文丰研究 | 企业安全生产合规与风险管理

学术 2025-01-02 19:29 河南

一、安全生产管理的特点

（一）安全生产管理文件众多

（二）安全生产的管理部门众多

（三）全员安全生产责任制

二、安全生产责任

（一）安全生产的追责特点

（二）安全生产的责任类型

（三）安全生产的责任人

三、安全生产的合规管理

（一）确定合规依据

（二）解析合规义务

（三）确定合规责任

（四）完善合规制度

（五）落实合规制度

（六）安全生产事件的处理

四、安全生产的风险管理

（一）战略角度

（二）生命周期的角度

（三）价值链角度

（四）企业性质角度

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摘要：安全生产是生产单位履行社会责任、保障人员安全、实现可持续发展、提升核心竞争力的关键。目前安全生产管理体现出管理文件过多、管理部门众多、全员安全生产责任制的特点。安全生产的追责“用重典”“延申查”“范围广”且刑事责任概率大。加强安全生产的合规管理要按照确认合规依据、解析合规义务、确定合规责任、完善合规制度、落实合规制度、明确安全生产事件处理机制的流程推进生产单位的合规管理。企业安全生产管理也要将企业战略、企业生命周期、价值链、企业性质等多个方面的因素纳入考量范围。

关键词：安全生产合规管理风险管理

一、安全生产管理的特点

（一）安全生产管理文件众多

由于安全生产追责时对于留痕的要求，安全生产管理带有行政发包、责任分派的特点，通常会层层下发文件，各部门交叉下发文件。

（二）安全生产的管理部门众多

以消防为例，安全生产涉及到党委政府的责任、消防主管部门（消防、公安）的责任，责任单位的行业管理部门（商贸、商务等），其他相关部门（应急、住建、规划、国土、城管）的责任。由于部门的人手、经费、专业能力等各方面的限制，很多部门（例如行业主管部门对行业单位消防的管理）主要的管理方式是转发文件，没有能力监督文件的落实程度。从安全生产追责看，乱发文件有时成为了被追责的依据。

（三）全员安全生产责任制

我国对安全生产推行全员安全生产责任制，层层落实责任，发生事故后相应的层层追责，这是安全生产管理的一个重要特点。

二、安全生产责任

（一）安全生产的追责特点

1、情绪化。这是安全生产追责的第一个特点。每当事故发生时，通常会引发巨大的舆论压力，而舆论的焦点往往是追责，接下来的政府调查、事故责任等工作往往就带有了政治色彩。

2、以事故倒推责任，以责任倒推管理。出现事故之后的倒查往往是以事故倒推责任，以责任倒推管理。这导致责任追究通常倾向于管理和监督原因，对于技术原因一般很少分析。因此，前期各个制度中的责任、岗位、人员等都带有预设的色彩。

3、一票否决制。安全生产责任重大，具有一票否决的性质，这导致各级政府对安全生产的责任、指标等逐级分解、层层发包。

4、追责规模大。这一点不再赘述。

上述四个特点导致的结果是安全生产追责的三个结果：“用重典”；“延申查”，即延申查处其他非安全生产责任的问题；“范围广”，即查处的面比较大。追责可以总结为这样一条路径：事故发生——舆论压力——焦点追责——政府调查（政治色彩）——事故责任——管理、监管责任——用重典+延申查+范围广。

（二）安全生产的责任类型

安全生产的责任类型包括党政处分、民事责任、刑事责任、行政处罚等。这里需要注意两个问题：

1、行政责任和刑事责任的衔接。通常行政认定的事故调查报告等，是刑事责任的开端和前提。

2、刑事责任概率大。《安全生产法》第六章“24条问责”清单中有近大半的条款都涉及到依照刑法有关规定追究刑事责任的规定，而且很多罪名都属于危险犯。

（三）安全生产的责任人

安全生产的责任人包括监管部门责任人员、责任事故企业和人员、其他机构和人员。其中责任事故企业和人员又包括主要负责人/第一责任人、其他负责人、从业人员、投资人、刑法规定的其他人员。其他机构和人员包括：责任事故企业上级企业、责任事故企业相关方单位、第三方安全评价机构等。这里有三个问题需要注意：

