姚东旻崔琳张鹏远周雪光：中国治理模式的选择与转换——一个正式模型 | 社会

学术 2024-11-15 10:10 浙江

中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型

摘要:

本文利用“中央政府（委托方）—中间政府（管理方）—基层政府（代理方）”三层级委托代理模型对政府治理的“控制权”理论进行正式构造。通过设计各类治理合约，本文将治理模式转化为目标控制权、激励分配权与检查验收权在政府层级间的配置组合，进而从任务属性的视角对中国政府治理模式的选择机制和转换条件进行分析。研究发现，政策执行过程中的任务难度、验收难度与任务风险三类任务属性及对应的权衡机制决定了该任务在不同治理模式下的组织成本，从而影响最优治理模式的选择。本文的理论模型为研究中国政府治理过程提供了统一框架，并对现实中各类任务治理模式的选择提供了合理解释。

作者简介:

姚东旻，中央财经大学中国财政发展协同创新中心；

崔琳，中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部；

张鹏远，中央财经大学中国财政发展协同创新中心；

周雪光，斯坦福大学社会学系。

文献来源:

《社会》2021年第6期。

本文作者：姚东旻崔琳张鹏远周雪光

导论

近年来，随着政府行为研究的不断深入，政府运行与政策制定过程中的“黑箱”被逐步打开，关于政府运作的研究也取得长足进步，这为认识和解读中国的政府治理提供了丰富材料。与此同时，一些具有现实意义的政府治理理论应运而生，提出了独到的分析概念与理论逻辑，并具有明确的实证意义，大大提高了这一领域的研究水平。在这些文献中，一个引人注目的现象就是关于不同政府治理模式的讨论。有研究发现，那些上下级“高度关联”的治理模式表现为自上而下的高度动员、层层加码和极力推行（荣敬本，1998）；政策任务的落实也可能表现为稳定的“行政发包制”，即上级部门将任务打包发给下级部门，自己只负责验收成果；在另外的情况下，政府部门的许多工作按照固有程序常规运行，各级部门保持相对独立性和自主权，表现为“松散关联”的治理模式。

这些治理模式因不同领域而异，即使是在同一领域，也可能是在不同时点交替出现。以计划生育政策为例，在早期阶段，中央政府将其作为一项基本国策极力推行。通过层层建立专设机构、制定量化指标、建立强激励机制、严格检查、奖惩并举和密集的宣传教育，计划生育政策得到迅速推行，并呈现高度关联的治理模式。随着时间的推移，这些措施被深入落实，计划生育工作随之变得常规化，表现出行政发包制特征。在后期阶段，随着政策目标的变化，该领域的宣传和执行力度逐渐松弛，各级政府根据属地任务难易程度差异化调整政策实施方式，表现出松散关联的治理特征（艾云，2011）。

在环境保护领域，环保政策在不同时点的实施、执行也呈现“高度关联”“行政发包”和“松散关联”等不同治理模式交替出现的状态（周雪光、练宏，2012）。在一些时点，上级环保部门的目标设置和检查验收十分严格甚至苛刻，但在另一些时点，检查验收又类似于例行检查，有很大的弹性和谈判空间。相应的，下级环保部门的执行过程也存在差异化应对策略。

陈家建等（2015）关于妇女小额贷款项目的研究也有类似的观察。在项目实施的早期阶段，上级部门目标明确，规定细致，下级政府面临严格的约束，表现为高度关联的治理模式，导致地方政府缺乏积极性，项目进展缓慢。在下一阶段，上级部门调整了政策，给予各级政府更多自主权，表现出行政发包制的特点（周黎安，2016）。

上述观察提出了关于中国国家治理的一系列问题：为什么存在不同的政府治理模式？如何理解治理模式之间的差异？针对这些问题，周雪光、练宏（2012）提出了关于中国政府治理的“控制权”理论，对不同治理模式给出了统一的分析框架。“控制权”理论将经济学剩余控制权的概念扩展至政府治理领域，其核心命题是，在各级政府的“委托—代理”关系中，控制权可以分为不同维度（目标设定权、检查验收权和激励分配权）。这些维度的控制权在各层级政府间的不同分配组合产生了不同政府治理模式。例如，当上级政府掌握所有维度控制权，严格控制政策实施过程并迫使下级政府密切关注和执行政策指令时，可观察到一个高度关联的治理模式。当上级政府拥有目标设置权和检查验收权，但将激励分配权授予下级政府时，就表现出典型的行政发包制的特点。例如，环保领域中的通常做法是，上级管理部门定期向下级政府下达明确可测的削减污染量指标并进行阶段性检查验收，而将具体的部署实施、激励分配等权力交予下级政府。

“控制权”理论对于认识政府治理的要素和过程具有重要意义。首先，不同维度的权力分配及相应的治理模式与大量关于政府运作的田野观察和研究发现相吻合，有助于推动经验基础上的实证研究；其次，控制权的多维度分解引发了诸多新的研究问题，有助于扩展政府治理理论的逻辑链条；再次，“控制权”理论将政府治理模式的研究巧妙地转换为关于政府层级间权力分配的分析，从而把可观察的治理模式置于科层组织内部权威关系的理论框架内。

在此基础上，本文利用“中央政府（委托方）—中间政府（管理方）—基层政府（代理方）”三层级委托代理模型对政府治理的“控制权理论”进行正式构造，通过引入“任务属性”，明确了“控制权”理论中政府治理模式的选择机制和转换条件。本文从以下方面拓展了“控制权”理论及其在政府治理领域的应用。首先，借鉴多层级委托代理理论，将科层组织内部控制权的一般理论正式模型化，澄清其假设前提，准确定义各种治理模式，剖析其核心机制；其次，将一般理论应用于中国政府的治理过程，把具体任务的治理模式视为中央政府与中间政府间的多维控制权配置合约，通过引入任务属性，从组织成本的视角捕捉不同政府治理模式的应用边界和转化规律；最后，根据正式模型提出可验证的经验假设，引用文献中的具体案例来印证和阐释模型的实证意义。

一、“控制权”理论综述

（一）不同治理模式

在政府文献中，学者们注意到“高度关联”的治理模式，它时常以运动型治理的形式呈现。冯仕政（2011）对这一现象做了深入系统的分析，指出这是中央政府动员资源以推行重大政策的一种重要组织形式。随后的大量研究展现了这一治理形式在不同领域、不同时点上的广泛应用，比如，计划生育（艾云，2011）、卫生检查（徐岩、范娜娜、陈那波，2011）、生态移民（荀丽丽、包智明，2007）等领域。高度关联型治理有一系列鲜明特点，如自上而下的政治压力、高度动员的过程，以及密集严格的检查考核。这些举措在各级政府间建立了密切关联：一方面，上级政府有权制定目标，设定激励，并执行严密督查，另一方面，下级政府积极迎合，表现出组织学文献提出的组织内各层次、各部门间的高度关联。

