编者荐语：
考试通常被认为是“客观的”“公正的”“合理的”的选拔方式，它被广泛用于各种类型的招聘实践中。然而，这么一种被大家默认为“最好”的招聘办法是否像大家想的那样“客观”“公正”“合理”呢？文章基于制度主义框架，考察了美国公务员制度这一“理性神话”掩盖的招聘不公正、不平等问题，通过对招聘改革历史的追溯和当下的法律判决实践的分析，揭示了美国公务员考试制度对职场不平等现象的制度化问题。作者呼吁，摒弃所谓的“常识”，回溯研究和实践的发展史，剖析规范、规则背后的经验来源，是克服“被合理化”的不平等问题的重要途径之一。![]()
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我们通常将“优绩”和“中立”与选拔“最佳”候选人的方法联系起来，但这并非是公务员制度改革的初衷。公务员制度改革的目的是取代广泛存在的任人唯亲现象，但关于公务员制度的神话掩盖了早期考试要求中内在的不平等以及招聘实践中的种族不公问题。在本文中，我们通过现代招聘实践和法律实践追溯了官僚中立神话的当下影响。我们利用制度主义框架对这一在公共就业中的理性神话进行了系统回顾。随着官僚中立的神话继续渗透决策、政策制定和实施，它将继续在该领域内制度化各种不平等现象。作者简介：
Shannon Portillo，瓦兹公共服务学院
Domonic Bearfield，罗格斯大学纽瓦克分校
Nicole Humphrey，迈阿密大学
文献来源：
Portillo, S., Bearfield, D., & Humphrey, N. (2020). The myth of bureaucratic neutrality: Institutionalized inequity in local government hiring. Review of Public Personnel Administration, 40(3), 516-531.
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本文作者（从左到右）：Portillo, S., Bearfield, D., & Humphrey, N
学者和实践者都坚信，招聘决策应仅基于个人的资质，这是一项基本原则。这一实践通常被称为“优绩制”或基于优绩的招聘，我们相信，在招聘过程中，最合格的候选人最终会得到这份工作。然而，这在实施过程中存在问题，因为“雇用最优秀的候选人”这一说法并不明确。优绩的定义复杂且交织，它被用来展示美德、理性和专业能力等。原则上，优绩应该完全或至少主要集中于能力。然而，即使在基于能力作出决定时，其他因素仍然会有影响。例如，认为男性需要养家而女性则不需要的观念，会将招聘或晋升的决策框定为“谁更值得”而不是“谁更合格”。同样，雇用来自相同地域的人，往往是因为他们“适合”组织的文化。这更强调和谐的目标，而不是“谁最适合”担任某个特定职位。优绩在实际应用中往往超越了能力所包含的范围，这就要求我们认识到这些不同的应用，并深入理解它们对公共部门的影响。这一问题仍然困扰着现代地方政府。特别是那些依赖考试的组织，例如警察部门通过书面考试来决定从巡警晋升为警佐的候选人的合格性和排名。2010年1月，美国司法部对新泽西州公务员委员会提起诉讼，指控多个地方辖区用于警佐晋升的书面考试对非裔美国人和西班牙裔存在歧视。“美国的诉讼指控称，非裔美国人和西班牙裔候选人通过警佐晋升考试的比例显著低于白人候选人。诉讼还指出，即使那些通过考试的非裔美国人和西班牙裔候选人也遭受了歧视，因为他们的考试通过分数明显低于白人候选人，而新泽西州主要根据每位候选人的书面考试成绩按降序对警佐晋升候选人进行认证。”书面考试长期以来一直是确定地方政府符合职位要求的申请人的一种常见方式。然而，即使有考试，解释结果的方式也可能不同。通常，考试会设定一个分数线，成绩高于该分数线的候选人可以被选为职位或晋升的对象。从这里开始，有两种方式可以进行选择。第一种方法是选择得分最高的候选人。另一种常被称为“三人规则”的方法则是将潜在候选人的名单缩小到得分最高的三人，然后管理者可以从这三人中任意选择一位。在公共人事管理中，每种方法都有其内在逻辑。对于前者来说，如果每个人参加的是相同的考试，那么得分较高的候选人可以被认为比得分较低的候选人“更合格”。然而，支持后一种方法的人认为，考试实际上反映的是最低能力水平，决定优绩时应该考虑其他因素。