贺雪峰 桂 华：行政激励与乡村治理的逻辑 | 学术月刊

强激励的前提是硬考核，没有硬考核就不可能有强激励。反过来，如果进行硬考核了却没有强激励，这样的“硬考核”也不可能“硬”得起来，基层对这样的考核也就持无所谓的态度，“硬考核”自然也有名无实，变成“软考核”了。

一般来讲，基层治理十分繁杂，涉及方方面面工作，这些工作可以统称为基层治理事务，依重要性可以划分为少数重点工作和多数一般性工作。被考核的乡村基层治理工作本身存在可考核性问题，即有些工作是比较容易考核的，是可考核性强的工作，主要是所考核工作容易指标化或者量化，量化指标可以准确反映基层治理工作好坏。能否找到量化指标对基层治理工作进行考核是决定可考核性强弱的关键。

有些工作则很难量化考核，比如社会建设项目就远比经济指标难以量化，因此，社会建设可考核性就低于经济发展。对于可考核性差的指标进行考核，办法之一就是从社会建设中抽取关键指标进行考核。问题在于，基层为应对上级考核，可能只是在上级抽取的关键指标上做工作，关键指标上去了，社会建设却保留原样，甚至因为将基层治理资源用于做关键指标的工作，导致社会建设整体状况更差了。能否选取到便于考核的关键指标，以准确体现所考核基层治理工作，是决定基层治理工作可考核性的关键。

因为不同工作具有不同的考核难度或可考核性，上级对基层治理工作的激励或考核，依主导方式可以分成不同组合。

第一种组合是上级对基层治理中少数考核性强的重点工作进行强激励，包括正向强激励和负向强激励两种主要类型。

第二种组合是上级对可考核性强的工作的弱激励，无论基层治理中的重点工作还是一般工作，皆放任自流。

第三种组合是上级没有重点，不分巨细，对大量难以考核的基层治理工作进行强激励，或将考核重点放在可考核性差的重点工作上面。

第四种组合是上级对难以考核的工作进行软考核，允许基层治理保持自主性。

可从管理与治理目标落实角度理解考核与激励对体系运转的作用。激励性体现上级对下级的管理，对于可考核性工作采取强激励措施，可提高管理效率，推动工作落实；对于不可考核工作采取强激励措施，上级可以调动下级，但是可能引发下级的应付行为；对于可考核性工作采取弱激励措施，上级便无法调动下级，一些目标具体的工作也无法完成；对于不可考核工作采取弱激励措施，可减少应付行为。依据激励性强弱和基层治理工作可考核性强弱，分类如表1：

表1 激励强弱与治理关联表

我们来讨论以上四种类型：

1.强激励性且易考核的第一种组合。

因为可考核性强，上级容易掌握乡村治理工作状况，强激励就可以成功地将上级意图贯彻到乡村治理实践中。乡村治理就相对有效，基层治理有序，从而可以起到减熵的作用，基层治理可以有效达成目标。

如前所述，强激励有两种不同类型。一种是正向强激励，即通过对考核优胜者进行奖励的强激励，典型是发展主义导向之下的唯GDP主义。因为GDP尤其是财税指标容易考核，通过奖励GDP排名靠前的基层干部，可以有效提高基层招商引资发展经济的工作积极性，实现地方政府发展主义目标。因为指标考核，地方政府发展目标与乡村基层治理努力方向是一致的，上级正向强激励工作得到超常重视，甚至孤军突进，“一俊遮百丑”，在短期内基层治理有效。随着时间的推移，如果过于强调重点工作，其他工作被忽视，基层治理中就可能积累越来越多的问题，基层治理出现熵增。

负向强激励即对基层未完成关键工作任务的惩罚。容易考核且十分典型的负向强激励是“一票否决”，比如取消农业税之前的收取农业税费和计划生育都是“一票否决”的，几乎所有时期发生重大安全生产事故都要追究属地责任，这些工作之所以要“一票否决”，是因为这些工作特别重要，在基层治理资源有限的情况下，基层必然集中资源优先完成这些特别重要的工作。负向强激励促使基层将主要治理资源用于防止“一票否决”工作，导致其他工作被忽视，造成基层治理中的熵增。

