一. 导言
在腐败和权力滥用普遍存在的国家，公民往往对政府官员怀有怀疑态度(Seligson, 2002)。但是，当政府为了公共利益行事，需要公民相信他们并自愿遵守他们的指令时，会发生什么呢？当面临自然灾害等生存威胁，政府要推广需要公共配合的措施时，政府该做些什么？强制措施往往是无效、适得其反的，而且代价极其高昂，政府需要通过宣传活动来说服公民自愿服从指令，但是这些活动有效吗？低信任度环境下的政府如何能够说服公民相信他们？
现有研究很少涉及大众如何在低信任度环境中建立对政府的信任。大部分研究将信息源视为可信或不可信，隐含或明确假设了可信度是不变的(Lupia et al., 1998; Botero et al., 2015)。对于一个长期以不可信著称的信息源如何在短期内提高其可信度，几乎没有实证研究。那么，处于低信任度环境中的政府如何在需要促进公共福利时克服其信誉赤字危机？本文选择以2014-2015年埃博拉病毒传播期间利比里亚政府(GoL)的活动为研究对象，讨论低信任度的政府如何通过基层的游说、宣传的活动促进与公民的信任和合作。二. 文献综述
大量关于政治说服(political persuasion)的研究已经证明，在美国，上门拉票和宣传活动等发生在政府工作人员和公民之间的直接接触可以让公民相信政府是值得信赖的信息来源(Bagcchi, 2015; Chong & Druckman, 2007)，在实践中，说服公民与政府合作以促进公共福利通常涉及媒体宣传，或者官员与公民之间的面对面互动。有关公共服务的公告和公益电影是长期存在且广泛使用的策略，而面对面的互动则可以让群体之间建立起互惠和合作的规范和网络(Putnam, 2001)。此外，群体活动（例如，农业合作社、商业协会和教师委员会）可以提供更多关于行动者动机、提高对方可信度的信息，并培养民众对群体福祉的关注(Ostrom, 2015; Varshney, 2003)。此类研究为发达国家政府的宣传、游说活动提供了理论支撑，但它们往往只针对对政府信任程度较高的国家，这些结论未必适用于相对不发达的国家。在发展较为滞后的国家，公民对政府的不信任程度相对较高。公民认为政府是掠夺性的或有恶意的，政府与公民接触的行动往往起不到理想效果。由于消息来源的可信度是政治说服的关键先决条件，在低信任度的环境中，政府不被视为可靠的信息源，这种情况下，政府与公民的直接接触并不具有说服力，甚至可能会适得其反(Berinsky, 2017)。而且，人们可能对政府采取政治说服的动机进行推理、猜测，对与他们理念不同的信息表现出强烈的抵抗态度，以捍卫自己的观点(Festinger, 1957; Kunda, 1987)。而面临社会危机时，普遍存在的不确定性和恐惧往往还会加剧这一趋势。研究证实，在利比里亚和塞拉利昂，内战和滥用权力使公民对警方及其他政府部门产生怀疑，不向警方报告犯罪、不愿配合警方调查成为了维护公共安全的持久障碍(Blairet al ., 2019)。尤其，在公民对政府怀有强烈不信任的情况下，面对面直接接触的政治说服反而会招致公民的怀疑、不配合、乃至暴力抵抗。以往研究较少关注如何在不受信任的政府如何与公民建立联系、形成合作关系以推行公共政策，为此，本文试图考察在低信任度环境下如何建立信任，并进行政治说服。
利比里亚政府信任危机的源头可以追溯到战争时期，当时利比里亚政府的政治治理以专制统治、镇压、排外政治和过度寻租为特征(Sawyer, 2005)，国家支持的针对平民的暴力行为也很常见(Ellis, 1999)。滥用权力与腐败现象严重，尽管政府推行了旨在根除官员腐败的改革，但实际执行中违法者很少受到惩罚(Epstein, 2014)。
