文章精选 | 以价值链视角分析政府对商业地产的全过程调控：以湖南湘江新区为例 | 《空间与社会评论》2023.02（总第2期）

近年，我国大中城市的商业地产数量呈现井喷式增长。根据国家统计局的数据，我国商业地产投资额在2006—2016年期间增长了近8倍。随之而来的，是我国各地商业地产过剩已成为一种普遍现象。2015年我国十大典型城市的商业地产空置面积持续增长，仅个别城市的商业去库存效果显著。2020年的疫情暴发影响了国民经济的整体运行，增加了商业地产的不确定性。出于避险心理，商业用地出租情况与日俱下，实体经济商业面积过剩的问题愈发凸显。现有研究表明，城乡规划政策与土地供应政策是影响房地产供需关系的重要因素之一。在城乡规划与土地供应领域，政府干预是房地产市场调控的一种重要手段，对土地市场的空间配置起到重要作用。

就本文的案例城市——长沙而言，自2017年以来商业办公类房屋施工面积与销售面积的差距逐步增大。2021年，长沙商业供应总量为81万m²，同比下降21%；成交总面积为70万m²，同比下降36%。根据长沙市商业不动产登记数据，结合影像图核查，初步估计全市2021年已出让未建成的商业项目多达400余个。而随着互联网经济的迭代壮大，实体商业的生存空间被进一步限制和压缩，这又使得已经过剩的商业地产更难去化（图1）。

新城片区作为城市中新开辟的片区，因其人口规模、基础设施、文化底蕴等方面较成熟的老城区具有天然的劣势，商业地产过剩问题更为严峻。从另一个角度看，新城片区从无到有的过程，也具有其得天独厚的优势，政府干预更为有力便是其一。作为推动新城片区建设的主导者，政府更容易在其中实现自己的城市总体规划设想。因此，本文以新城片区为窗口，探讨政府如何在房地产市场调控中发挥引导作用，化解商业地产过剩的问题。

（一）文献综述

 1.商业地产的定义、特性及房地产影响因素有关研究

商业地产是房地产的一种特殊形态，从狭义上看只包括零售、餐饮、娱乐休闲等形式，在国外主要被称为零售地产（retail property）；在广义上，商业地产还包括写字楼、酒店、商业街、商场等形式。本文所指的商业地产为广义的商业地产，是各种商业经营服务场所的总称。总体而言，商业地产是一个具有地产、商业和投资三方属性的房地产行业，除了拥有房地产的共同属性外，相较于住宅地产，商业地产还具有资金回收期更长，对经营管理要求更高的特性，存在的风险相对更大。

目前，国内外对房地产（含商业地产）影响因素的研究成果较为丰富。在城市规划层面，有研究表明，土地资源配置对房地产发展具有重要影响，而城市规划作为政府干预的重要手段之一，可以对土地资源的配置进行有效调控。此外，城市规划引导可作为宏观调控手段，可以从总量控制、结构空间控制、开发管理控制三个层面影响土地资源配置，达到规范土地市场运作的目的。在土地供应层面，范卫华等通过对合肥市的案例分析发现，近年来我国房地产市场受土地供应制度的影响非常大。同时，土地供应能显著影响房地产价格，而房地产价格是影响房地产供求关系的重要因素之一。在开发运营层面，刘胜华研究了商业地产迅速发展的重要原因，并提出在商业地产的打造利用过程中，应重视项目的前期规划，加强地产商与经营者的资源整合能力。朱强分析了我国商业地产规划、管理、融资、经营等方面存在的问题，并提出解决这些问题将有效促进商业地产的发展。