周黎安（2007，2016）提出的“行政发包制”是另一种重要的治理模式，即上级政府将各项任务一揽子打包发给下级政府组织实施，上级政府负责验收并拥有随时随地干预的权力。“行政发包制”介于韦伯的“科层制”与市场的“外包制”之间，是一种行政权力与承包机制相糅合的混合形态，涉及行政权与财权的分配，以及人员激励与考核监督权等要素。与高度关联型模式相比，行政发包制模式中的各级政府权限分明，且下级政府在具体部署和实施政策时具有相对独立的空间。

松散关联型模式指组织中各部门按部就班处理日常工作的组织形式（Weick，1976；Orton and Weick，1990）。这一形式按照已有规章制度运作，不被其他任务或部门干扰，因此区别于高度关联型与行政发包制的治理模式。例如，生态环保部门日常工作中有关污染源指标的检测、各种资料的收发传递、计划生育政策领域的日常报表汇集等，都是在松散关联型模式中运行的。

现实中，在政府治理不同领域和同一领域的不同时点上时常可以观察到以上模式交替出现。要想把握中国政府治理过程的特点，就需要从理论上进一步分析这些治理模式的运作机制、应用边界，以及模式间相互转化的驱动因素。

（二）“控制权”理论的基本逻辑与建模思路

本节介绍全文所依托的理论基础——政府治理模式的“控制权”理论，并在此基础上说明正式建模的整体思路。科层内部围绕某项政策任务的上下级关系可看作委托方、管理方、代理方之间围绕权力与资源分配的契约关系。其中，控制权的分配是决定各方激励及行为的重要因素（Hart，1995）。周雪光、练宏（2012）提出，控制权可以从三个维度（目标设定权、检查验收权和激励分配权）在委托方与管理方之间进行配置。从一般定义看，目标设定权是设定组织目标的控制权，处于科层权威关系的核心；检查验收权是验收契约完成情况的控制权；激励分配权是设置考核、奖惩等激励机制，以及在契约执行中组织实施、配置资源的控制权。对应三级政府组织，一般而言，中央政府（委托方）拥有政策制定和组织设计的最终权威，基层政府（代理方）负责落实自上而下的指令和政策，不参与控制权配置。中央政府可将控制权授予中间政府（管理方），使其承担监管基层政府执行政策任务的职责。

以环境保护领域为例，目标控制权体现为国家生态环境部、省/市生态环境厅/局层层向下设定二氧化硫减排等目标；激励分配权体现在省/市生态环境厅/局对所辖各市、县生态环境局的绩效评估；检查验收权表现为国家生态环境部、省生态环境厅每年对市生态环境局进行例行检查，确认县生态环境局上报的减排量。控制权在委托方和管理方之间的分配形成不同的政府治理模式（见表1）。

在极端的高度关联型中，所有控制权都属于委托方，中央政府为推行政策落实，通常实行运动型动员，地方政府失去主动性；在另一极端的联邦制中，所有控制权都属于管理方，中间政府替代中央政府扮演委托方角色；在行政发包制中，中央政府拥有目标设定和检查验收权，需选择适当的验收策略以防止执行过程中的共谋与加码；在松散关联型中，中央政府仅保留目标设定权，扮演象征性权威角色，验收和激励权均属于中间政府。

本文使用多层级委托代理模型，正式定义和讨论“控制权”理论的概念与要素，将“控制权”理论扩展到三级科层组织内部授权的一般框架中。在展开细节讨论前，我们需要对建模整体思路进行概括阐释。首先，本文借鉴“科层组织授权理论”，依据周雪光、练宏（2012）的分析框架，构建“委托方—管理方—代理方”三层级委托代理模型，明确各方的行为特征；其次，在委托方和管理方之间分配、组合三个维度的控制权，形成各个治理模式，即上下级在推动任务实施过程中所形成的协调、监管该任务的特定组织形式，包括授权方式、信息与资源结构；最后，基于任务属性刻画治理模式的应用边界与转换条件。治理模式的选择离不开任务属性，不同领域、不同时点的治理模式因任务不同或属性变化而演变。比如，随着计划生育、环境保护等政策得到各级政府的接受和重视，初始任务属性发生改变，治理模式也从高度关联型转向行政发包制或松散关联型。

本文聚焦于三类任务属性：任务难度、验收难度与任务风险。任务难度刻画执行任务的困难度，验收难度刻画查验真实产出的困难度，任务风险由固有风险与授权风险两部分组成，本文重点关注授权风险。一项任务的属性诱发了对不同治理模式间多种权衡机制的考虑，特别是各治理模式的组织成本。从正式分析的角度，我们假设委托方以组织成本最小化为标准选择最优治理模式，因此，任务属性可通过影响组织成本决定最优治理模式，同一任务的各类属性一旦变化，就会导致最优治理模式的转换。

二、基于一般控制权理论的分析范式

本文在“委托方—管理方—代理方”三级科层组织中，使用委托代理模型刻画控制权分配，并依托任务属性对治理模式的选择标准进行模型化分析。下面将介绍一般控制权理论的建模思路，包括治理模式的形成与特征、任务属性视角下各治理模式间的核心权衡，以及最优治理模式的选择标准。

（一）多维控制权的分配和组合——治理模式的形成

本文引入“委托方—管理方—代理方”三级科层组织框架，讨论三维度控制权（目标设定权、激励分配权、检查验收权）在委托方和管理方之间的分配。委托方是任务合约的设计者，决定权力分配方案，掌握全部组织资源；管理方依据委托方的授权监督代理方执行任务；代理方是任务的直接落实者，不享有任何维度的控制权。这一设定反映了科层组织的一般状态，并与现实基本吻合，有助于将分析的焦点集中于委托方和代理方之间的权力配置，即本文所定义的治理模式。

三维控制权在委托方和管理方之间的八种分配组合构成了科层组织治理模式的完备集（见图1）。其中囊括了文献中讨论较多的高度关联型、行政发包制、松散关联型与联邦制等模式。在各个治理模式中，委托方和管理方分别扮演目标设置者、激励分配者和验收者的角色，进而决定不同治理模式下组织资源和信息的流动。