也就是说，基层治理中，上级选择基层治理事项中可考核性强的重点工作进行强激励硬考核，好处是可以在较短时间内推进重点工作，坏处是基层治理资源可能被不恰当地集中到重点工作上，其他工作被忽视了。结果就是这些被忽视的工作越来越成为基层治理中的软肋，影响基层治理效果，导致基层治理中的熵增，最终导致基层治理无效。

2.激励性弱却具有较强考核性的第二类组合。

具体来讲，就是对于基层治理中容易考核的重点工作，本来应当“一票否决”或给予重奖，上级却视而不见，造成了激励不足，基层治理无序性增加。

这种弱激励性的关键是赏罚不明。本来基层治理中具有可考核性的重点工作，是可以通过考核实绩来进行激励的，上级领导部门却主观主义、官僚主义，甚至关系主义，依据亲疏远近而非工作实绩进行奖罚，下级就不可能安心工作转而专注于拉关系，讨好领导。于是基层治理陷入无序，导致熵增的结果。

3.激励性弱、可考核性差的第四种组合。

相对于经济指标，社会指标的可考核性就比较差；相对于重大安全生产事故一票否决，小概率事件防范情况的可考核性就比较差；相对于越级上访次数，干群关系好坏的可考核性就比较差；相对于农民收入，农民满意度、幸福感和安全感的可考核性就比较差；相对于生态宜居，乡风文明的可考核性就比较差；相对于数字化的现代社会，传统时代基层治理的可考核性就比较差。

无论如何，对于可考性弱的乡村治理工作，进行弱激励、软考核，就为乡村治理提供了因地制宜的空间，基层治理就可能不是为了应付上级任务而是因应基层实际需要进行治理。基层治理针对性强，治理成本低，具有自主性，以较少资源较为精准地达到了治理效果。这样一种基层治理组合，较为典型的是传统时期的“简约治理”。“简约治理”只用较低成本达到社会治理有序，显然是具有熵减效果的。

第四种组合也存在一种可能，即由于上级弱激励，基层治理自主性转变为基层治理中的不作为或乱作为，导致基层治理无效，即基层治理中出现了熵增。

4.强激励与弱可考核性的第三种组合。

这一类组合存在着的问题是，因为可考核性比较弱，强激励导致基层为满足上级考核要求而做表面工作，搞形式主义，甚至造假。大量乡村治理资源用在了无效治理事项中，真正基层治理中的重要事项却可能无力顾及，基层治理无序性快速增加。特别需要说明的是，这一类组合的重点不是所有基层治理工作可考核性差，而是将大量可考核性差的基层治理事务纳入到硬考核中，形成了强激励与弱考核性的组合。

现实中的基层治理当然比以上四种类型更加复杂，因为基层治理涉及各项事务及各类工作，基层治理中各项事务和各类工作的可考核性是不同的，且国家可能选择不同类型工作进行不同强度的考核。实践中，主导的激励模式与基层治理任务的组合，构成一个时期的基层治理秩序。

三、改革开放以来的乡村治理

梳理改革开放以来的中国乡村治理有助于我们深化认识。改革开放以来的乡村治理大体可以分为四个不同阶段，在不同阶段，乡村治理的重点与逻辑皆有差异。

3.农村税费改革后。

进入新世纪，取消了农业税费，国家再次从农村抽手而去，对基层治理的一个主要措施是“放活”，以休养生息。不再收取农业税费，之前作为乡村干部主要工作及最难工作的税费收取工作取消了，乡村干部也难得地清闲下来。

国家权力退出，行政弱激励，乡村干部不作为，很快又产生了新问题，即农村基础设施和基本公共服务供给不足，农村基本生产生活秩序难以保持。国家开始向农村转移资源，开启工业反哺农业、城市支持农村的新阶段。