基于此，我们发现，商业地产的打造利用涉及三个主要环节，即规划、供应和开发。但是，目前的研究仍主要侧重于对其中每个环节进行独立的探讨，较少有学者对商业地产从规划—供应—开发全过程进行综合分析。一项基于上海金山新城的研究发现，城市规划是人们对城市未来的一种预期，这种预期会带来土地价值的动态连续变化。而在当代西方地租理论的语境下，土地价值（地租）取决于供求关系形成的均衡价格。同时，城市规划与房地产开发亦是双向互动的关系，城市规划既需要从城市战略角度引导地产开发，也需要运用政策、管理、技术手段对地产开发进行干预。此外，科学的土地供应，能避免地产开发与公共设施建设脱节等问题，有助于房地产市场健康可持续发展。可见，房地产开发过程中，规划—供应—开发全过程是相互关联和影响的。为弥补现有研究在此方面的缺失，本文将同时关注以上三个环节，对商业地产的打造利用过程进行全过程剖析。

2.价值链理论及在房地产领域的应用

为建立一个全过程的研究视角，本文试图将商业地产打造利用中的各个环节串联，并将上述前人在房地产研究中述及的维度进行整合。为实现这一目标，本文借鉴了价值链理论，并以此理论为基础构建本文的研究框架。

价值链理论最早于1985年由迈克尔·波特（Michael Porter）提出，认为企业创造价值的过程可以分解为一系列互不相同但又相互关联的增值活动，其总和即构成了企业价值链。价值链理论是研究企业及其商品竞争优势的有效工具，其理论方法在于将企业的业务流程描绘为一个价值创造和增值的链式结构，研究如何通过计划、协调、组织和控制各个环节的工作，形成有针对性的策略，以提升企业竞争力。在原始的价值链理论中，波特将商品走向市场的过程划分为企业生产、销售、进料后勤、发货后勤、售后服务等多个环节，并且在每个环节中分别探讨能否成为真正创造价值的关键环节，并指导企业特别关注和培养如何在关键环节上获得重要核心竞争力。

目前，学界已有多位学者应用价值链理论，对房地产行业的各个环节进行分析，有针对性地识别房地产项目进程中存在的问题，提出其在关键环节的核心优势及发展对策。例如，何贞煌认为房地产企业的基本活动价值链包括土地获取、前期开发、施工建设、市场营销和物业管理五个环节，并提出房地产企业可从寻求差异化的使命定位、增强价值链上专业机构的整合能力等方面创造竞争优势，提升核心竞争力；崔胜和指出，商业地产价值链的组成部分包括：地方政府、地产商、投资者、经营者和消费者，商业的特殊属性决定了“商业+地产”的双重定位是研究其运营逻辑的关键所在。

然而，这些研究的重点关注主体是商业地产开发中的“商业”一方，即地产商。而对于地产商来说，因城乡规划法中已明确政府为法定规划的编制主体，因此，在规划—供应—开发三个环节中，地产商通常只在后两个环节具有一定的主导性，甚至由于目前地产行业更精细的专业化分工倾向，土地供应中的土地使用权所有方和最终的商业地产设施的设计与开发方，也有可能是不同的市场主体。因此，地产商作为市场主体，通常只参与三个环节中的1~2个，这就导致了上文所述商业地产研究中相似的问题，即仅关注地产商，无法做到对商业地产打造利用中的三个环节进行全面综合的研究与探讨。

相比之下，政府拥有最终制定规划方案和审批土地使用权的权力，因此必然参与规划与供应环节。而对于开发环节，一方面政府在商业及周边环境要素配置上具有较强的话语权；另一方面，目前商业地产领域，尤其是新城片区的商业地产领域，政府平台公司自建自持和参股民营地产商的行为普遍存在。这两方面，使得政府逐渐提升了对开发环节的参与度。综上，要实现本文对三个环节进行综合分析的研究目标，应该加大对政府这一主体的关注。故本文以政府为分析焦点，检验政府在商业地产规划—供应—开发全过程中所扮演的角色。

（二）研究框架

如前文所述，在规划—供应—开发的全过程中，各个阶段均会对商业地产的打造利用产生影响。然而，针对商业过剩的现实问题，目前国内外的相关研究更多聚焦于城市规划、经营管理等单个领域的对策，鲜有针对商业地产开发全过程提出系统的应对策略。同时，与其他国家相比，我国土地市场存在强烈的政府干预，地方政府也是商业地产价值链的重要组成部分之一。为此，本文借鉴价值链理论方法，将政府作为主体，分析其在商业地产开发利用全过程调控中起到的作用，以期更为系统地提出商业去库存的应对策略，同时弥补价值链理论在房地产领域的研究对政府作用重视不足的问题，这也是本文的理论意义所在。