（二）最优治理模式的选择

1. 最优治理模式的选择标准：给定组织效能下的成本最小化

针对某项具体任务，治理模式应该由谁来选择？选择的标准是什么？这些问题是研究最优治理模式和扩展“控制权”理论的关键。在现实中，有限理性的委托方事前无法确定任务的最优治理模式，治理模式的选择可能是一个不断试错的过程。但从理论建模角度考虑，我们根据委托代理模型对此做出理性化假设：委托方是组织的设计者，可以预判某项任务在各治理模式下的组织成本等，并据此选择最优治理模式。即，根据任务属性提供治理合约，通过设计并满足管理方与代理方的激励相容条件以确保任务目标的实现。

这里需要说明激励相容条件在模型中所发挥的作用。委托方选择最优治理模式，需要一个选择标准，本文以组织成本最小化作为选择的依据。从理论上讲，最优治理模式的选择方式有两类：一类是给定组织资源情况下，寻找组织效能最高的治理模式；另一类是给定组织效能一致的情况下，选择组织成本最低的治理模式。由于组织效能存在诸多维度，不便于作为最终的比较标准，所以本文选择了第二类方法。激励相容条件使不同治理模式中委托方、管理方和代理方行为方式完全一致，从而确保不同治理模式的组织效能相同。在此基础上，作为治理模式选择者的委托方，可以根据组织成本对各治理模式进行比较选择，其中影响组织成本高低变化的因素（任务属性）成为建模重点。

2. 决定组织成本的关键因素：任务属性

明确治理模式选择的标准后，我们需要进一步分析组织成本的影响因素。治理模式是针对具体任务而存在的，不同领域、不同时点治理模式的选择取决于完成某项任务的具体考虑。为此，本文引入任务属性作为决定各治理模式组织成本的关键因素，进而决定最优治理模式。

具体考虑任务的三个属性是任务难度、验收难度和任务风险。其中，任务难度衡量代理方执行任务的困难程度，由代理方努力执行任务后取得成功的概率表示；验收难度衡量检查验收到真实任务产出信息的困难程度，由验收方努力验收后看到真实产出的概率表示；任务风险由两部分构成，即任务固有风险和由授权带来的风险，本质是外生的组织成本。以中国政府治理的现实为例，下级政府任务执行不当为上级政府带来的政治风险是完成任务本身所附带的外部性成本或其他负面影响，如城建拆迁易导致社会矛盾，存在较高的任务固有风险，一旦将激励分配权下放给管理方，将产生较高的授权风险。本文重点关注委托方下放控制权后，由于目标、手段的偏离带来的风险变化，即授权风险。我们在众多属性中选取以上三种属性是基于其在政府治理过程中的两点共性。第一，随任务而变化：不同任务的验收难度、任务难度以及任务风险是不同的，可从这三个维度对任务进行较为完备的区分；第二，随控制权的分配方式而变化：当控制权属于不同的主体时，任务属性参数也会改变，影响治理模式的选择。

本文假设任务执行和验收技术具有不确定性，即使代理方和验收方努力执行任务和验收产出，也可能会任务失败（低产出）或看不到真实产出。在模型中，分别用任务成功的概率、验收到真实产出的概率与任务风险期望值刻画以上三个属性。此外，模型考虑了验收成本在不同验收权主体之间的差异及对组织成本的影响。验收成本体现了信息收集的便利性，与代理方物理距离更近的管理方将更具有成本优势。验收成本直接影响组织成本，它只随控制权的分配方式而变化，但不随任务而变化且不标注某项任务的特异性，对于最优治理模式选择的影响是确定的。

三大任务属性是决定最优治理模式的关键变量，其内涵与特征可总结为表2。

图2总结了建模的基本框架，该模型在通过激励相容条件保证组织效能一致的前提下，比较由任务属性决定的不同治理模式达到相同组织效能的组织成本，委托人根据组织成本最小化原则选择最优治理模式。在这一过程中，任务属性是决定组织模式选择的核心因素。

（三）治理模式的权衡机制

最优治理模式的选择取决于任务属性差异带来的权衡取舍。为了简化理论分析并为后文关于中国政府治理的具体应用做铺垫，我们假设目标设定权属于委托方，激励分配权和检查验收权在委托方和管理方之间自由配置，则治理模式可简化为四种。对应中国政府治理实践，以下重点探讨“高度关联型”“行政发包制”“松散关联型”三种模式，通过基本假设和权衡机制对各治理模式之间的优劣进行分析与比较。

假设1：下放激励权可以提高激励效率，但同时也可能会提高任务风险。

委托方在选择是否下放激励权时，面临效率和风险的权衡。委托方下放激励权至管理方会产生两方面的效果：第一，与委托方相比，管理方更加了解代理方任务执行的过程，这些信息优势有助于管理方找到合适的代理方并给予恰当激励，在模型中体现为下放激励权可提升任务成功概率和激励效率；第二，由于管理方的利益并不与委托方完全一致，潜在的机会主义行为将带来授权风险并有损委托方的名义权威，威胁组织目标。假设1刻画的激励效率与任务风险的权衡是委托方在激励分配权维度上授权与否的主要考虑。在中国政府治理现实中，假设1意味着中央政府（委托方）下放激励权给中间政府（管理方）可以提高任务成功的概率，但也可能会增加任务风险。例如，经济发展任务向下授权可以调动地方积极性，但也可能会以牺牲生态环境和收入分配公平为代价，产生政企合谋或腐败等，为中央政府增加“任务风险”这一授权成本。

假设2：下放验收权会节约验收成本，但也会降低看到真相的概率。

激励权和验收权具有内在联系，准确行使激励权的前提是获知有关任务产出的真实信息，验收权和激励权的分离可能导致验收方的策略性信息隐瞒与产出信息失真，降低验收效率。

由于验收技术的不完备性，验收方即便再如何努力工作，也不能确保看到真相，而是依据一个外生概率看到任务完成的真实结果。就验收成本而言，与代理方物理距离更近的管理方更具有成本优势。因此，为节约验收成本，委托方具有下放验收权的动机。一旦下放，物理距离、利益共同体等因素又使管理方在实际验收时为代理方所引导和操纵，降低“发现真相”的概率。

基于以上两个假设，可以将治理模式的核心权衡机制归纳如下：

机制1：任务风险增加与激励效果提升之间的权衡

机制1是关于激励权下放与否的选择。由假设1可知，激励权下放给管理方能提高任务成功概率，从而提升激励效果，节约激励成本。这里主要涉及任务难度属性，即任务成功概率。任务难度越高，下放激励权的边际成功概率提升越多，效果就越明显。此外，激励权的下放将增大任务风险，推高组织成本。从直觉上看，当任务风险较大时，如果任务的难度低，激励权下放对激励效果的提升不明显，委托方会更偏向自己掌握验收权与激励权以规避风险。反之，当任务风险较小时，如果任务难度很大，此时提升激励效率成为主要考虑，委托方更倾向于下放激励权。

