文章精选 | 区域一体化治理路径研究：以深莞惠城市跨界合作管理模式为例 | 《空间与社会评论》2023.02（总第2期）

跨界合作充分利用行政边界形成的土地价值和行政体制差异，达到弱化隔绝效应和显化传递效应的目标。隔绝效应限制了劳动力和资本等生产要素自由流动，传递效应则促进了行政边界周边地区合作。行政区划具备历史延续性，调整是对现有地方利益重构，20世纪末盛行的“市管县”和“撤县（市）设区”都面临显著阻力。地方行政层级决定合作话语权，高层政府往往是区域合作主导者。我国中心城市已由单纯关注自身发展的行政区经济模式转向谋求跨界合作，形成新型区域经济的发展模式。以深圳为例，近年积极扩展与国内地区的经贸合作、产业转移和对口帮扶等区域合作模式，与多个省市签署经贸合作框架协议，并启动省外工业园建设。具体措施包括加强干部和各类人才交流，在技术管理、创新发展、能源资源、产业合作、旅游文化和市场开拓等领域的全面合作。在国际跨界合作的发展历程中，陆续产生贸易协议区、自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟和完全经济一体化同盟等合作模式。

我国广佛、沈抚、西咸、太榆、乌昌和郑汴等区域因地制宜，出现符合自身需求的合作模式。与国际多元化合作模式不同，我国跨界合作多呈现以中心城市整合周边腹地资源和辐射带动区域发展，共同形成区域经济集团的合作模式。计划经济和市场经济体制共同影响形成我国特有的行政区经济模式。国外跨界合作地区的发展驱动在于先发地区谋求扩大经济腹地，后发地区谋求启动发展。城市地位、考核指标和社会福利分配模式均为合作内容。合作试图在不调整行政区划，不牺牲地方政府既得利益基础上，促进资源要素互补，如深汕特别合作区等地经验。由于城市实力相对平均，深莞惠都市圈跨界合作面临显著挑战，通过对现有实践经验进行总结，深莞惠都市圈研究对我国转型期跨界合作有重要的启示和借鉴。

（一）研究地域与背景

《珠江三角洲地区城镇群协调发展规划（2004—2020）》提出建设广佛肇、深莞惠和珠中江三大都市圈的发展目标。2010年5月通过的珠三角地区五个一体化规划，在基础设施建设、产业协调布局、基本公共服务、城乡规划和环境保护等层面实现未来珠三角城市融合的目标。其中，广佛肇三市政府已于2009年6月正式签署《广佛肇经济圈建设合作框架协定》，标志着都市圈建设在政府层面进入实质操作阶段。在城市经济结构网络化和广佛肇合作推动影响下，深莞惠合作进入新阶段。深圳毗邻香港，改革开放后成为华南地区金融和物流中心，过快的城市化速度导致土地空间、能源资源、人口承载力和环境承载力四个“难以为继”，发展面临瓶颈。以“世界工厂”著称的东莞面临着由粗放外向型经济转向新型工业化增长的挑战，改变传统劳动密集型产业，形成发展资金和高新技术密集型产业。惠州以吸引港资发展加工制造业为经济增长点，希望探索打造数码产业区域中心和国家级石化区的新型发展道路。

（二）跨界合作框架与模式

首个跨界地区（Euroregions）在1958年出现于德国与波兰边界，随后欧洲和北美多个双边或多边跨界合作地区陆续建立。跨界地区被解读为重构经济边界的尝试，区域空间管治与跨界合作间存在显著关系。欧盟建立联合跨界管治委员会，划定合作发展地区，该地区享有与该地区所在国家差异化的政策。联合跨界地区从欧盟获取独立财政支持，编制特定空间规划或交通发展政策。由于国家间法律管理模式不同，联合跨界地区需形成与相邻各国法律相协调的法律体系。欧洲联合跨界地区典型发展模式分为两个阶段：第一阶段，联合跨界地区内部分别形成与各国行政系统相协调的独立行政体系。第二阶段，形成以跨界法律协议为基础的跨界合作空间管治实体。联合跨界地区可有效促进宏观层面区域空间和产业融合。欧洲联合跨界地区的空间管治具有“联合工会”等组织，如特定法律安排、发展策略和多政策合作特性。基于欧洲跨界合作研究基础，从制度策略保障和空间管治变革层面分析跨界合作的目标、策略、经验和挑战，有助于为我国跨界合作发展提供借鉴。