政府在商业地产规划—供应—开发流程中，首先通过各层级的规划对片区商业规模总量与空间布局进行合理调控。在规划阶段，政府负责编制城市总体规划，确定城市规模与城市性质，以指导城市各行政区域下一层级的规划建设活动。同时，按照需要编制商业发展专项规划，作为总体规划的补充，共同指导控制性详细规划的编制。在控制性详细规划中，通过导入容积率、密度、高度等指标对建设总量进行要素管控，直接指导土地供应。这一阶段完全由政府自然资源、发改、招商、住建等职能部门参与主导，很少有企业或个人等社会主体参与进来。而政府作为新城片区建设的主导者，其在规划环节强大的话语权亦是新城片区不同于老城区的显著特点。在供应阶段，地方政府是土地一级市场的供应者，掌握并控制土地进入市场的节奏。地方政府融资平台公司（以下简称“平台公司”）是土地供应委托代理人，协助政府完成土地供应前期从征地拆迁、储备用地的日常维护管理、招商引资、土地平整直至土地供应等一系列工作，是重要的中间机构。在开发阶段，划拨用地配建商业地产的主导者往往是平台公司，地方政府对其规划建设行政指导的效果较为明显。对于通过招拍挂方式获得土地使用权的商业地产项目，其主导者往往是地产商，部分参与项目运营管理的合作企业也会在早期便介入并提出后续运营管理的需求。地方职能部门的行政干预仅通过反响较弱的行政监管督办来实现，如不定期排查片区内各出让地块土地挂牌条件的落实情况等。从商业地产打造利用的流程上看，政府在项目前期所发挥的作用最大，随着项目实质性的推进，政府干预力度渐渐减弱。从建设行为的尺度来看，政府干预只在宏观层面指导大方向，很难落实到城市微观建设活动之中。

图2总结了这一研究框架，下文将基于此框架展开讨论。需要澄清的是，以政府为分析焦点，并不意味着本文强调政府是商业地产打造利用过程中的唯一决定者，从而否定其他主体的重要作用，而是强调，在新城片区这种政府主导性较显著的区域中，政府作为全程参与者，对商业地产打造利用的各个环节均能产生显著影响。

（三）研究区域

本文以湖南湘江新区为研究区域，分析在规划—供应—开发流程中可能会导致商业地产过量的行为并进行症结归因，从政府引导视角提出建议措施，以期建立动态可控的城市商业供给系统。湖南湘江新区前身为2008年6月成立的长沙大河西先导区。2015年4月8日，国务院正式批复同意设立湖南湘江新区，成为全国第12个、中部地区首个国家级新区。规划区1200km²，其中在490km²核心区范围内共划设了四大新城片区——梅溪湖国际新城、滨江金融中心、洋湖总部经济区和大王山旅游度假区。“十三五”期间，基于国家级新区“先行先试”的理念，这些新城片区规划与建设进程较快，各项控规技术指标参数的设定具有较强的突破性和开创性，造成了与后续运营环节匹配度低的问题。这导致在湘江新区的几大新城片区内，或多或少存在商业地产过剩的情况，因此以湘江新区作为本文的研究区域，能够收集到较为有说服力的案例。此外，国家级新区的体制机制较为独立，在湖南湘江新区管理委员会的直接领导下，规划编制、土地供应和开发监管等环节，都设有相关的部门直接负责，因此以湘江新区为案例开展课题研究，能够较好地展示一个完整的商业地产打造利用过程，较好地排除意外和外部因素的干扰，从而充分地演绎本文所提出的研究框架。