此时，管理者在选择员工时有了更大的裁量权。然而，诉讼中提出的问题不仅仅是对哪种选择方法更优的分歧。它揭示了一个更大的历史性问题。优绩的定义和员工的选择过程长期以来被用作排除种族和少数群体的工具。在过去的一个世纪里，考试一直是这一争议的核心，大部分讨论集中在考试的有效性上，尤其是其对未来表现的预测能力上。在上述案例中，美国司法部指控的就是这一问题。“新泽西州使用考试的做法违反了《民权法案》第七章，因为该州未能证明其警佐书面考试的通过/未通过标准，或其按降序对候选人进行认证的做法与工作相关并符合工作必要性。”司法部引用了1964年《民权法案》第七章，该法案规定，考试需要与工作职能相关，而不是作为歧视的手段。简而言之，尽管考试被认为具有中立性，但并不能保证选择过程或考试本身能够选出最优秀的警官。相反，根据指控，考试所做的是产生了一个候选人群体，其中白人候选人比例过高，同时让决策者在选择过程以看似既中立又合法的方式进行操作。最终，该案件通过同意令解决，取消了书面考试，并要求该州的10个辖区在作出招聘和晋升决策时，需事先获得美国司法部的批准，以确保这些流程与工作职能相关。尽管考试结果与工作表现无关的事实被揭示出来，但人们仍普遍坚信考试是中立的，并且能够选出最优秀的候选人。新泽西的地方辖区过去依赖优绩制招聘，而如今仍然如此。在本文中，我们提出基于优绩的招聘往往是地方政府招聘中的一种理性神话。尽管基于优绩的招聘在地方政府中广泛使用，但这一实践往往与其目的脱节。该实践如此广泛，以至于人们将其视为理所当然，并忽视其背后的逻辑。我们运用制度主义框架来讨论官僚中立的神话，以及考察该领域如何利用这一神话发展出对定义模糊的优绩概念和基于优绩的招聘制度的依赖，这些制度在地方政府招聘中制度化了不平等。制度主义为人们如何利用制度在复杂情况下理解目标、优先事项和决策过程提供了洞见。广义上来说，制度是既定的规范，并体现在特定的组织或系统中。例如，高等教育是一个制度，而特定的大学则是这一制度的具体体现，具有许多与其他大学相似的规范、传统和文化特征，但也因其历史和文化定位而具有独特的传统。理性神话源于组织外部主要利益相关者的政治和社会期望。这些神话指的是广泛的社会共识，通常政策的形式表现出来，并被视为运作的正确方式。我们可以将地方公共服务事业视为一个制度，具体招聘决策、规范、规则和政策存在于各个地方政府中。基于优绩的招聘制度在市政府中的制度化，体现为一种理性神话的扩散，推动了对种族和性别不平等的结构性支持。正如新泽西州警察部门的案例所显示，组织经常依赖书面考试来作为招聘优绩的证明。无论书面考试与工作职能有何关系，考试结果被视为一种候选人进行职位排名的公平方式。作为进步时代市政改革的一部分，优绩考试，特别是考试的使用，仍然是地方公共组织中的一种常见做法。制度主义分析揭示了当下优绩制招聘方式缺乏内在逻辑。具体而言，我们对优绩的定义可能与所招聘的职位无关；这些定义可能是来自外部政治压力或期望的遗产。认识到这一神话是受到历史、政治和文化背景影响的，而非基于实证现实，将引导我们作出更公平的决策。学者们指出，关于公务员制度改革的斗争被视为正邪之间的较量。但经常被忽视的是，这场运动往往带有种族主义和排外的色彩。许多进步主义者对美国社会移民的快速增加深感担忧。正如Diner（1997）所指出的，1890年至1914年间的移民潮是美国历史上移民人数最多的时期。移民在总人口中的比例从1860年的13.2%到1910年的14.5%，这几乎没有太大变化，但这些新移民的来源国明显发生了变化。他们大多数不是新教徒，也讲不同于英语的语言。随着美国从一个以新教为主、以农村为主的社会转变为一个国际化、城市化的社会，许多进步主义者不仅关心种族混婚和种族纯洁的问题，还关心如何在同一时间吸收如此多的新移民。人口结构的剧变促使市政府改革招聘方式，从任人唯亲转向强调中立的、基于优绩的招聘，以加强本土白人选民的合法性。回顾与移民潮相关的优绩制招聘历史，我们可以看到优绩概念如何发展成一种狭隘的标准，用来界定哪些人是“最佳”的公共雇员。在《费城黑人》中，杜波依斯（1899）思考了为什么费城的非裔美国人对新兴的进步改革运动持抵制态度。虽然非裔美国人并不喜欢该市的政治生态，但他们仍不接受改革，因为他们知道尽管改革承诺中立，但实际上并非如此。这些改革在原则和实践上都是为了让一个群体——通常是本土出生的白人——受益。改革团体经常向本土美国人呼吁，市政生活恶化的原因，是大规模给予移民和黑人选民投票权造成的，他们往往愿意以选票换取职位。