1、主要负责人的认定。主要负责人必须是生产经营活动的主要决策人，享有生产经营活动包括安全生产事项的最终决定权，且必须实际领导、指挥生产经营日常活动，能够承担安全生产全面领导责任的决策人。据此，有些单位的法定代表人是上级委派，实际很少管理公司决策，这类人员不应认定为主要负责人。而有些单位基于企业性质、管理体制等，实际从事管理工作的是实际控制人、上级其他人员等，这种情况下应当认定实际控制人、上级其他人员是主要负责人。此外，对于长期请假等原因实际不再进行决策的人员，也不应认定为主要负责人。

2、前主要负责人的追责。安全生产是一个长期的工作，有些前主要负责人在任时未能处理好的事项同样会被追责。应急管理部公布《江苏响水天嘉宜化工有限公司“3•21”特别重大爆炸事故调查报告》即建议对该企业4位前主要负责人进行追责。

3、其他单位的责任。其他单位的范围包括：（1）生产线设计、施工过程中的各种单位和个人；（2）生产过程中的研发、采购、生产、运输、装配、试验等单位和个人；（3）设备设施（含特种设备）维护保养、安装、调试等单位和个人；（4）信息化建设、维护以及技术支撑、研发的单位或个人；（5）其他杂项事务的单位，包括安保、绿化、保洁、食堂、消防、配电、外来协作、业务洽谈、参观、会议等单位和个人。

三、安全生产的合规管理

本文主要论述安全生产的合规管理，关于什么是合规、合规的历史、合规的价值等合规管理的基础知识，本文不再叙述。

安全生产合规的主要工作流程包括：

（一）确定合规依据

合规依据包括法律法规、党政文件和政策、行业规定（指安全生产责任单位所属行业的特殊规定）、企业规定（包括本企业内部的各项规定，也包括企业集团相关规定、文件、指示）、其他特殊监管规定（如上市公司的规定等）。对于合规依据，应当保持“应遵必遵、参照必遵、模糊规定尽量遵守”的态度。

（二）解析合规义务

根据合规规定将责任分解到每一个主体、岗位、工作类别等，确定各自的安全生产合规义务。

（三）确定合规责任

安全生产实行全员责任制和主要负责人/第一责任人制度，确定合规义务后，相应设置每个岗位、每个人员和单位的合规责任。

（四）完善合规制度

根据上述依据、义务、责任，结合企业管理的实际情况，完善企业合规管理的各项制度。包括综合制度、设备设施安全制度、人员安全、环境安全、应急处理等各方面的制度。制度涵盖范围务必“横向到边、纵向到底”，落实到每个环节、每个岗位、每个人，实现生产经营环节的全覆盖。

（五）落实合规制度

制定相应的工作方针、工作机制，进行教育培训，保留各种安全生产工作痕迹等。合作制度的落实有两个比较重要的问题：

1、留痕。安全生产管理的目的是让企业和个人履行好自己的责任，但当面对追责时，免责有时比履责更重要，要“敢担当、能担当”但也要“善担当”“痕迹”某种意义上就是“护身符”。

留痕的形式包括：工作台账；拍照、录音、视频录像等影像资料；会议记录；信息简报；信息登记表；交接记录；安全风险告知和承诺等。留痕的内容包括：全员责任制、标准化建设的记录；制度规程；教育培训；生产投入；监督检查整改；应急救援预案及演练；报告记录；岗位的人、责、考核；危化品的产、储、运装卸；设备各项记录；危险源辨识和评估、建档、告知、培训；劳动防护配置及监督；工伤相关等等。