本文的图表数据资料主要来自笔者工作中搜集到的项目信息，辅以部分公开报道，并结合了平台公司及某些项目的访谈内容。

（一）规划阶段

本阶段存在现有规划控制方法与难以适应实际市场需求等问题。在规划阶段，现有的总体规划—专项规划—详细规划传导机制，能对商业用地的总量控制与空间布局产生一定的调控作用，但具体实践中仍缺乏科学性与灵活性。在城市总体规划层面，商业用地规模的确定往往结合片区定位、用地性质、人口规模等指标进行经验判断，更偏向于“终极蓝图”式的调控，并不能较为灵活地反映出市场调控变化。在专项规划层面，商业规模的预测主要来自对于上位规划、相似城市的核心指标进行估算和套用，商业发展专项规划编制的指标来源与结果也缺乏有效的核算机制，其直接结果是商业用地规模难以反映实际需求。例如，长沙编制了《长沙市城市商业网点布局规划（2005—2020）》（2011年修订），但因其编制思路仍沿用计划经济体制下的规划思维，缺乏有效的实施机制，难以发挥商业规划控制与引导的功能。而在控制性详细规划层面，这种问题更多体现在“法定化”的商业规模与灵活多变的商业市场需求不匹配。一方面，控制性详细规划通过容积率等几项基本指标来控制商业项目的建设体量，而这种控制手段是刚性的，具有强烈的目标导向，同时控规调整耗时漫长，通常来不及针对市场需求进行快速应对。因此，如何用好这一手段仍有待进一步的探索。另一方面，控规调整对商业用地的管控并不严格。在实际操作中，商业用地调整为居住用地的门槛很高。例如，长沙市人民政府通过颁布《关于印发长沙市居住公共服务设施配置规定的通知》（长政发〔2021〕2号）等文件，对居住配套公共服务设施进行了详细规定，新增居住用地需相应配套医疗、教育等公共服务设施。而居住用地调整为商业用地则无相应要求，这无疑也为城市商业规模的隐性增加埋下伏笔。

（二）土地供应阶段

本阶段存在商业用地供应时序混乱、缺乏统筹控制的问题。据有关研究机构统计，2021年长沙市在商业供给疲软的背景下，第四季度供应量剧增，进一步加剧了供需市场的不平衡（图3）。在土地实际利用过程中，无序供应现象也屡见不鲜。如前文所述，商业项目供应乏力，地产商倾向回避商业地产项目。因此，平台公司为了追求片区土地价值最大化，会考虑将商业与住宅用地捆绑供应。笔者调研发现，近年来，土地供应中纯商业用地出现较少，但住宅+商业的混合供地模式渐趋主流。住宅的市场去化快、产生的利润较大，可间接平衡商业用地的一部分经济成本；而用商业用地进行捆绑出让，可以帮助企业减少一系列的风险，如（纯住宅地的）土地限价、竞价落选等。对于地方政府而言，住宅+商业的供地方式，则可最大化获得土地收益，平衡日益高昂的征拆迁成本。但是，这一方式也会让原本建设条件尚不成熟的商业用地过早进入市场，进一步加剧商业过剩问题。

以湖南湘江新区2021年某新城片区一宗地的土地挂牌为例，该宗地分两个地块，如（图4）所示。①地块为一交通条件良好的居住用地；②地块为商业用地，目前仅有一条乡村小路能通往该地块，该地块南侧的南干道在2021年内无法完工通车，且周边基础配套设施薄弱，难以马上投入市场形成经济效益。但①和②地块所在区域的总体拆迁成本高达30亿元，如果待到将来单独上市②地块，对平台公司来说投入和风险很大。笔者向管理该宗地的平台公司求证后得知，一个较好的方案是将②地块与①地块捆绑挂牌，这样②地块的楼面地价可较其单独挂牌翻2~3倍。平台公司为了平衡高昂的拆迁成本，同时取得较高的土地收益，在提前进行招商洽谈后，决定打乱原计划的供地顺序，将建设条件本不成熟的②地块提早流入市场，与住宅①地块捆绑上市。因为条件所限，②地块在出让后势必不会马上得到建设，将被长期闲置。这种以回报效益为导向的土地供应模式，打乱了合理的土地供应顺序，向市场推出了过剩的商业用地。向市场推出的土地若在合同约定期内未开工建设，以及虽开工建设但投资总额或建设面积未达到规定要求的，会被认定为闲置土地。根据湖南省有关规定，满两年未动工的项目，国土资源部门可按照行政处罚规定，无偿收回土地。对于闲置土地的规范化管理，会倒逼企业将商业用地的建设尽早提上日程。