在这种背景下，任人唯亲的系统必须被改革，取而代之的是一个公务员制度，让本土人口重新控制政府事务。这一时期还与大量新解放的奴隶从南方农村迁移到北方城市的时间相吻合。这些新移民经常被指责为19世纪期间出现的许多城市问题的根源，其中包括市政腐败。问题的根源被认为是19世纪的选举权运动，以及投票权的扩大，使得许多移民和非裔美国人获得了投票权。不幸的是，社会中的许多人认为这些群体成员是未受教育、智力低下而难以做出投票相关复杂决策的阶层；他们对这些新群体通过大规模投票所能获得的权力感到不满。文献中也出现了对移民群体行为与本土出生人口行为的明显不同看法。例如，James Bryce认为本土出生的美国人是一个比新来的移民更高等的群体。因此，Bryce主张，本土出生的美国人有能力将政治视为为所有人创造和建立更好社会的手段，而移民只能将政府视为建立个人权力的工具。一些改革者，如著名的揭黑记者Lincoln Steffens，对这种观点表示反对，认为反移民情绪是错误的。然而，许多人仍然认为“外来因素”的论点是合理的。从这个意义上看，本土人口成员必须控制政府事务似乎是合乎逻辑的。Tolbert和Zucker（1983）认为，市政府中公务员制度改革的广泛扩散可以追溯到对合法性的广泛理解以及地方政府在20世纪初期面临的同构压力，即必须实施公务员制度改革。然而，正式化招聘流程以及运用基于“优绩”的招聘，其实并没有在法律中找到依据。市政府为什么会采用公务员制度改革，有多种可能的解释。我们认为，公务员制度改革的外部合法性在很大程度上与本土主义和反移民情绪的增加有关。不幸的是，这段历史常常被忽略。取而代之的是，公务员制度改革的遗产被视为被理所当然接受的——“理性”的基于优绩的招聘实践在过去一个多世纪里几乎被所有市政府所采用。在进步时代，市政府开始使用类似的招聘实践，并为“优秀”公共雇员的标准赋予合法性。随着城市逐渐摆脱任人唯亲的职位安排，它们采用了类似的中立、基于优绩的招聘规则和政策，强调了强大的本土白人选民的外部合法性。这些过程通过地方政府的正式结构逐渐制度化，成为地方理所当然的做法，并成为关于良好市政府实践讨论的一部分。城市采用这些做法不是因为它们与具体的结果或有效的组织实践相关，而是因为它们在政治和文化上被视为合法且正确的。由于腐败减少，绩效提高，因此很少有人质疑官僚中立性和基于优绩的招聘是否是积极的改革。这些改革被认为是正确的，主要是因为从移民主导的地方政治转向了理性的、本土出生的优绩制招聘。这一改革彻底确立了通过优绩制招聘实现的官僚中立的理性神话在地方政府中的地位。随着这些改革的发展，管理者开始寻找管理组织的“客观”最佳方式，本土出生的白人男性不仅被视为理想的员工类型，往往也是“客观”标准的唯一模范。随着本土出生的白人男性员工成为“客观”标准，他们的身份被视为理所当然且中立的。公务员考试的制定基于本土出生的白人男性标准，这些标准被视为中立，考试也往往迎合本土出生的白人男性的规范。通过这些改革，中立的概念与组织中谁是领导者和工作人员的默认假设紧密相连，使得女性和/或有色人种设定议程、做决策或设计行政流程的想法被自动“他者化”。一个狭隘的标准被确立并合法化了。有色人种和女性在历史上常常诉诸法律，挑战考试作为地方政府招聘中立性和优绩要素的观点。在整个20世纪中期，对于考试的法律挑战取得了一定胜利，但最近，法院开始重新强化考试作为客观标准的观念。尽管弱势群体经常诉诸法律，追求公平竞争，但法院往往将考试视为客观和中立的。法院在官僚中立的理性神话中负有一定责任。Griggs诉杜克电力公司案（1971）是这一领域的标志性案件，塑造了几代法律学者和公共行政者对招聘考试和官僚中立性的讨论。该案检验了《1964年民权法案》第七章的新通过条款。根据第七章，国会规定雇主可以使用经过专业开发的能力考试，只要该考试“并非用于歧视”。Griggs案中的原告辩称，考试被用来歧视黑人员工，并加强白人员工在杜克电力公司的晋升机会。杜克公司要求高中毕业文凭以及标准化考试作为晋升的条件，而原告认为这些条件与工作无关，且白人更有可能通过考试。法院裁定，杜克电力公司确实通过不相关的考试来歧视黑人员工。从Griggs案中诞生了“合理相关性”考试，进一步强化了第七章的规定，即所有就业或晋升考试必须与履行工作职能的能力合理相关。即使所有员工接受相同的考试，考试仍需与完成工作职能的能力相关。