利比里亚政府严重腐败和滥用职权的长期历史导致了公民对政府的不信任，当埃博拉病毒首次出现时，不少公民认为这是因为政府为了利益不惜伤害自己国家的公民。报告指出，“当卫生部要求150万美元的紧急资金来抗击埃博拉病毒时……许多利比里亚人认为这只是精英团体的又一个骗局，目的是窃取更多的外国资源援助”(Epstein, 2014)。在本文的调查中，38%的受访者报告称，在2014年7月，他们认为埃博拉病毒只是“为了让政府能够从外国捐助者那里获得资金的一个谎言”。为了应对病毒威胁，利比里亚政府于2014年6月发起了面向公众的宣传运动，大众媒体和基层参与并举。最初，政府安排卫生部工作人员挨家挨户宣传关于疾病的知识，然而，公民对此表现出强烈的不信任，甚至对工作人员采取暴力行为。政府直接参与宣传的失败表明，对不受信任的政府而言，在公共危机时进行入户宣传(door-to-door canvassing)、直接接触公民很难实现其宣传效果，反而可能带来更严重的信任危机，具有较高风险。在面对面入户宣传失败后，利比里亚政府采取了一种间接推广(Mediated Outreach)模式，他们招募当地人作为中间人(intermediaries)代表他们对居民进行游说。为了招募中间人，政府当局在市场和路口张贴传单，播放广告，并通过面试考察确定志愿者。这些中间人会参加为期1至2天的关于埃博拉预防、公众意识培育的培训讲习班。训练结束后，以作为政府宣传推广活动的一部分，中间人会被分配到社区内的特定街区，教育公民了解埃博拉的症状，传播治疗渠道有关信息，并通过入户宣传鼓励公民自愿遵守控制政策。接下来，本文将结合定量与定性研究方法，对这一宣传活动是否具有理想效果、产生影响的具体路径进行考察与分析。
（1）研究方法与数据
作者首先于2014年12月在利比里亚的蒙罗维亚进行了代表性调查。利比里亚境内埃博拉病毒的感染者中80%以上都分布在蒙罗维亚，也使其成为了政府劝说工作最集中的地区(WHO, 2015)。受访者的选择遵循三阶段抽样程序。在第一阶段，作者从蒙罗维亚的15个行政区中随机选择78个社区，选择概率与其人口规模成比例。在第二阶段，在每个社区随机选择了20户家庭。在第三阶段，在每个家庭中，随机选择一名成年受访者进行调查。
自变量：为了衡量接触宣传活动的程度，研究团队对受访者进行询问在过去5个月中是否受到“政府卫生工作者”的造访，如果是，频率是多少(每天、每周或每月)，再使用这些数据构建二分法变量：对于肯定回答编码为1，否则编码为0。全部样本中，40%的受访者报告了“是”，频率为每周一次。
因变量：(a) 对关于埃博拉的事实性知识的掌握情况；(b) 出于“自身利益”或自愿遵守埃博拉预防措施；(c) 自愿遵守争议性控制政策(如禁止公共集会，要求个人服务于集体利益）；(d) 对政府的信任程度；(e) 对卫生部门的信任程度；以及(f)对政府颁布的日常法律法规的支持程度。
为了衡量关于埃博拉的事实性知识，受访者被要求尽可能多地回答埃博拉的症状和传播途径。然后，研究团队向受访者询问了三个常见的错误观点是否正确：埃博拉病毒是否会通过空气传播，埃博拉病毒是否可以在症状出现之前传播，以及喝盐水是否有助于治愈埃博拉病毒。最后作者将回答结果汇总成埃博拉知识指数，范围从0到1。
(b) 指标涉及的问题是受访者是否报告每天使用洗手液，以及他们是否按照政府建议在家门外使用氯化水进行消毒。(c) 指标中对争议性预防政策的支持程度是从态度和行为两方面进行衡量的，在态度上，研究者询问了受访者是否支持六项有争议的控制政策：禁止公共集会、旅行限制、宵禁、由政府卫生工作者举办的葬礼，对死于埃博拉症状的人进行火葬。后一项政策尤其有争议，因为它违反了传统习俗，而且埃博拉的症状与疟疾等其他常见疾病相似。受访者需要对这些政策给出从“非常不同意”到“非常同意”的评价，研究者根据4分制进行衡量，再对四个变量取平均值，得出对争议性管控政策的支持程度。在行为上，研究者询问了受访者在过去两周内是否参加过任何公共集会,以及在过去两周内他们有多少天晚上外出。这些问题可能会受到回答偏差的影响，但预待调查期间的报告表明，这些问题并不被公民视为敏感问题。