（三）开发阶段

本阶段存在商业地产形态同质化、特色主题少、商业吸引力不可持续等问题，这一问题主要植根于部分建设单位较低的统筹运营能力。商业空间需要拥有个性和可识别性，才能够形成活力，而目前的商业地产项目中，普遍存在同质化造成的需求过剩问题。从空间结构看，商业空间可分为城市级商业中心、区域级商业中心、社区级商业和住宅底商等形式，目前商业过剩的问题主要集中在区域和社区级商业之中。一项针对长沙市已出让未建成商业项目的调查显示，商业用地面积小于50亩的项目占比高达88%，多为中小型商业项目。

笔者认为，个性和可识别性是多维度综合的结果，有活力的区域级商业中心普遍将休闲购物功能与生态、文化等环境特质进行了良好的结合。例如，位于湖南湘江新区的“洋湖水街”将江南古建文化主题商业与湿地生态旅游进行结合；滨江渔人码头则对一线江景与欧式主题商业进行融合。而商业空置现象较为严重的区域级商业中心往往功能相对单调，缺乏创新的特质与亮点，并且在项目导入上缺少可持续性更新迭代的能力，最终导致其业态营运状况低迷，甚至关闭。以湘江新区某重点片区内的商业地产项目J（图5）为例，其区位毗邻湘江，景观条件优越，曾举办过多项大型活动，附近有另一个热度极高的区域级商业街。但因建设单位在项目研发、运营和资源整合等方面能力欠佳，例如项目设计与周边滨江景观、临江绿带等特殊环境资源的融合性不足、项目迟迟不能通过验收而导致资金链断裂等，项目J最终未形成特色，没能实现与区位匹配的商业效益，投资方全都撤资离场，造成了一个优质地块的闲置浪费。

此外，社区商业普遍表现为商业街和住宅底商等形式。根据《长沙市城市规划管理技术规定（2018）》，住宅建筑可配置不超过3%的商业。但地产商在新城区建设住宅项目配套商业时往往缺少整体综合运营管理经验，任其自然野蛮式发展，很难形成配套齐全、井然有序、品牌化程度高的社区商业。这种开发模式使得社区商业投资价值增长缓慢，社区商业“空铺率”高。

新城片区商业过剩，是一个系统性问题，横跨商业项目从规划—供应—开发的全过程。本文从商业地产开发三大流程，梳理了商业地产过剩的原因，为后续有针对性地提出解决措施打下基础（图6）。

（一）规划阶段：现有规划机制下的量化控制乏力

一方面，城乡总体规划确定片区规划商业用地总体布局，再由专项规划确定商业用地总体规模，然而指标的确定依据往往缺乏科学性与时效性，难以反映客观及市场实际需求。另一方面，直接面对商业项目的控制性详细规划具有很强的刚性，难以应对动态的市场需求；在控规层面进行规划调整时，住宅用地调整为商业用地的门槛较低，这促进了商业地产的增加。此外，地产商为了规避2018年版《城市居住区规划设计标准》对纯住宅用地提出的高标准，偏好于商住混合用地，进一步加剧了商业地产的过剩现象。

（二）供应阶段：政府管控缺位造成了商业用地供应时序混乱

在土地供应阶段，根据市场需要盲目推出土地的情况普遍存在，且每年推出的数量缺乏相应的指标约束。在此背景下，由于纯商业用地挂牌出让的难度系数较大，平台公司习惯采用商业、住宅用地混合供应的模式，导致部分商业用地在周边基础设施并不完善的前提下过早进入市场，从而造成商业过剩现象。商业用地总量由政府主导的城乡规划确定，但是规划层面仅采取“一张蓝图”的调控模式，缺乏阶段性控制手段。新城片区的建设是逐步推进的，因此理论上土地供应环节应该与新城片区的建设同步。然而在实际操作中，政府对于商业用地进入市场的管控缺失；而作为新城片区建设的操盘手，政府下属平台公司主要依赖于招商情况确定土地供应时序。这一方式也会让原本建设条件尚不成熟的商业用地过早进入市场，使得商业过剩问题进一步加剧。