（三）深莞惠都市圈区域融合目标

跨界合作可分为制度策略保障和空间管治变革两大层面（图1）。其中，制度策略保障是合作核心，包括上层政府的政治动员（区域融合目标），地方政府间的结构构筑（合作管治模式）和当地政府的策略统筹（总体发展策略）。空间管治变革包括管治尺度变换、经济边界和再边界过程、空间规划融合和管治要素变换。管治尺度变换指行政边界边缘地区利用价值洼地效应和行政体制差异，以产业合作区、独立功能管治区等模式形成新型空间尺度。边界和再边界过程指经济边界重构，突破行政边界范围，对经济结构进行重构。空间规划融合则指原行政边界周边地区以不同编制主体和目标进行规划统筹编制，通过编制区域协调规划或多地共同编制规划。管治要素变换则指原先空间管治主体的管治内容变化，从多关注自身经济和社会层面发展，转换为谋求资源合作、环境治理、产业融合和文化交流等层面的联合发展。通过空间管治变革实现各方政策的双向传递，形成统一的财税体制和法律体系。动态空间结构变革形成边界地区连绵空间形态和土地利用格局，通过管治权限在各地政府间转移，形成新型发展机会。

改革开放后，深圳、东莞和惠州间空间联系不断强化，形成都市圈雏形。中国加入世贸组织后，《珠江三角洲地区城镇群协调发展规划（2004—2020）》和《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020）》重视深圳、东莞和惠州间一体化发展趋势，提出打造具世界竞争力的都市圈目标。2009年起三市最高党政领导多次探讨如何推进深莞惠一体化并签订《珠江口东岸地区紧密合作框架协议》等系列框架协议。三市规划部门定期召开联席会议，在“平等、协商、合作、共赢”原则下，为政府、商界、学术界和其他社会力量提供对话平台。上述规划、纲要和联席会议为深莞惠都市圈协调发展奠定基础。深莞惠都市圈内城市均调整现有发展模式，加强跨界机制建设（表1）。

深莞惠都市圈早年承接香港“三来一补”产业转移，三城市在都市圈发展中竞争与合作并存。随着深圳与香港同城化趋势的进一步深入，使得深圳经济快速增长，成为都市圈内首位度最高的城市。深圳以外向型产业为基础，以高新技术产业、物流业、信息产业和文化产业为核心产业。东莞承接来自香港和深圳产业转移，“资源环境换发展”的模式已面临转型瓶颈。惠州拥有生态环境和土地容量的宝贵资源和发展诉求。三个城市间联系逐渐从竞争转向合作。都市圈形成以深圳为中心城市，跨界生产要素丰富，受香港和广州共同辐射影响，包含多个区县镇在内的地理区域。区域融合目标中，深圳空间东向拓展，突出东向经济发展轴，强化开发与惠州邻近的坪山新区。东莞空间结构南向拓展，强化开发与深圳邻近的松山湖地区。惠州空间结构西向拓展，强化开发与深圳邻近的大亚湾和仲恺高新技术产业开发区等地区。与广佛、深港间深度跨界合作相比，深莞惠都市圈尚处于合作起步阶段。

（四）深莞惠都市圈合作管理模式

与国外研究关注企业在跨界合作和区域创新网络中的地位，行政边界的政治效应不同，深莞惠等城市在发展中呈现一定的发展基础差异。以深莞惠三个城市为例，深圳城市南部区域已实现与香港空间对接，城市内部网络系统井然有序；但深圳北部区域仍在发展过程中，城市面貌与深圳南部区域差距甚大。东莞城市经济以镇区经济为主，镇区自行招商引资和发展工业，处于显著内部竞争状态，部分镇经济实力甚至超过主城区。惠州主城区围绕西湖已形成优质生活区域，在距离深圳较近的大亚湾和仲恺高新技术产业区均已形成显著产业集聚，东江以北广大区域亟需启动。深莞惠新型合作管治通过划定具体合作地段，采用以股份合作模式为主导、以管委会模式为辅的模式（表2）。