关于(d) 和 (e)，受访者会被询问是否信任卫生部、是否认为卫生部腐败、是否相信政府有意愿提供高质量的医疗保健服务、是否相信政府是否有足够能力提供高质量的医疗保健服务等问题。相同的问题会被应用于教育部、国家警察和政府整体，以此来衡量受访者对政府的总体信任度。受访者的回答将被编码赋值，并最终取平均值以衡量信任程度高低。此外，研究者还会询问受访者：在政府、非政府组织、传统权威机构或社区领袖之间，他们更偏好由谁来提供教育、安全和医疗保健等公共物品；是否支持合法纳税、向政府报告犯罪行为以及打击擅自占用公共土地政策的支持程度；是否认同“我愿意做政府让我做的事情，即使我不同意他们说的话”。根据受访者的回答，构建出公民对政府日常规定的支持程度指标。
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其中，Yic代表社区c中的个体i的因变量，Xic则代表表1中涉及的个体层面控制变量。αc代表社区固定变量（N=78），β1是对政府推广活动影响的因果估计值。![]()
其中，Yic 代表社区c中的个体i的因变量，Xic代表表1中涉及的个体层面控制变量。αc代表社区固定变量（N=78），β1代表2015年1月至3月期间接触到政府宣传活动与2014年12月的结果之间的关联（如果符合随机，此项应该为零），β2代表2014年12月至2015年3月之间的时间段差异，β3代表2015年冬季（1、2月）宣传活动对2015年3月测量结果的影响。![]()
考虑到样本偏误问题，作者在2015年3月至5月期间，对随机抽样的40个社区的社区内卫生工作者进行了采访，并对卫生部、地方政府和参与危机应对的组织决策者进行了20多次访谈。在这些访谈中，作者要求受访者描述如何开展推广活动，以及宣传活动的覆盖情况。表1反映了接触到宣传活动的人群的基本情况，可以证明，作为中间人的政府卫生工作者并没有挑选宣传对象。
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表2
表2则选用面板数据、对2014年12月调查人群与2015年接受推广宣传活动的人群之间关联进行OLS回归的结果。回归结果证实了两者间并无相关性，政府卫生工作者并没有选择更信任政府、更服从政府政策的人作为宣传的对象，保证了分析的有效性。
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回归分析首先证实，政府间接推广宣传活动与埃博拉事实性知识的掌握程度呈正相关关系。接触到政府宣传活动的受访者能够回答出更多的传播途径、症状的相关知识。也许因为掌握了更多事实性知识，接触过宣传活动的受访者每天使用洗手液的可能性增加了10%，但宣传活动并未显著提高他们使用氯化水消毒的概率。共有77%的受访者报告，他们使用氯化水桶消毒。这些结果表明，间接推广宣传对传播疾病相关知识、促进自愿服从方面是有效的。然而，预防疾病传播需要的不仅仅是公民自愿遵守个人防护措施，政府还需要说服公民遵守一系列限制措施，包括禁止社交聚会、夜间宵禁、隔离和由政府卫生工作者执行的火葬。改变这些行为需要在恐惧与不信任情绪中建立对政府能力和意图的信任。在这方面，政府的宣传非常有效。回归结果显示，与未接受宣传活动的人相比，接触到政府宣传活动的受访者对卫生部门、对利比里亚政府整体的信任程度都有所提高，更自愿遵守政府日常法律法规，也更加支持各项争议性管控政策。![]()
表4的DID回归结果显示，2015年冬季政府推广宣传对信任度和自利性自愿服从的影响与“因变量”一节中报告的影响相似，但由于样本量较小，并非所有结果都在统计上显著。重要的是，根据对β1的估计，2015年冬季接受宣传活动的受访者和未接受人群之间的“实验前(pre-treatment)”差异在所有结果中接近于零，这与表2中报告的结果一致，证明了推广宣传活动是随机的。2014年秋季的利比里亚正处于埃博拉的紧急时期，但到了2015年冬季，紧急状态已经解除，病例数量减少，人们的注意力已经转向经济复苏。尽管背景不同，推广宣传活动的基本形式和内容仍然十分相似。因此，利比里亚政府的推广战略至少在两种相当不同的环境中有效地建立了信任与合作，这表明这一模式可能是在低信任度环境中促进公民与国家合作的有效手段。