（三）开发阶段：项目形态的过度同质化造成需求过剩

商业项目形态的高度同质化，是造成商业地产过剩的另一个重要原因。功能单一的商业综合体，活力远不如经营形态丰富的大型商业中心。从商业地产的价值链分析中可知，商业地产项目的营收最终由消费者环节来实现。对于消费环节而言，大量同质化的商业项目，只能在消费总量保持增长的情况下才可能实现营收，而这要依赖城市人口或总体消费水平的持续增长。一旦增长停滞，大量商业项目便走向衰落，导致商业地产空置过剩。而商业项目过度同质化的原因，包括地产商对项目定位不准确，建筑设计不合理，运营管理不到位等。而这些又与地产商本身对新城片区整体商业需求和城市区域定位的不熟悉有关系。相比于地产商，政府所掌握的信息更全面，可以对商业地产项目做出更精准的定位设计。由此可见，通过政府干预方式提高项目设计运营水平，是很有必要的。

政府作为新城片区建设的主导者，需要进行有效的干预，从而引导片区建设向更合理的方向进行。基于上文中对新城片区商业过剩的症结归因，笔者认为，有必要由政府提出针对性的解决措施，在保证商业活力的同时节约集约资源，以实现可持续发展。因此，针对上文所列的三个阶段的问题，分别提出了解决方案。

（一）践行多规融合理念，加强规划传导的同时优化控规调控机制

针对规划阶段量化控制乏力的问题，在规划论证阶段，可通过践行多规融合理念，多渠道多路径对片区商业规模进行论证，同时引入外部机制，加强其对控规的内容传导。在控规实施层面，可在明确底线的前提下优化调控机制，以适应市场多变的环境。下面以湘江新区湖南金融中心的案例进行阐述。

湖南金融中心片区是湘江新区的四大新城片区之一，总用地面积约6.86km²，总建筑面积约678万m²。其中，金融办公、酒店等商业建筑容量约422万m²。在目前长沙市商业总量过剩的大环境中，湖南金融中心已出让用地中商业建筑总面积约268万m²,其中已批已建成/在建比例高达90%以上，总体去化情况良好。同时，湖南金融中心片区正在开展控规优化工作，进一步提升金融办公与商业用地面积，以提高其区位效能。在具体实践中，湖南金融中心推出了“多规融合定规模、总控机制强传导、单元化管理重实施”的管控机制，在规划层面对商业等经营性用地规模进行有效控制，具有借鉴意义。

（1）在控制性详细规划编制前，湘江新区组织编制了湖南金融中心片城市设计，并同步编制空间业态、地下空间、综合交通和水利景观等专项规划，并结合实际招商需求实现产业策划及配比在具体空间上的落实，将各业态建筑精确布局到每一个地块每一栋楼宇，确保业态配比和楼宇建筑相结合，以实现对商业、住宅等经营性用地规模的精细化控制（图7）。

（2）引入总体控制机制，确保规划控制体系的传导性。为保障片区的高品质建设，湘江新区率先在金融中心建立片区规划总控工作机制，即选聘国内一流专业技术团队为片区建设提供全流程技术服务，在规划编制阶段对各层级规划信息进行传导、整合与监控，确保城市设计及相关内容在控制性详细规划层面得到体现，同时指导城市设计条件、总图方案咨询等内容，确保规划的延续性与传导性，进一步增强对城市商业规模的规划约束（图8）。