机制2：验收成本节省与验收效果降低之间的权衡

（1）验收真相概率的下降 由假设2可知，管理方验收时更有可能与代理方串谋，从而降低发现真实产出的概率，降低验收效果。从直觉上看，当任务产出容易查证，管理方或委托方行使验收权的验收效果差异不明显时，验收成本的节约就成为主要考虑，委托方更偏向下放验收权。反之，若任务产出难以查证，提高验收准确性就成为当务之急，委托方则更倾向于自己掌握验收权。

（2）管理方的策略性隐瞒 当同时拥有验收权和激励权时，管理方事后可能策略性地隐瞒验收结果，造成信息扭曲。管理方隐瞒真相的动机越大，组织成本就越高，这将消减管理方验收的成本优势。图3总结了以上假设和机制。

上述假设与机制表明，不同的治理模式会通过三类任务属性的差异影响治理模式的组织成本，从而决定最优治理模式的选择与转化。

三、一般控制权理论范式的应用：中国政府治理模式的选择

（一）中国政府治理模式的分类与现实

在中国政府治理中，对应“委托方—管理方—代理方”三层委托代理模式的是“中央政府—中间政府—基层政府”的组织结构。与一般理论对应，本文假设中央政府拥有目标设置权与全部资源，将讨论集中在激励分配权与检查验收权在中央与中间政府间的分配上（见表3）。

在从一般理论到中国政府治理现实的对应中，需要明确以下问题。首先是模型的适用性问题。本文设计的一般控制权模型适用于任何从目标制定、执行到验收的政策过程，以及存在多层级委托代理关系的科层组织。该政策过程有两个特点：存在明确的任务导向；资源是从上而下单向垂直流动。参考有关条块治理的文献（周振超，2009；尹振东，2011），现实中该模型与以工作职能为连结的各部委、各级相关部门的“条条”治理模式基本吻合，尤其是垂直管理模式。

其次是假设的合理性问题。中央政府（委托方）作为任务发起方，有权根据组织成本选择最优的治理模式，假定所有资源都来自中央，这会使治理模式选择机制更为简洁。若放松该假设，让中间政府提供资源，只会使委托方面临的组织成本问题更加突出，从而加强现有命题和结论。同时，转移支付的现实也符合这一假设。近年来，中央对地方财政转移支付占中央财政支出的比重高于60%（2019年为68%，2020年为70.3%），中央转移支付也是地方政府的重要收入来源，占地方政府一般性公共预算收入的比重稳定在40%—50%（郑垚、孙玉栋，2018；李丽珍、刘金林，2019）。

最后是控制权内涵的延展问题。以激励分配权为例，对干部的人事任免权是中国政府治理过程中最为重要的激励分配权之一，此外，中央也可以通过“一票否决”、“目标责任制”、下达“军令状”等灵活方式改变激励分配权。比如，2016年起中央在省以下生态环境部门推行垂直管理试点，并将环境保护作为绩效考核的重要方面，直接改变了原环保部门的松散关联状态，上收了激励分配权。

由一般理论可知，验收权和激励权在管理方与委托方的配置会影响组织中的信息与资源流动，本文从这一角度对三种治理模式加以说明。

治理模式1（高度关联型）：中央政府（委托方）同时拥有激励权和验收权。此时，任务的产出信息从基层（代理方）直接流向中央，资源从中央直接流向基层，中间层（管理方）只是被动地执行指令而被虚化，缺乏实际的组织功能。

治理模式2（行政发包制）：中央政府（委托方）拥有验收权，中间政府（管理方）拥有激励权。此时，中央政府负责收集任务产出信息，并根据验收结果将相应的财政资源分配给中间政府，中间政府直接对基层（代理方）进行激励与分配。信息从基层直接流向中央，资源则从中央流到中间层，再到基层政府。

治理模式3（松散关联型）：类似于常规任务，中间层（代理方）同时拥有激励权和验收权。产出信息从基层政府（管理方）流向中间层后，继续从中间层流向中央政府（委托方），中间层可能谎报验收结果。从资源流动来看，中央政府根据中间层的上报信息，向下分配资源到中间层，再由中间层向基层政府分配资源。图4直观地描述了以上三种治理模式中信息和资源的流动过程，其中虚线表示组织中信息的流动方向，实线表示组织中财政资源的流动方向。

我们进一步可将一般理论中提及的三种治理模式间的权衡机制与中国的政府治理相对应（见表4）。

（二）中国政府治理模式中任务属性的刻画、模型参数与政府行为

在中国政府治理模式的分析中，本文仍然用任务难度（任务成功概率）、验收难度（验收到真实产出概率）、任务风险（外生组织成本）这三个维度来标识任务属性。在中国政府治理的语境下，任务风险在行政发包制和松散关联型的模式中更容易发生，即中间政府的行为损害全局利益、侵蚀中央权威、放大风险或激化社会矛盾等情形。同时，由机制2可知，只有在松散关联型的治理模式中，中间层才有动机向中央政府策略性谎报政策产出信息。任务难度越高，策略性隐瞒的动机就越大。这是由于任务难度越大，失败概率就越高，一旦失败，中间层就只能从中央政府拿到较少资源。为此，掌握验收权的中间层更愿意为了自身利益而隐瞒任务失败的结果，从中央“骗取”并“截留”与实际任务产出不符的多余财政资源。后文对最优治理合约的求解与治理模式3组织成本的讨论也能证明这一预测。

基于建模的考虑，本文从任务的三类属性入手，探讨所涉及的各级政府行为特点，并提出基本模型设定。

1．任务难度与基层政府行为

任务执行是整个政策过程的第一步，首先对基层政府的行为加以描述。假设基层政府的努力程度是离散的，即努力（e_A=1）或不努力（e_A=0），任务产出集也是离散的：(x_H，x_L)，分别代表“成功”（高产出）或“不成功”（低产出）。若基层政府不努力，则获得低产出xL；若基层政府努力执行任务，依据假设1，产出结果则会根据激励权的归属而产生差异。假定基层政府获得高产出xH和低产出xL的概率分别为π和1-π，其中，π代表“任务难度”。任务难度直接影响基层政府执行任务的激励，π值越低，则任务难度越大，即便基层付出努力也仍然难以成功，此时，基层政府的激励难度较高；π值越高，则说明任务难度和激励难度越小。