定量分析表明，由志愿者作为中间人进行的推广宣传在说服公民信任卫生当局和遵守有争议的控制政策方面非常有效。为了了解这一活动是如何被证明如此有效的，我们在2015年3月至5月期间对大约80名关键信息提供者进行了深入的开放式采访。此前，大量文献表明，当地中间人更为社区成员所熟悉，因此比政府官员更受信任。然而本文访谈得出的定性资料证明，熟悉和先前存在的社会关系不能完全解释宣传活动的有效性。相反，许多宣传者最初面对着来自社区成员的不信任，甚至激烈抵制。由于内战期间频繁的人口流动，蒙罗维亚社区表现出大型化、原子化、社会关系短暂化且不稳定的特征。中间人和社区之间并不熟悉，反而首先需要消除社区居民对他们的怀疑和排斥。如果先前存在的信任和熟悉不能完全解释间接推广模式的有效性，还有什么能解释呢？定性证据表明，中间人实际居住在社区之中，并参与社区的社交网络，使这一群体嵌入了社区，因此其他社区成员能够监督中间人，如果他们传递的信息是虚假的，社区成员还能够在必要时制约他们。这种监督和制裁的能力反过来又使居民确信，中间人是负责任的，因而是可信的信息来源。此外，中间人常常采取的另一个策略是透露他们的工作地点与社会关系。信息的暴露使他们在居民眼中变得更加值得信赖。第三种策略是，中间人常常与社区内的其他行为主体建立稳定的关系，这些行为主体往往是居民熟悉的、可以追究其责任的。例如，不少推广工作者都在宣传活动中选择联系当地学校组织，以协助推广工作。一旦中间人赢得了其他居民的信任，他们就能畅通无阻地传递信息。定性研究的材料还表明，除了担任政府方的可靠信息源，中间人还开始充当“意见领袖”，并利用这一地位将他们赢得的信任“借给”给政府。中间人逐渐扭转了公民对政府的负面看法，引导危机时期公民对国家态度的转变。
六. 总结与讨论
研究结果表明，受到公民怀疑、但依然需要促进公共福利的政府可以通过招募嵌入地方的中间人，代表政府进行宣传工作，从而克服政府信誉赤字带来的问题。例如，对于棉兰老岛和尼日利亚北部的反叛乱努力，越来越多的研究主张采用“说服性的反恐策略”，借助嵌入式的中间人推广公民教育项目，以改变当地大学生的信仰，从而让他们去影响自己的家庭成员。在公共安全方面，政府可以利用社区治安计划建立媒体团体，这些团体可以改善警方的声誉，并向警方报告犯罪，促进合作(Wisler & Onwudiwe, 2008)。间接推广模式之所以有效，不仅是因为中间人与公民之间的信任、共同的身份或情感纽带，还因为中间人提供了明确的责任来源。当中间人团体深深扎根于民间、可以受到监控和制裁时，如果他们传播的信息被证明是虚假或不准确的，公民就可以向他们追究责任。一旦这种问责渠道建立起来，中间人就可以传递关于政府政策的重要信息，公民也会开始重新建立对政府的信任。间接说服存在多种优势，那为什么如此多的政府依然选择直接说服的策略？正如Scott(1998)指出的，存在一种可能性是，政府倾向于“像一个国家一样行动”，并选择可以施加直接控制的计划和方法(UNICEF, 2013)。发展中国家的政府经常面临来自外部压力，这要求它们“像一个国家一样行事”。面对危机局势，行政能力较弱的政府可能倾向于选择简单的、自上而下的方法，如大规模宣传活动、宣布戒严令等强制手段，而这些措施往往会失败。另外，招募如宗教、氏族或部落的权威人士等传统社区领袖、争取他们的协助也是一种常见的策略。但是说服型中间人与控制型中间人之间存在巨大差别。许多传统社区领袖会利用已建立的机构和权威关系，运用胁迫手段来促使人们服从。而普通居民通常认为这些权力精英是为了维护自己的权力而接受政府当局的拉拢，这可能会降低他们作为信息来源的可信度。因此，传统社区领袖可能更有能力命令居民服从，但是作为志愿者、采取说服手段的中间人可能更有政治说服力。此外，本文还拓展了一个新兴的研究领域，即中间人群体的重要作用。本文表明，中间人也可能是有益的沟通渠道。作为“信任中介”或“担保中介”，本研究中的推广中间人将他们在社区中建立的信誉“借给”国家，有效地起到了政治说服作用。当大众对官方宣传抱有负面态度时，这种建立信任的方法可能会发挥重要作用。
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