4.以工哺农以城带乡阶段。

新阶段的开启是以国家资源下乡为起点的。国家资源主要通过部办委局向下转移，主要通过项目制下乡。各个涉农部委通过自上而下条线转移资源，资源通过项目下乡，如何使用资源的规范、程序、标准也自然随着项目下乡来了。不仅如此，资源下乡，必然还会检查监督下乡，考核评比下乡，办事留痕下乡。结果就是乡村治理越来越变成完成上级各个部门下达任务，迎接上级部门检查监督，被上级部门考核评比排名。考核排名情况的应用就是排名靠前的主要领导有更多晋升机会。

上级部门考核评比排名，前提自然是对具有可比性的工作进行排名，以及按照同样的标准进行排名。越是重要的工作和排名，越是得到更高层级重视及由更高层级制定规则，越是更高层级就越是要包括乡村基层情况的广泛性、复杂性和多样性。强激励是以严格考核和严格标准为前提的，严格考核和严格标准又必然与全国不同地区基层情况的复杂性多样性错位，在强激励和严标准的情况之下，乡村治理就只能将主要资源用于完成上级安排的任务，即使这些任务与当地实际需要不匹配。

现在的问题是，自上而下转移资源的部门并非只有一个，而是几乎所有部委都有自上而下的资源转移和项目建设，也就进入到对基层的监督检查和考核评比排名上来。

“上面千条线，下面一根针”，上级各部门都对乡村进行严格考核，并按高标准（往往也意味着脱离基层实际的标准）进行考核，基层并无变通余地，基层治理就不得不用尽所有资源按上级各个部门要求完成任务，乡村治理中反而缺少对当地基层实际情况进行了解的资源与动力，很难花费时间去解决当地特殊却可能更为重要的治理问题，更不可能将工作重心放在组织基层群众形成群众主体性，以内生解决基层存在公共品不足的问题上。群众从积极主动的主体变为等待国家服务的客体。实际上，乡村干部本身也客体化了，因为他们的主要工作是完成上级安排的任务，接受上级考评，基层治理资源几乎全都用于上级安排下来的任务上，即使农民对上级项目的满意度也是由上级亲自或邀请第三方进行考核评估。

自上而下的资源转移及国家权力下乡，虽然最终是要下到乡村，地方政府当然也会感受到压力，因为基层出现的问题也要由地方政府负责。地方政府因此就要回应上级各个部门的诉求，就需要开展多中心工作，或几乎所有上级部门安排下来的工作都成为中心工作。地方政府因此在对乡村基层的激励中会进一步强化自上而下的标准与规范，以及检查考评力度。甚至有一些中央部委本来较少考核也缺少激励力度的工作也被地方政府纳入到考核中来，比如沿海发达地区普遍为工青妇等群团组织拨款，并在基层建立了相对完善的群团组织体系，相对于中西部财政能力较弱的地方政府，沿海发达地区就可以有更加全面的高质量发展诉求，以在中央部委排名上取得绝对优势的位置。

实际上，沿海发达地区发展指标不仅包含经济指标，而且囊括了更多社会指标，不仅有社会指标，而且有创新要求。江苏地区叫做高质量发展指标，因为沿海发达地区经济发达，财政资源丰厚，这些地区就可以通过社会发展与创新创建来获得相对于中西部地区压倒性的排名优势。在沿海发达地区的压力之下，中西部地区在对基层考核时也不得不提出更多社会建设和创新创建指标。

城乡融合发展，建设城乡均等基本公共服务供给，对基层治理产生了重大影响。国家提出乡村振兴战略和共同富裕目标，乡村建设中，经济、社会、生态多方面齐头并进，乡村治理主要考核标准发生了以下三个方面的重大变化：