（五）深莞惠都市圈总体发展策略

深莞惠三市在确定党政联席会议制度后，签署了多个合作协议，制定了多项合作发展策略（表3），确定了重点推进的合作事项。目前，深莞惠合作已在规划一体化、产业协调、交通对接和公共服务一体化等合作层面获得初步成效。规划层面经济圈逐步消除对区域内人才、资本和信息跨城流动和市场准入限制，城市间充分考虑城市规划和基础设施的标准统一以实现服务互联互通。产业层面充分利用三地比较优势，实现产业链延伸。创新层面推动三地公共研发平台共享共用，实现区域内大学和科研院所等创新资源共建共享。生活服务层面在政府服务等软环境方面实现对接。三市重点合作项目包括建立合作机构、推进产业转移和劳动力转移工作、加强交通和能源基础设施的规划建设协调、建立界河和跨界河综合治理合作机制、加强水利和城市防洪基础设施建设协调以联合打击违法行为、建立紧急公共事务及公共服务协调机制、社会治安信息资源共享机制、建立统一的企业招聘信息平台，推进三市深度合作。除此外，三市合作编制《珠江口东岸区域协调发展总体规划》、协调三市总体规划和重大专项规划，加强推进具国际影响力的基地和中心建设，加强区域创新合作，加强地方法规和政府规章对接，推进多领域信息共享，与珠江口西岸地区合作建设“数字珠三角、统一三市电话号码区号、推进生态环境制度建设、构建统一的区域市场体系和优化区域营商环境”。

（六）深莞惠都市圈重点管治地段

深圳特区扩容至全市域，形成原特区内外一体化发展。“深圳原特区—深圳龙岗—东莞”和“深圳原特区—深圳龙岗—惠州”的阶梯发展模式转化为“深圳—东莞”和“深圳—惠州”的双层阶层关系。坪山土地资源不足，但对产业存在显著的吸引力。东莞清溪镇和惠州新圩镇均以对接深圳为发展目标，实际政府管治过程中根据深圳基础设施、产业结构及时地调整自身发展策略，早已将自身发展与深圳发展紧密联系。以深圳高桥工业园为核心启动区三市尝试进行联合跨界深度合作，打造“坪新清产业生态城区”。坪新清三地合作规划“一园六村”，定位为深度合作先行区、低碳新兴产业聚集区和高科技产业服务创新中心，设创智中心区、高端制造区、生态景观区和生活配套区等区，预计到2020年实现地区生产总值1500亿元，地区人口20万人。坪新清产业生态城区等地区融合三市自身的发展需求与定位目标，以实现跨行政边界的保护与发展相结合（表4）。

（一）深莞惠都市圈空间管治变革的经验借鉴

深汕特别合作区以探索经济特区与老区协调发展为目标，以升华合作区内战略新兴产业和高科技产业为发展策略，特别是引进创新型和高科技龙头企业，带动产业生态环境建设来培养新增长极，实现跨越式发展模式（表5）。该模式希望深圳和汕尾两市发挥比较优势，探索先发地区与后发地区互动协调发展，促进产业和劳动力“双转移”，破解区域协调发展问题。深圳政府以扩展土地资源，促进产业转移和增加税收为目标；汕尾政府以启动地区发展为目标，民间层面存在强烈的改变现状需求，因此合作过程相对顺利。深莞惠都市圈合作可借鉴其合作模式，进行合作模式的探索。

（二）深莞惠都市圈制度策略保障的思考

1.空间管治与权力租借的转换

城市间跨界合作需形成权力租借，包括经济支配权，行政管理权，发展主动权，投资贸易权等。权力租借与转移需要地方政府的长远目光，需要地方政府间协调，探讨权利租借的内容与回报。虽然空间管治与权力租借有助于降低交易成本，长期提升区域整体发展潜力，同时权力租借涉及行政权、开发权和管治权，往往是地方政府和城市居民的关注焦点。因此空间管治与权利租借需形成政府、市场和市民层面的多方共识，需要经历常期的博弈过程。