2．验收难度与验收方行为

基层生产过程结束后，掌握验收权的一方需要对任务进行检查验收，其获得任务产出信息，验收后的信息集为(x_H，φ，x_L )。在模型中，验收方是产出信息的唯一来源，因此，激励方只能信任验收方，并根据其提供的信息给予基层政府相应的激励。验收的努力程度同样是离散的，若验收方不努力，则不能看到真相；若验收方努力验收，看到真相与看到空集的概率分别为p和1-p。模型中用p来衡量任务产出的验收难度，p值越低，验收难度越大。与此同时，设定中央政府和中间政府验收的边际成本分别为c、m。根据一般理论，这里严格区分了验收成本和验收效果。验收成本体现了信息收集的便利性，而验收效果一方面取决于不同治理模式验收到真实产出的概率差异，另一方面也受到验收方操纵信息（例如策略性隐瞒产出）的影响。因此，在验收成本方面，松散关联型模式更具有优势，但在验收效果上，高度关联型和行政发包制的模式比松散关联型模式更有优势。

3．任务风险与政府授权

除了任务执行与验收过程中的属性，还需要考虑激励权下放带给中央政府的任务风险。任务风险（R_i）R_i包含两项具体的风险：“任务固有风险”（Ri）与“授权风险”（△R_i），满足R_i=R_i+△R_i，R_i≥0，且任务风险是纯粹的外生变量，直接加入组织成本。一般认为，如果一项任务固有风险较高，那么授权风险也会较高，即

\frac{\partial \Delta R_i}{\partial \overline R_i} \gt 0

。如城建拆迁这类任务固有风险较高，执行时易产生社会矛盾。一旦授权后，中间政府将自己的利益加入其中，可能带来政策执行的偏差，其授权风险会高于诸如统计信息收集等固有风险较低的任务。为简化表达，本文将固有风险（R_i）标准化为0，使不同任务的初始风险属性保持一致，任务风险大小的差别只通过△R_i体现。

为了捕捉风险发生的或然性，用外生参数α_C（0<α_C≤1）表示任务风险发生的概率。一旦发生风险，会给中央政府给带来R的直接成本。尽管可以采用很多种函数形式表示这一直接成本，但一个符合现实的假设是，这一放权带来的直接成本显然应该与其产生的“放权收益”（激励效果的提升，即任务成功概率的提高）高度正相关，即，对于委托方来说，放权的诱惑越大，就越面临更高的任务风险。因此，我们将采用最为简化的设置形式：任务风险带来的直接成本与其放权收益在数量上相等。由于将任务固有风险标准化为0，则最终由于授权差异导致的进入组织成本的规划任务风险变化量可用R_C=α_C·R=α_C·△π来表示。相较于其他两种模式，高度关联型治理模式在降低任务风险方面具有优势。

综上，图5展示了不同任务属性对政府行为、政策执行效果的影响。

表5展示了模型中所涉及的参数及其定义。

综上所述，本文的基本模型参数设定、假设条件与作用机制都围绕任务难度、验收难度、任务风险三个任务属性展开。最优政策治理模式的选择和转化也依赖上述三类属性。后文将据此对三种治理合约进行设计和求解组织成本，为最优治理模式的选择进行铺垫。

四、合约视角下的治理模式权衡

本部分使用多层级委托代理模型，将政策任务的治理看作三级政府间的合约。根据一般理论，中央政府（委托方）事前能够考虑到博弈的全过程以及各参与者的行为模式，其目标是设计合约、依组织成本最小化原则选择治理模式以激励各方努力完成任务。这一过程分为两步：第一步，针对三种治理模式的信息和权力特征，分别调试各种激励相容条件，设计治理合约，规定各方的支付以及资源、信息传递方式，从而确保组织效能相同；第二步，比较三种治理模式在满足一致可比原则下的组织成本，即计算三类治理合约成本，对比寻求最低者作为最优治理模式。

在模型中，中央政府进行治理模式选择和各方政府共同推动任务执行的整体时序图如图6：

（一）治理模式的合约设计

参考瓦法（Vafaï，2005）的思路设计治理合约，通过在治理合约中设置各类激励相容条件与有限责任约束，使三类治理模式下的中央政府、中间层、基层政府的行为与组织效能一致。具体来看，模型要求在三类治理模式中的中央政府、中间层、基层政府行为都符合以下条件。

条件一：基层政府努力执行任务，而非不努力；

条件二：验收方（无论是中央政府还是中间层）努力验收，而非不努力；

条件三：验收方“说真话”。为使基层政府相信激励合约的真实有效性，无论是中央政府还是中间层，在充当验收方时，都不会欺骗基层政府，不会看到真实的产出却对基层政府声称没有看到真相；

条件四：中间层与基层政府都是有限责任，即最差是“无所得”，而非负向惩罚。

三类治理模式的合约设计、内在机制与含义具体如下。

治理模式1（高度关联型）：

具体来看，中央政府的目标函数为：

此时，中央政府的目标是组织成本最小化，组织成本由激励成本和中央验收成本c构成，不包含任务风险。

各约束条件分别代表为：式（1）为中央政府激励相容条件，即中央努力验收的期望收益高于不努力的期望收益；式（2）为基层政府激励相容条件，即基层政府努力执行任务的期望收益高于不努力的期望收益；式（3）为中央政府“说真话”条件，即中央不会欺瞒基层政府，此条件排除了中央验收到实情而谎称什么也没看到；式（4）为基层政府有限责任条件，即基层政府最差的情况是无所得。

通过求解最优合约，得到中央政府、中间政府、基层政府在不同产出状态下获得的支付与中央政府面临的组织成本（见表6）。

治理模式2（行政发包制）：

中央政府的目标函数：

中央只需对中间层进行支付，目标函数中相应支付变量变为（G_H，G_φ，G_L）。组织成本包括激励成本、中央的验收成本，以及激励权下放带来的或然任务风险αC·△π。

特别的，下放激励权使中间政府和基层政府间存在“子合约”——中间层可自行设计与基层的支付合约，激励基层政府并最大化中间层的剩余。这实际上体现了行政发包制的内核——中央政府赋予中间层充分的资源和权力去激励基层政府完成任务，虽不关心中间层的激励方式，但会亲自验收成果。由此，子合约中，中间层的目标函数为：

