值转化，建立绿色金融支持生态产品价值实现的长效机制，打通“人、地、钱、业”的要素闭环。

城乡融合的核心是促进城乡要素资源自由流动，有效提升城乡居民生活水平。在当前国土空间规划语境下中，受行政边界、城镇开发边界、规划内容边界等影响，“人、地、钱、业”要素流通仍然存在障碍。

随着国土空间详细规划工作的推进，国土空间规划探索进入一个新的阶段，对城乡融合的精度要求更高，问题进一步细化，围绕各类边界带来的管控差异对城乡融合的影响更加明显。笔者在杭州、成都的探索尝试，旨在为新阶段的城乡融合找到国土空间规划的应对策略，通过“跨行政边界”“跨城镇开发边界”“跨规划编制边界”等“跨界”手段，引导城乡资源要素向高价值地区投放、一体化统筹布局、打通“人、地、钱、业”要素闭环，使规划更顺利地落地实施。

（内容以实际出版物为准）

《空间与社会评论》辑刊现已正式被“中国学术辑刊全文数据库”（知网）全文收录，欢迎点击知网链接查阅:

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编辑：王天翔