Griggs案使雇主对可能无意中基于种族、肤色、性别和国籍进行的歧视行为负有责任。虽然Griggs案具有广泛的社会影响，但其最终结果比最初预期的要狭隘。虽然Griggs案被誉为对抗“差异影响”的重要一步，但它以及《1991年民权法》也巩固了考试作为合理就业实践的地位。在近期的案件（2009）中，康涅狄格州纽黑文市试图在没有黑人候选人通过考试的情况下提前放弃考试，但最高法院裁定，该市不能为预防“差异影响”的指控而停止考试。法院裁定，只有当该市能够提供明确证据证明考试不符合业务需求且存在不太具有歧视性的替代方案时，才可以放弃考试。该案表明，就业考试的“公平性”甚至可以在最高法院中得到共鸣。历史上，基于优绩的招聘旨在减少任人唯亲的现象。然而，围绕优绩制招聘的中立性神话掩盖了考试要求所造成的不平等，并制度化了招聘实践中的不平等。虽然法律经常被视为纠正其他政府部门错误的手段，但法院实际上在很大程度上推动了考试作为客观标准的合理化。官僚优绩中立的认知仍在影响公共行政实践和学术讨论，对公共部门就业产生了严重的影响。
基于候选人优绩的客观招聘理念是公共行政领域和地方治理实践的基础。然而，历史和当代的实践表明，考试可能并非真正客观，未必能选出最具优绩的候选人，也不能确保政府雇员具有代表性。越来越多的社会科学研究告诉我们，多元化有助于改善组织中的决策质量和组织绩效。例如，Andrews等（2014）发现，女性和少数族裔的存在提高了英国消防部门的组织效能。然而，这与官僚中立性神话的合理化往往难以调和。通过探讨官僚中立性的历史，我们发现官僚中立性本身具有种族和性别的起源。官僚中立性神话在地方政府的招聘实践中得以强化，特别是在与考试相关的招聘和晋升实践中。起源于进步时代改革的公务员考试，继续在地方政府招聘中强化种族和性别等级制度。尽管随着时间推移，我们对考试的解释从明显的种族化理由转变为考试作为客观评估候选人的方式，但这一转变并未必带来实践上的根本改变。正如本文开头的例子所示，地方政府的招聘考试仍然面临挑战，因为它们仍导致着招聘中的代表性不足，且与实际的工作表现没有明确联系。本文使用制度主义作为分析工具，旨在理解官僚中立性神话如何被用来维持并强化地方政府招聘实践中的不平等现象。虽然制度主义传统上被用于理解组织行为，但本文扩展了这一讨论，并通过对客观考试和中立招聘的理性神话的系统回顾，将制度化的组织行为与不平等和社会正义联系起来。尤其是，当组织规范被广泛接受且难以质疑其功能性时，就会导致不平等现象。对于公共行政学者和从业者来说，这意味着我们必须谨慎考虑这个领域的理性神话。面对官僚中立神话，我们应如何调整公共行政领域的研究与实践？以下是学者和从业者可以采取的一些实际步骤，来抵制地方政府招聘实践中的官僚中立的理性神话。了解本领域的历史是抵制理性神话和中立性错误描绘的重要一步。正如之前的学者所指出的，即便从历史根源来看，公共行政从来都不只是关于客观执行政治决策者的政策。Svara（1998）写道：“学者们应准确理解自己的思想史，停止呈现简单化且历史不准确的领域起源和演变解释”。同样，Waldo（1948）在讨论威尔逊的经典政治-行政二分法时，反对将政治职能与行政职能完全分开的可能性。他建议，威尔逊提供的是一个分析政府行动的规范模型，即一种理解事物“应然状态”的方式，这与他写作的时代相符。Svara（1998）和Waldo（1948）都展示了支持政治-行政二分法的官僚中立性制度化神话的力量。尽管两位学者倡导更深入地了解我们的思想史，但现代学者和从业者也承认“有压倒性的证据表明，政治与行政并非分离，然而这种区分的残余依然存在”。要抵制我们领域中的理性神话，如官僚中立性神话，我们必须真正参与到我们领域的思想史中。20世纪60年代末和70年代初，公共行政发生了转变，这一转变体现在新公共行政运动中。Frederickson（1980）主张，“行政人员不是中立的，他们应致力于良好管理和社会公平，作为要实现的价值或理由”。Frederickson提出了一个简单的问题：“政府项目和决策的效率和效能对谁有利？”本质上，他在问谁从行政工作的结果中受益。通过制度主义视角，我们不仅要问“对谁有利”，还要问“由谁来做”。过程很重要，谁参与并在决策过程中发挥作用会产生很大差异。通过积极主动地考察我们用作规范、规则和政策依据的经验来源，我们可以更加有意识地追求社会公平。
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