各约束条件依次为：式（5.1）为基层政府激励相容条件；式（5.2）为基层政府有限责任条件；式（6）为中央政府激励相容条件；式（7）为中央政府“说真话”条件，由于中央拥有验收权且仅对中间层进行支付，因此该条件作用在（G_H，G_φ，G_L）上；式（8）为中间层有限责任条件。有限责任条件作用在中间层进行财政资源再分配后的剩余收益上，即中间层最多把中央所有的财政资源拨付给基层，不能收不抵支。

通过求解最优合约，可得到中央政府、中间政府、基层政府在不同产出状态下获得的支付与中央政府面临的组织成本（见表7）。

治理模式3（松散关联型）：

中央政府的目标函数：

此时激励权和验收权同时下放，组织成本包括激励成本和任务风险。

由于激励权下放，仍然存在中间层和基层政府的子合约，中间层需承担验收成本。在子合约中，中间层的目标函数为：

相应的约束条件依次为：式（9.1）为中间政府激励相容条件，中间层掌握验收权，需保证中间层努力验收的期望收益高于不努力；式（9.2）为基层政府激励相容条件；式（9.3）为中间层“说真话”条件，类似于治理模式1，排除作为验收方的中间层看到实际产出却谎称没有看到的情况；式（9.4）为基层政府有限责任条件；式（10）为中间层有限责任条件。

通过合约求解发现，正如机制3所预测的，中间层的确会在一些情形下，事后对中央政府隐瞒真实产出信息，我们将其总结为引理1。

引理1：在松散关联模式下，中间层存在谎报动机。当π

π\le \frac{1}{m+1}

时，中间层政府一定谎报产出，组织成本为

C_{3-1}=\frac{1}{p\pi} +\alpha_c \cdot \Delta \pi

；当π

π\gt \frac{1}{m+1}

π\gt \frac{1}{m+1}

时，中间层政府不谎报产出的组织成本最低，为

C_{3-2}= m+1+\frac{1-p}{p\pi} +\alpha_c \cdot \Delta \pi

。

通过求解最优合约，可得中央政府、中间政府和基层政府在不同产出状态下获得的支付与中央政府面临的组织成本（见表8）。

以上三个治理合约通过激励约束条件的设置，将三种治理模式统一放置在组织成本的框架下进行比较，从而可以决定最优治理模式。

（二）不同治理模式的组织成本

当合约的具体设计完成之后，一般的研究重点在于求解参与人的支付和努力程度，本文则重点关注三种治理合约的履行给中央政府带来的比较组织成本。这一成本体现在给定相同的组织效能时，中央政府承担的激励成本、验收成本和任务风险带来的成本。在本文的模型假设下，治理成本的高低决定了中央政府的事前治理模式选择。一旦给定一个具体任务，中央政府就会把其属性参数逐一代入三类最优治理合约的成本函数，事先预算出将这一任务在不同治理模式下的组织成本，并在此基础上，选择成本最小的治理模式来推行该项任务。根据不同治理模式下的成本函数，本文可以归纳关于治理成本的总命题。

总命题：在保证组织效能一致的前提下，三种治理模式的组织成本形式存在明显的差异，且受到任务难度、验收难度和任务风险的影响。

当任务的一个或多个属性参数发生变化时，三类治理模式的组织成本排序也会随之改变，从而导致最优治理模式（成本最小的治理模式）的变化。至此，本文对模型中的各参数、机制、合约特征进行了系统展示。为了展示模型在治理模式选择上的蕴意，进一步识别最优治理模式的静态选择与动态转变条件，下面借用数值模拟算法来寻求其一般规律，即保持其他条件不变，通过给出三类核心参数（π、p、α_C）的完备取值，比较不同参数状态下各治理模式的组织成本，从而寻找不同条件下的最优治理模式。我们现在对模拟过程进行举例说明：给定任务风险，以任务难度和验收难度为二维坐标平面，组织成本为纵轴，绘制出不同参数组合下的3种模式成本曲面示意图（图7）。

可以看出，给定一个特殊任务，例如，令α_C=0.91，p=π=0.5，C₁=2.94，C₂=3.01，C₃=2.81，对应A、B、C三点，比较组织成本（三点的高度），可知在这组参数下，最优的治理模式应该是总成本最低的治理模式3。

五、最优治理模式的静态选择与动态转变

本节将结合各治理模式的组织成本函数，以任务难度、验收难度、任务风险三个属性为核心参数，通过数值模拟来观察不同参数组合下三种模式组织成本的高低排序特征。通过将模型中蕴含的最优治理模式选择与中国政府治理的现实对应起来，可以得到关于政策治理模式选择和转换的一般条件。治理模式的静态选择是给定一项任务的三种属性，选择组织成本最低的治理模式作为任务实施的最优模式。我们讨论各治理模式特点与任务属性特征之间的关系，分三个命题呈现治理模式静态选择规律。本文进一步对治理模式选定后的任务执行过程中，随某类任务属性变化而导致的最优治理模式变化趋势进行了分析与总结。本文以妇女小额贷款、环境保护、计划生育等现实中的政策为例，展现治理模式的最优选择与动态转变过程。

（一）不同治理模式的总体分布描述

首先，以任务难度、验收难度、任务风险三大属性作为坐标轴，模拟展示最优治理模式在三维空间中的分布（见图8）。其中，黑色代表治理模式1（高度关联型）、白色代表治理模式2（行政发包制）、灰色代表治理模式3（松散关联型）。不同颜色表示在此参数组合范围内着色所代表的治理模式组织成本最低，因此成为对应政策任务属性下的最优治理模式。我们可以观察到，着色的分布会随着政策任务属性参数组合的变化而变化。

以上的三维模拟从直观上给出了最优治理模式的大致分布，在下面的静态选择和动态转化分析中，我们将通过模拟结果刻画和描述分布背后的机制。在此基础上，根据一般理论中由任务属性诱发的治理模式两类权衡机制，我们还可以从任务风险、验收效果（对应验收难度与任务难度属性）、验收成本与激励效果（对应任务难度属性）比较三种治理模式之间的优劣（见表9），作为后文模拟结果的分析基准。

表9概括了不同治理模式的组织成本在任务属性上的优劣。从防控任务风险的角度看，高度关联型模式更具优势；从验收效果来看，松散关联型模式中验收到真相的概率较低且中间层存在隐瞒动机，因此高度关联型和行政发包制具有优势；从验收成本看，松散关联型的模式优势明显；在激励效果方面，行政发包制和松散关联型通过下放激励权提高任务成功概率，从而更具优势。例如，任务难度较高时，治理模式2与治理模式3将提升激励效果，但在模式3下隐瞒真相的可能会更高。综合两种效应，难度大的任务应使用行政发包制的治理模式。同理，松散关联型模式更可能应用在难度较小且容易验收的任务上，因为此时隐瞒真相的可能性低，不同验收主体看到真相的概率差异不大，更有助于发挥模式3在验收成本上的优势。这一推理与图8中的治理模式空间分布图基本吻合。