第一，行政激励由之前的单项激励变成综合考评，每一项上级安排下来的工作都纳入考评，每一项工作都很重要，都要纳入千分制考核中。

第二，行政激励有脱实向虚的倾向，或既实又虚的倾向，典型就是将相对难以量化的社会建设指标纳入到上级硬考核和强激励中来。

第三，上级考核越来越注重基层创建，基层创造出新经验是绝对的加分项目。

这样一来，当前中国乡村治理中就出现了强激励、硬考核与各种难以量化的社会建设任务及创新创建任务的组合，其中核心是硬考核与大量可考核性差的社会建设任务、创新创建工作形成组合，乡村干部缺少对硬考核任务的调整能力，不得不花费更多资源来完成可考核性差的任务，不得不花费更多资源做形式和表面工作，以应付上级考核。基层治理中因此出现了各种形式主义，即：“认认真真搞形式，扎扎实实走过场”。乡村干部很忙，却是空转。乡村干部既不关心基层群众的真正诉求，也缺少满足群众真正诉求的资源，因为基层治理资源都用于应付上级任务了。

当前阶段，基层治理中存在着这样的问题：大量可考核性弱的基层治理任务受到上级强行政激励，导致基层治理中熵的迅速增加，基层治理成本提高、效率降低。

分田到户之初，农民获得了生产自主性，生产积极性释放出来，农村生产力快速提升，经济剩余增多，国家从农民处比较容易收取税费，因此只需要通过常规办法就可以完成税费收取等国家任务，国家无为而治。

随着分田到户带来的劳动积极性释放殆尽，农户对待国家税费任务越来越消极，税费任务完成情况越来越不理想。离开农业税费，基层甚至地方治理将因为财政困难而难以为继，因此进入强激励、硬考核与硬任务组合阶段，即乡村必须要按时完成税费任务，否则上级就要对未完成任务的基层干部进行处分。在缺乏组织手段的情况之下，乡村干部不择手段不计代价地完成税费收取任务，农民负担越来越重，村级债务越来越高，干群关系越来越紧张，基层治理迅速熵增，乡村秩序难以维系。

国家应对办法是进行农村税费改革，减轻和规范农民负担，改革试点效果平平，国家因此取消了农业税和专门面向农民收取的费用。不再向农民收取税费，之前上级考核乡村干部的硬任务就没有了，上级也就不必再对乡村进行硬考核和强激励了，乡村治理只要不出事就没有问题，乡村治理进入新一轮无为而治模式。

因为上级弱激励软考核，不出事就行，乡村治理中很快就出现了新的无序现象，最典型的是乡村公共品供给严重不足，农民生产生活秩序难以维系，乡村治理陷入无序。

取消农业税后不久，国家即开始大规模向农村转移资源，通过项目来为农民提供基础设施和基本公共服务。与自上而下资源下乡同步的是国家权力下乡，监督检查下乡，考核排名下乡。过去国家强激励、硬考核的目标是让基层完成国家任务，现在国家强激励、硬考核的目标却是要求基层真正搞好建设，只不过标准是上级制定的，任务是上级下达的，基层治理任务多元且有大量可考核性差的任务。在上级强激励的情况之下，基层治理中出现了大量来自上级要求、脱离地方实际的任务，基层疲于应付，基层治理严重内卷，基层治理再次陷入无序，即再次出现熵增。

从熵的角度来看，分田到户之初的制度安排是减熵的，随着分田到户改革红利释放殆尽，乡村治理中出现了持续熵增，典型是农业税费收取越来越困难。为了按时足额收取税费，上级加强行政激励，对完成税费任务进行强激励，结果，在完成税费任务的同时，干群关系、农民负担、村级债务都出现了严重问题，乡村治理无序性进一步增加，熵增到极限，从而开启了农村税费改革及随之而来的取消农业税。取消农业税和无为而治带来减熵，很快，因为基层治理不作为，农村公共品严重短缺，农村基本生产生活秩序难以维系，基层治理中出现熵增。国家开始向农村大规模转移支付，为农民提供基本公共品，带来乡村治理中的减熵。自上而下资源转移，上级标准化、规范化要求与基层情况复杂化、多元化形成错位，上级对基层治理中大量可考核性差的任务进行强激励硬考核，基层通过形式主义应对上级考核，基层治理再次出现熵增。基层治理因此面临减熵诉求。

也就是说，改革开放以来，基层治理不断出现熵减与熵增的循环。在基层治理严重无序（熵增）时，国家通过制度调整以减熵，制度调整减熵往往效果有限，基层治理存在“按下葫芦起来瓢”的问题。强激励、硬考核可以在短期内完成基层治理中的有限任务，却很难解决基层治理中的所有问题。