（3）引入单元化管理模式，提升控制性详细规划适应市场的能力。为加强湘江新区重点片区控规编制与实施的科学性与可操作性，按照“先行先试”的理念，湘江新区形成了一套较为成熟的单元化管理模式，并在滨江金融中心取得了较好实践。具体而言，单元化管理模式以市政府批复的法定控规为基础，按照主导功能一致性原则，结合规划道路、公共设施服务半径、行政界限等因素，按照1~3km²划定控规管理单元，实行刚性与弹性相结合的管控方式。其中，各控规管理单元内的经营性用地（含商业服务设施用地）的用地面积及建筑总量上限为刚性管控指标，不得突破。同时，在地块划拨或出让前，可通过指标确认的方式，在符合刚性总量的前提下，结合各地块的招商情况与城市设计管控需求，进行单地块指标确认。单地块指标确认流程通常由湘江新区管委会委托新区自然资源和规划局进行审定，仅有部分重大项目需提交湘江新区管委会，极大简化了控规调整流程，在确保商业用地及建筑规模总量不突破的前提下，更加灵活地对各地块进行指标分配，以增加其适应市场需求的能力。自2018年湖南金融中心控规优化获市政府批复以来，已通过单元化管理确认近22宗地的规划指标，总体规划实施完成度高达70%以上，已成功塑造湘江新区的标志空间（图9）。

（二）通过规则管控调整土地供应结构和时序，同时灵活设置商业去化渠道

与其他的生产要素不同，土地具有高度的稀缺性、不可再生性等特征。因此过度将土地投放市场，势必会造成大量不可逆的资源浪费。因此，通过政府干预手段调整土地供应结构和时序，及时引导市场做出调整具有重大意义。2022年初，湘江新区发布了《关于进一步加强土地精细化管理的通知》（简称“通知”），从调整土地供应结构和时序、灵活设置商业去化渠道等方面出台一系列政策规则，在土地供应阶段对商业项目进行有效控制。这一做法具有一定的借鉴意义。

（1）调整土地供应结构和建设时序，严格控制商业等非住宅项目的用地增量。湘江新区自2022年起，加强对年度国有建设用地供应计划的管控，适当调减纯商业用地的供应规模，同时优化商业供应时序。具体表现为：除有明确产业入驻的项目外，暂停商服用地及商住比小于2∶8的商住混合用地供应。对于商住比大于2∶8的商住混合用地，可供应其中住宅部分，商业部分暂不供应，为将来产业项目引入做预留。同时，商业用地入驻产业（不包含公寓）应覆盖商服性质建筑面积的80%以上。此外通知规定应进一步规范出让时序，原则上商服用地不与住宅搭配出让。经查询长沙市国土资源网上交易系统，湘江新区2022年商服用地、商住用地供应数量较往年大幅减少，仅约为2021年的1/3（图10），同时仅出现2宗商业+住宅搭配出让的情况。

（2）创新1.5级土地供应方式。通知中规定，对于经营性用地，可借鉴广东东莞实践的“1.5级开发”模式。针对目前市场上商业过剩、产能不足的情况，政府可选择基础设施完善、土地出让较慢、土地价值空间较大，且无供应计划的储备地块，进行“1.5级开发”进行预热，待片区建设条件成熟后再出让商业用地，并引导激活已有商业项目。这种模式既可以充分展现区域未来形象，结合市场实际需求挖掘土地价值，又可以避免在商业过剩的市场背景下，一次性出让土地使用权，造成长时间的闲置或低效使用。

（3）灵活利用政策，在挂牌条件中增设商业去化途径。根据长沙市颁布的《关于印发长沙市租赁住房房源筹集暂行办法的通知》（长政办发〔2019〕59号）、《长沙市商住经营性用地出让限地价/溢价竞自持住房实施细则（试行）》（长资规发〔2020〕170号），在挂牌条件中明确，以住宅建筑标准计算租赁住房面积，并在商业地块中解决，倘若触发熔断机制，则还可以租赁住房竞价。以湘江新区出让的〔2022〕长沙市050号地块为例，该地块为商住用地（商住比约5∶5），挂牌条件中规定最小竞自持租赁住房建筑面积8400m²，占总项目规模的30%。这一做法不仅为政府提供租赁住房提供条件，同时也为商业去化增加了新路径。