观察表9中的横行，我们可以发现每种治理模式在直接影响组织成本的四个关键因素上高低不一，这意味着，在整体上并不存在一种治理模式先天拥有组织成本的优势。相反，每一种治理模式在一定的条件下都有可能成为最优模式。下一节，本文将从任务属性出发，重点研究如何刻画这些与最优治理模式直接对应的条件。

（二）最优治理模式的静态选择与动态转换

本节将重点考察多维任务属性组合差异对于治理模式组织成本及其排序的影响，以总结最优治理模式的静态选择规律。

1. “任务难度—验收难度”（π-p）维度下的最优治理模式分

将图8的治理模式三维分布图，沿着平行于任务风险（αC）的方向分别做两次剖面，即可得到在“任务难度—验收难度”维度下，低任务风险（左）与高任务风险（高）下最优治理模式的二维分布图（见图9，为方便对比，右图中的白色虚线勾勒出左图低时的最优治理模式分布边界）。

根据图9，可以依据任务难度和验收难度的高低组合，使用二维矩阵刻画最优治理模式的分布特征（见表10），进一步总结该维度下最优治理模式静态选择的命题1。

命题1：当任务“易做易查”时，最优治理模式为松散关联型；当任务“易做难查”时，最优治理模式为高度关联型；当任务“难做难查”时，最优治理模式为行政发包制；当任务“难做易查”时，行政发包制与高度关联型都有可能成为最优。进一步的抉择取决于任务风险的高低：若任务风险较低，最优治理模式为行政发包制；若任务风险较高，则为高度关联型。

命题1的含义可根据任务属性进行解释。第一，若任务“易做”，三种治理模式在激励效果方面的差异不大。同时，松散关联型中的验收方隐瞒真相的动机较小，此时，行政发包制与松散关联型相比，其防止策略性隐瞒的验收效果优势不明显，反而松散关联型中的验收成本优势得以发挥。因此，当任务易做时，可以首先排除行政发包制。进一步说，若任务易做同时验收难度较高，相对于节约验收成本，降低验收难度就更为紧要，因此具有验收效果优势的高度关联型即为“易做难查”时的最优治理模式。反之，若验收难度低，此时松散关联型的验收成本优势将得到发挥，从而成为“易做易查”时的最优治理模式。

第二，若任务难做，由机制3可知松散关联型的中间政府将有很大动机对上隐瞒真相，从而扭曲信息，降低验收效果首先被排除，高度关联型和行政发包制两类治理模式更具有验收效果优势。对比两者，任务风险则成为主要权衡因素。由于任务风险的变化不在此二维图中刻画，因而两种模式都有可能出现。直觉上，任务风险较高时，更有可能采用高度关联型治理模式，反之，则采用行政发包制治理模式。

命题1对应了中国政策治理中的经验事实。以妇女小额贷款财政贴息项目为例。最初的执行过程具有以下特点：缺乏任务执行经验，任务难度高；贷款发放额作为任务评价标准，单一且清晰，验收难度低；执行不慎可能会带来极大的财政风险，任务风险高。按照命题1的预测，此时应采取高度关联型模式，而事实也的确如此。这一阶段，中央政府严格规定了地方政府的职责并设定小额贷款任务指标，分阶段对地方政府执行情况进行验收，体现为典型的高度关联型模式。

2. “任务风险—验收难度”（αC-p）下的最优治理模式分布

类似的，将图8沿平行于任务难度（π）的方向做剖面，即可得到在“任务风险—验收难度”维度下最优治理模式的二维分布图（见图10）。

根据图10，可以依据任务风险和验收难度的高低组合，用表11描述最优治理模式的分布，进一步得出“任务风险—验收难度”维度下最优治理模式静态选择命题2。

命题2：在任务风险较低的前提下，若任务“易查”，最优的治理模式为松散关联型，若“难查”则最优治理模式为行政发包制；任务风险较高时，最优治理模式是高度关联型。

命题2表明，如果政策任务的任务风险非常高，无论任务验收难度如何，都会选择高度关联型治理模式，这是因为依据机制1，此时控制任务风险是核心考虑，在防控任务风险方面高度关联型模式具有绝对优势。当任务风险处在一个相对可控（较小）的范围时，只需要对比行政发包制和松散关联型两种模式。此时，若任务“难查”，由机制2可知，提高验收效果、防止验收信息的扭曲比节约验收成本更为重要。因此，在行政发包制治理模式中，中央政府掌握验收权的验收效果优势得以发挥，使其成为最优治理模式。反之，当任务“易查”时，识别验收真相不是主要障碍，松散关联型治理模式的验收成本优势将得以发挥，成为最优治理模式。

在环境保护任务中，尤其是涉及环境保护指标的执行贯彻、验收等时，典型的治理模式是行政发包制。这其中的原因在于该任务风险小，下放激励权不容易带来全局性风险，但同时验收难度较大：减排量的确认要求委托方（国家生态环境部以及省级生态环境部门）花费多天以审查所有档案资料，并和管理方讨论，而且需要大量的经验。因此，环保领域的行政发包制治理模式符合命题2的预测。

3. “任务风险—任务难度”（αC-π）下的最优治理模式分布

最后，将图8中的三维立方体沿平行于验收难度（p）的方向做剖面，得到在“任务风险—任务难度”维度下最优治理模式的二维分布图（见图11）。值得注意的是，在任务难度极大时，无论任务风险如何变化，最优治理模式均为行政发包制。此时，与命题1、命题2不同的是，任务风险维度失去了意义，为得到更为精确的最优治理模式分布含义，将任务难度分为“极难”“较难”“较易”三段描述分布规律。

同样的，表12描述了最优治理模式的二维分布矩阵，同时本文总结出该维度下的最优治理模式静态选择的命题3。

命题3：当任务极难时，最优治理模式为行政发包制；当任务较难，且任务风险较大时，最优治理模式为高度关联型，若任务风险较小，则最优治理模式为高度关联型或行政发包制；当任务较易，且任务风险较小时，最优治理模式为松散关联型；当任务风险较大时，高度关联型为最优治理模式。