除熵减与熵增的循环以外，乡村治理也正在发生不可逆的变化，其中特别重要的是国家与农民关系发生了史无前例的巨变，即几千年来国家与农民关系都建立在国家从农村汲取资源的基础上，取消农业税后，国家不仅不再向农民收取税费，而且持续向农村大规模转移支付。国家资源下乡带来标准下乡、规范下乡以及监督检查下乡，基层治理重心转向完成上级任务，这个上级任务与过去不同，即上级布置的任务不再是从农村汲取资源，而是建设更好的乡村，提高农民的获得感、安全感与满意度，却因为这些任务可考核性差、难以量化，造成基层治理以形式主义来应对上级要求。在上级强激励背景之下，基层治理很难真正因地制宜将主要治理资源用于解决本地特殊却重要的治理事务，上级标准化、普遍化要求与基层特殊性、具体化实践的错位，造成基层治理资源的严重浪费。

基层治理本身是一个复杂的组合体，基本点是基层治理本身要可持续，即不能出现无限熵增。国家通过行政激励制度的调整来影响乡村治理。国家行政强激励和硬考核，可以将对乡村秩序维系最为关键的任务找出来，以完成任务，达到减熵。问题是，强激励和硬考核很容易造成基层治理中的不平衡，即硬考核过多消耗了有限的基层治理资源，造成软考核工作的被忽视，以及基层治理自主性的丧失。到现阶段，随着国家资源下乡，国家对基层治理的考核扩展到几乎所有方面，不仅硬任务多，而且社会建设和创新创建等可考核性差的任务大量进入硬考核，导致基层治理陷入到高度内卷之中。

在上级考核、基层治理事务的可考核性与基层治理自主性之间存在着以下关系：

上级考核越硬，基层治理自主性越差。反之，上级考核越有弹性，基层治理自主性越强。

上级考核的基层治理事务越是容易量化、指标化，就越是具有可考核性，也就越是容易考核。

上级对具有可考核性基层治理事务进行硬考核，基层治理主体就将主要治理资源用于可考核事务之上，基层治理就很可能出现治理资源过度集中，其他未被硬考核基层治理事务被忽视，基层治理中出现熵增。

上级为基层治理设立多中心和硬指标的硬考核，可能造成基层治理多中心硬任务压力，基层治理缺少足够治理资源应对上级考核，就可能导致将其他治理资源挪用以应对上级任务，造成基层治理中的过度资源消耗，从而使基层治理陷入竭泽而渔的困境。

上级对可考核性差的任务进行硬考核，必然是基层通过形式上完成任务来应付上级考核。

随着基层治理从经济发展到乡村建设的积极开展，农村基层工作中，不仅存在大量需要一票否决的硬指标的硬考核，而且布置了大量考核性差的社会建设、创新创建任务，并对这些任务进行总分排名的硬考核，就造成了基层治理中严重的形式主义与治理内卷。基层治理变成应付上级考核，缺少对本地实际治理需求的回应能力，基层治理丧失了自主性。

上级对基层治理进行弹性考核，基层治理就可以有较大自主性，即基层将主要治理资源配置到他们认为最重要的方向上去。不过，基层治理自主性并非就一定可以达到减熵的效果，因为基层治理主体存在着自利倾向，即他们在上级弹性考核制度下无所作为，甚至将基层治理资源用于自身利益最大化，而不是服务于基层治理最优化。

中国地域广大，不同地区经济发展阶段不同，地方社会结构也存在差异，农村基层治理很难进行统一标准的考核。在促进城乡平衡发展的过程中，国家试图通过向农村大规模输入资源，再通过制定各种标准，借助硬考核强激励达到乡村治理的熵减，却可能因为不仅将农民客体化而且将乡村干部客体化，造成基层治理中的严重形式主义和治理内卷。国家资源投入并没有达到与之匹配的基层治理成效。因此，构建一个具有内在活力与积极性的基层治理结构，成为当前国家资源下乡背景下基层治理创新的关键。