（三）政府引导供给侧结构改革，通过“商业+社区”建设持续创造活力

从需求角度来看，无论区域级还是社区级商业，一旦陷入同质化、单一化的怪圈，便会逐渐缺乏吸引力。因此，有必要探讨如何通过政府干预提高商业空间的多样性。朱韶华研究了政府如何在商业综合体开放空间的设计上激发城市空间活力；周维等分析了英国零售业中"市场失灵"问题，并从规划管理角度梳理出政府释放空间活力的方法。结合文献与调研，笔者认为，可以通过融合商业建筑和城市空间，提高商业项目管理运营能力等途径，来提升商业空间的活力。在这一过程中，政府亦能起到重要作用，位于湖南湘江新区的洋湖水街（图11）便是一个典型示范。

洋湖水街是洋湖湿地公园的配套服务设施，所有商业地产均由长沙市某平台公司自持管理。洋湖水街展现出以下成功经验：(1)搭建“商业+社区”的空间模式：在政府主导的片区规划编制期间，洋湖水街便以洋湖湿地公园作为落脚点，为后续形成“商业+生态社区”的特色发展模式奠定基础。在详细设计阶段，由政府平台公司主导的方案设计中，确定洋湖水以清末民初建筑风格为主基调，并通过多样化的游览线路将商业街与湿地公园衔接起来，在满足商业购物需求的同时还能提供独特的生态化服务。(2)引入专业运营方让“商业+社区”持续焕发活力：在运营策划阶段，政府牵头引入了知名运营机构，确立了上述的集生态休闲、创意活动、文化消费、商务旅游等多功能于一体的空间模式，并定期举办主题活动，将区域级的商业区打造成了城市级知名地标，从而让洋湖水街的活力一直延续。据统计，洋湖水街年度接待游客量突破400万人次，周末期间人流可达2万人次，节假日活动期间人流可达3万~4万人次，在长沙各商业区名列前茅。

商业地产过剩是一个系统性问题，涉及商业项目打造利用的全过程，需要通过政府的引导来解决。基于此，本文深入解析了“规划―供应―建设”三个阶段，分析了商业过剩的原因，并从政府引导的视角提出了解决方法。本文提出，相对于老城区而言，政府在新城片区建设过程中，有更强的必要性和实际能力，对商业地产打造利用的全过程发挥引导和干预职能。

基于这一观点，本文以湘江新区的实践为例，提出：(1)在规划阶段，为应对现有规划机制下量化控制乏力等问题，政府应主动践行多规融合理念，优化对规划方案的调节与控制机制；(2)在土地供应阶段，为应对政府管控缺位造成了土地供应时序混乱等问题，政府应通过制定相应规则合理调控土地供应结构和时序，同时灵活设置商业地产消化渠道；(3)在开发阶段，为应对项目形态的过度同质化造成需求过剩等问题，政府应主动引导业态创新，通过丰富经营形态和功能，激发商业区活力。同时，在普遍意义上，本研究对相关的理论探讨有以下几点启示：(1)本文揭示了商业地产开发是一个时间上动态延续、参与主体多元互动、机制上具有随机性的过程，需要系统建立长效调控机制；(2)本文基于价值链理论提出了规划—供应—开发三阶段整合联动的分析视角，更系统地提出了商业过剩的应对策略；(3)本文将政府作为一个能动的主体来关注其政策选择性，以及对商业地产开发造成的影响，以弥补价值链理论在房地产领域的研究对政府作用重视不足的问题。

如今，各级政府也在积极化解商业地产过剩问题，如湖南省政府于2021年10月发布了《关于推进非住宅商品房去库存的若干意见》（湘建房〔2021〕176号），长沙市也于2022年4月发布了《关于落实<关于推进非住宅商品房去库存的若干意见>的通知》（长住建发〔2022〕28号）。笔者认为，这些政策将为本文所提的方案得到更好落实提供强大助力，在今后的研究中，期待对这些新政策落地后产生的实际效果做出进一步的深入探讨。

致谢：感谢湖南湘江新区管理委员会开发建设局的刘佩先生对本研究的大力支持。

（内容以实际出版物为准）

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编辑：王天翔