具体来看，当任务易做时，由机制1可知，此时三种模式的激励效果差异不大，规避任务风险成为重要考虑。当任务风险较高时，高度关联型能够完全避免任务风险，从而成为最优治理模式。而松散关联型治理模式将在任务难度、任务风险双低的情况下成为最优治理模式。比如，计划生育政策在执行初期具有紧迫性，一旦无法有效推行，就会给中央政府带来较高的任务风险。同时，计划生育任务的执行可以细化为各种指标，只要保证执行力度，任务执行难度就会相对下降。此时，中央政府为了强有力地推动这一政策，就会集各种权力于一身来部署实施，从目标制定到督促执行和检查验收，体现为高度关联型的模式。这符合命题3对于“高任务风险”与“易做”任务选择治理模式1的含义。

当任务难度极大时，我们可以发现，面对几乎无法成功的任务，无论任务风险是高还是低，都会优先选择行政发包制。如何理解这一结论呢？本文的模型暗含两个假设：第一，任务风险虽然很高，但仍处于可控状态，即任务风险不是无穷大；第二，中央政府利用治理模式的首要目标仍然在于任务的实施，组织成本是在任务得以实施的大前提满足之后的第二目标。当指出这两点暗含假设之后，就能够理解，如果中央政府面临一个极端困难但仍需要完成的任务，而任务风险又可控时，若不采用行政发包制，将激励权下放，就往往会面临一个注定失败的结果（无穷的组织成本）。因而，此时中央政府的第一目标自然会导致其忽略任务风险的高低所引发的组织成本变化。当然，这一结论是一个极端情形，体现了中央政府为必须达成的政策目标而采取的无奈之举，但这种特殊情形的最优选择是局部和短暂的。随着政策任务的执行，一旦任务风险积累到一定程度，中央政府就很可能会改变偏好。因此，更普遍的情况是，当任务难度较大但又非极大时，任务风险的高低自然会影响最优治理模式的选择：若任务风险较高，为了防控风险，则需选择高度关联型模式；当任务风险较低时，则需要在防控风险和提高激励效果方面进行权衡。总结来看，在低任务风险情况下，随着任务难度从“易”逐渐过渡到“极难”，治理模式就从松散关联型相应过渡到行政发包制；在高风险的情况下，除了任务“极难”的情况选择行政发包制，其余情况都应该是高度关联型模式。这符合命题3的内在含义。

以上讨论了在给定任务属性的条件下最优治理模式的静态选择。但在任务执行过程中，同一任务的属性也可能会发生变化。通过对任务难度、验收难度、任务风险与治理成本曲线图的分析，结合以上关于最优治理模式的静态选择原则，我们可以将单一任务属性变化带来的治理模式转化一般趋势总结如下：保持其他任务属性不变，任务难度上升，最优治理模式倾向于行政发包制；验收难度下降，最优治理倾向于松散关联型；若任务风险提高，最优治理模式倾向于高度关联型。

随着任务难度的上升，行政发包制的激励效果优势凸显，从而在更大程度上降低组织成本；随着验收难度的下降，松散关联模式在验收效果上的劣势将变得不再明显，而验收成本优势将得以充分发挥；任务风险一旦上升，高度关联型模式在防控任务风险上的优势则占据上风。例如，20世纪60年代中期，许多国际组织都认为人口的快速增长会阻碍欠发达国家与地区的经济增长，威胁政治稳定性（Wang，et al.，2013）。因此，在最初执行计划生育政策时，其紧迫性和任务风险较高，采取高度关联型模式。随着任务的推进，就出现了多种政策规避手段，各级政府对计划生育指标层层加码，基层政府执行任务的难度提高。同时，该政策越来越多地被接受和施行，任务风险下降，治理模式逐渐转变为行政发包制。随着时间的推移，在计划生育政策得到深入落实后，执行力度和验收难度逐渐放松和下降，各级政府根据本地情况自行调节，就逐渐演变为松散关联型的治理模式。

结论

本文将周雪光、练宏（2012）的“控制权”理论扩展到科层组织内部权威关系的一般性理论，讨论控制权的基本维度、科层治理模式的分类，以及最优治理模式的选择标准。通过引入任务属性这一关键因素，打开了最优治理模式选择的“黑箱”。根据与任务难度、验收难度、任务风险相关的基本假设和权衡机制，提出了最优治理模式选择标准，即组织效能一致前提下的组织成本最小化，从而为治理模式的静态选择与动态转化提供了一个分析框架。

理论模型不能离开现实的政策实践。以中国的政府过程为参照，本文将上述一般理论应用到中国政策治理模式中，借鉴委托代理模型，对“中央政府（委托方）—中间政府（管理方）—基层政府（代理方）”围绕某项政策任务的契约关系进行细致的刻画。通过对“高度关联型”“行政发包制”与“松散关联型”三种典型治理模式对应的最优治理合约设计、组织成本求解，在保证三类治理模式组织效能一致可比的基础上，选择组织成本最低的模式作为该任务的最优治理模式。最后，通过数值模拟的技术，展示了任务属性条件下最优治理模式的静态选择与动态转化规律，并以命题的形式进行规律总结。本文发现，行政发包制的治理模式更加偏好难度较高的任务；松散关联型的治理模式更加容易出现在任务难度低、验收难度低的任务中；随着任务风险的扩大，高度关联型的组织成本优势凸显。本文的模型可对中国现实政策过程中的治理模式选择与转化做出合理解释，如妇女小额贷款、计划生育政策、环境保护政策等，这表明，引入任务属性的“控制权”理论模型具有较强的现实意义。

科层组织的控制权分析框架有很大的发展空间，未来可以从以下方面进行扩展。首先，本文模型只考虑了任务难度、验收难度、任务风险三个基本属性，但现实中任务还有其他方面的属性，如任务紧迫程度等。其次，在多任务、多层级委托代理框架下，各级政府对同一任务的偏好程度可能不一致。在此基础上，如何协调任务内部及不同任务间的控制权分配以最大化组织收益是一个具有挑战性的话题。最后，本文的模型假设目标设定权始终归于中央政府，但现实中目标设定权有可能被授予管理方。在委托代理模型中，由委托方还是代理方选择组织目标将直接影响组织绩效，需要在今后的研究中进一步挖掘。我们希望本文的研究有助于澄清控制权的逻辑链条，以及不同治理模式的选择标准、应用边界与转化条件，推动这一领域理论模型与实证研究的有力结合。

编辑｜解倒悬

审核｜Anders

终审｜李致宪

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姚东旻 崔琳 张鹏远 周雪光：中国治理模式的选择与转换——一个正式模型 | 社会

中国政府治理模式的选择与转换：一个正式模型

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