2、相关单位的管控。对于前述安全生产相关单位的管控直接涉及到安全生产责任的划分，但这个问题往往容易忽略。杨敬、王鹤的文章认为管控工作主要包括：（1）审核相关方的安全生产经营资质和能力。以施工为例，至少应当审查：承包单位的企业法人营业执照、企业资质等级、项目经理资质证书、施工企业安全资格证书、职业健康安全管理体系第三方认证、各类认证、特种作业人员资格证书等的真实性和有效性；该等证书与工作内容的匹配性；承包单位的安全生产管理制度及其落实情况。（2）评价相关方的安全生产能力。（3）与相关方签署安全管理协议。协议要明确各自的安全生产管理职责，通常包括：各方安全管理职责、进场人员和设备登记和安全保障、现场作业监督管理、安全教育与培训、事故应急救援、安全检查与考评、违约责任等。（4）有效管控现场作业情况。比如进场前的人员和设备设施登记、安全风险告知和教育培训、个人防护用品配置情况的安全检查、安全技术交底等。

（六）安全生产事件的处理

包括应急处理、事故上报、信息披露、追责处理等工作。

四、安全生产的风险管理

关于风险管理定义、理念、操作等本文不再论述。本文认为应当从四个角度考量安全生产的风险管理。

（一）战略角度

战略本身是企业最大的风险，也是安全生产最大的风险。从战略的角度看，安全生产应当考虑的问题包括：

1、发展规划相关的问题。项目的安全生产有多大问题？项目做不做？条件行不行（场地、内部管理等软硬件）；

2、技术路线和技术清单相关问题。本单位是否足以解决技术路线面临的安全生产问题；

3、成本、风险、收益相关的问题。解决安全生产的成本要计入经营成本、安全生产的风险有多大？是否降低安全生产风险的交易结构等。

（二）生命周期的角度

从生命周期的角度考虑，不同生命周期阶段上，企业对安全生产风险的态度可以是不同的。如某上市公司需要考虑发生事故——被处罚——强制退市——影响融资、评级调整等——股价下跌、成本上升等许多问题，而对于一个初创型企业完全是另一种考量。

（三）价值链角度。这个角度主要考虑安全生产风险的传递、转移、分配等问题，以及风险对收益的影响。

（四）企业性质角度。如国有企业、民营企业、上市和非上市公司等区分，不同企业的社会责任是不同的，公众对企业的容忍度也是不同的。

往期文章：

本文作者：毕国庆律师，兰州大学法律硕士，河南文丰律师事务所律师、河南省律师协会公司战略发展委员会执行委员、河南省律师协会公司证券委员会执行委员、郑州市律师协会金融证券委员会执行委员、九三学社郑州市委员会社会与法制专业委员会委员。2008年执业。

专业领域：常年法律顾问及金融专项法律服务

从业经验：

为河南省豫资保障房管理运营有限公司（中原豫资下属企业）、河南省中豫文旅投资有限公司（中原豫资下属企业）、河南中原云大数据集团有限公司（省投资集团下属企业）、河南电视台法治频道、河南日报报业集团、大河报及其下属单位、大河传媒有限公司、河南硅烷科技发展股份有限公司（平煤集团下属上市公司）、河南黄泛区实业集团有限公司（农投集团下属企业）、河南省科技资本运营有限公司（省国资运营集团下属企业）、河南同晟置业有限公司（省铁建投下属企业）、河南广电传媒控股集团数字产业投资有限公司、河南豫农投资担保有限公司、河南豫农小额贷款有限公司、河南公路工程监理有限公司、开封金控投资集团有限公司、许昌市东兴开发建设投资有限公司、河南原道资产管理有限公司、思念集团（含瀚海、大观地产）等多家单位提供常年法律顾问或专项法律服务。

办理的投融资资本市场业务主要有：河南硅烷科技发展股份有限公司新三板挂牌及员工持股和定向增发项目、洛阳国苑投资控股集团有限公司公司债、驻马店市豫中投资有限公司公司债、洛阳商都城市投资控股集团有限公司公司债、郑州城建集团投资有限公司城投债（一期、二期）、郑州高新国有资产经营有限公司城投债、郑州城建集团投资有限公司非公开定向融资工具（多期）、郑州城建集团非公开发行公司债券（深交所）。

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编辑 | 陈培填

文丰律师

文丰所定位于商事专业法律服务，系全国优秀律师事务所、河南优秀律师事务所、郑州十佳律师事务所。在公司治理、并购重组、国资运营、金融证券、私募基金、资产管理、新三板、房地产、建筑工程、涉外、破产及商事争议解决等领域具有专业优势和业务资源。

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