2.公共权力与财税模式的差异

以分权化和多中心化为基础，从空间管治角度重构合作与竞争的关系，强调政府权力的平衡与分散结合，同时形成差异化财税管理模式以促进跨界合作。全球化背景下，充分理解各地方政府间的合作与竞争关系，采取与其他地域的差异化财税管理模式对企业、个人选择均有显著影响作用，其典型效应在于推动资源与资本显著向财税具有比较优势的地域倾斜。现有划定的深港河套地区、前海自贸区等地区均为具有与周边地区差异化的公共权力与财税模式，更有助于形成新的经济增长极。

3.事权管理与资本投入的分配

深莞惠合作管理误区体现在利益分配、主导权确定和土地管理等层面，也是跨界合作的核心所在。深莞惠都市圈跨界合作以股份合作和管委会模式为主，利益共享机制包括争取省市支持和特殊政策，提高总体经济产值和土地产出收益，以企业发展模式推动政府合作，提升地区发展效率，同时又担忧形成先发地区对后发地区在政治、经济、文化和社会融合等多个层面形成发展的高落差，从而制约后发地区的自主发展。跨界合作需对地方事权管理与资本投入进行重新分配，涉及利益分配、主导权确定和土地管理等多层面，需获得多个合作方的共识。

4.经济发展转型与生态环境的治理

转型期深莞惠都市圈正逐步改变以国民生产总值为地方主要政绩的导向，但经济发展作为跨界合作的核心在短期内仍难以改变，但适当地捆绑生态环境指标，形成新型合作关系的作用显著。环保联动机制包括水污染防治联席会议制度、交界水质联合检测机制、环保信息互通机制和水环境保护联合执法机制等；产业合作机制包括制定流域经济发展规划、引导扶持上游地区发展替代产业、推进清洁生产的区域协作和建立区域环保产业网等；生态补偿机制包括建立上下游地区间财政横向补偿方式、构建生态补偿的产业扶持政策等。经济发展转型与生态环境的协调发展有助于实现地区整体可持续发展。协调经济发展与生态环境间的关系涉及地方政府的发展政策，需从经济发展转型以及生态保护治理的系统性角度构建相互支撑的政策和相互对接的机制。

5.快速推进与循序渐进的协调

与珠西地区跨界合作相似，深莞惠都市圈地方政府普遍希望加快完成重点合作项目，提升地方政绩。但地区间的合作与发展往往需循序渐进，即小规模渐进式地推进工作。土地征收和土地整备、招商引资、配套设施等阶段均需要相应时间予以保障。地方政府应在协调博弈过程中，在确定利益分配、主导权和土地管理模式的基础上，有序地推动重点地段发展。

全球化背景下，空间一体化已成为我国转型发展期区域空间结构的主要特征。地方政府具备的资源禀赋存在差异，存在合作的需求和必要性。地方政府会谋求跨区域调配资源，根据本地区发展阶段、资源禀赋和技术基础等制约因素选择不同的发展路径和合作模式。而市场自发形成的跨界合作由于不同地方事权管治不一致，在行政审批、企业注册、建设用地审批和税收等层面均存在显著不同。

我国跨界合作分为行政驱动和经济驱动两种模式，行政区经济促使地方政府采取积极举措，与其他掌握推动经济增长资源的行政主体进行合作，共同提高地方政府经济产量。在确定区域融合目标、合作管理模式、总体发展策略和重点管治地段等模式的基础上，实现空间管治变革和制度策略保障间的平衡。

我国现有跨界合作模式主要为核心城市与周边城市的合作模式，统筹类型仍有待进一步丰富，统筹内容有待进一步完善。在具体发展的过程中，充分研判合作所在城市的资源禀赋，在国家制度和法律法规的框架下，探索空间管治与权力租借的转换、公共权力与财税模式的事权管理与资本投入的分配、经济发展转型与生态环境的治理、快速推进与循序渐进的协调等制度策略保障，提升跨界合作的实际产出效果。

（内容以实际出版物为准）

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https://kns.cnki.net/knavi/journals/KOSH/detail?uniplatform=NZKPT

编辑：王天翔