世界体系理论对韦伯式官僚体制的双刃剑效应？影响国家能力的一个机制视角 | AJS

本文主要关注影响官僚制度的国际性因素。IMF作为“新自由主义的代理人”代表了对发展中国家市场施加政策性影响的国际力量。一派学者认为国际间的政策扩散来源于组织同构中的模仿性和规范性机制；具体到IMF的计划，两者则指发展中国家向已采取IMF发展计划的先进国家政策行为的学习，以及IMF在政府人员培训的过程中夹带的政府规范性伦理价值(Chwieroth 2007; Broome and Seabrooke 2015)。

而相比软性的组织分析，我们主要采用的是世界体系理论和依附理论。这种理论强调国际体系的等级特质：核心发达国家不断地向边缘的发展中国家进行着不发达（underdevelopment）的再生产(Wallerstein 1974, 1979; Amin 1976)。早期的相关研究重在阐述发达国家和发展中国家之间的剥削性贸易以及对自然资源的掠夺性投资(Baran 1957; Frank 1967)。虽然发展中国家国家能力并未被研究明确揭示其受影响状况，但是可以推断的是，由于潜在的税收剩余的转移，发展中国家投资于公共事业的资金相对不足，其官僚体制能力也相应缩减(Kentor 1981)。

虽然先前的研究关注殖民统治中的剥削性贸易和对原材料的投资，但是后学则强调被战后国际援助强化的依附关系，这加剧了中心国家与边缘国家的不平等(Dos Santos 1970; Hayter 1971; see also Moyo 2009)。这意味着，核心国家提供援助以增加边缘国家容许私人利益和债务利益外流的可能性。这种援助可能在短期中增强政府解决经济困难的能力，但是长期则强化了对于发达国家援助的依附(Hayter 1971)。

更多的研究阐述了国际金融机构（international financial institutions）是如何加深核心-边缘依赖关系的(Bradshaw and Huang 1991; Shandra et al. 2004; Harper and Snowden 2017)。它们指出国际金融机构通过债务和利息虹吸发展中国家的财政，阻碍其经济发展；再进一步讲，附加条件贷款给了借贷方不平等的影响力，以按照更符合西方利益的模式塑造发展中国家的政治经济形态(Stone 2002; Babb 2009)。

总而言之，世界体系理论和依附理论揭示了发展中国家在国际体系中的边缘地位，而援助、贷款、投资则进一步使这一顺从地位更加根深蒂固，加剧全球化中的权力不平等(Halliday and Carruthers 2009)。因此，我们需要解决国际体系压力如何作用于发展中国家国家能力的实证问题，而本文则以IMF为棱镜，尝试一窥“世界上最为强力的经济改革引擎”（the world’s most powerful agent of economic reform）的实证作用。

贷款附加的条件内容实际上反映了对新自由主义的信念，这意味着国家在经济中应该发挥最小的作用。据此而言，政府对经济的干预会对私有企业产生挤出效应（crowd out），滋生寻租行为，且降低资源分配的效率。受此信念的影响，IMF的工作人员从80年代起便将排斥国家的经济政策付诸实施(Babb 2009; Nelson 2014; Kentikelenis and Seabrooke 2017)。结构性调整计划——诸如私有化、自由化、去管制——也逐渐在发展中国家间变得无处不在(Williamson 1990; Summers and Pritchett 1993; Babb 2009)。但正如世界体系理论所预料的，IMF赞助的借贷计划普遍没有激发经济增长，反而对社会经济状况造成了负面后果。

为了考察失败的原因，学者们注意到结构性调整计划潜藏的悖论：它要求以高度的国家能力执行复杂性政策；而同时又要求政府逐步自我弱化，这突出体现为官僚机构的改组或公职人员的降薪(Callaghy 1989; Haggard and Kaufman 1989; Biersteker 1990; Haggard and Kaufman 1992, p. 25; Waterbury 1992)。从90年代以来，IMF又开始推进本质上是西方价值观的“良好政府”建设进程，其措施主要是通过限制政府权力以减少腐败，引入税收改革，增加财政透明度，以及取消政务服务的价格补贴。批评者则指出虽然很多改革的标准看起来是合意的，但是它们对实质的发展无任何益处。事实也的确如此，从不发达中解脱出来的国家实际上很少有按照上述进程来建立其官僚体制的。

本文相比前述研究，即从世界体系理论出发尝试理解国家能力，又摒弃了世界体系理论的部分内容。我们的前提是IMF的援助计划是异质性的，因而需要考虑特定贷款条件内容的影响。

（一）结构性条件与官僚机构质量

从80年代开始，IMF开启结构性调整计划以解决经济疲弱的问题。指责其侵犯发展中国家主权和缺乏有效性的批评接踵而至。本文则顺着对IMF的批评更进一步，认为结构性条件改变了官僚机构和私人企业的行为，从而降低了官僚制度质量。

结构性条件降低了政府的雇佣能力，弱化了人员质量；另外，要求将国有企业让渡给私人主体。IMF声称这会在中期促进经济繁荣，只因在其看来公共部门是造成财政赤字的罪魁祸首(Waterbury 1992, p. 183)。但是这些措施无疑会对官僚制度负面作用：官员辞职，提前退休，甚至潜在的腐败都有可能出现。

从企业主体的行为角度来看，IMF去除特许经营权利，降低关税，以及取消国家补贴等要求威胁到了私有企业，它们因此会增强对国家官僚制度游说的努力以防止这些预期性的政策取消国家对它们的保护(Haggard and Kaufman 1989, p. 223)。其结果便是企业争取特权的活动将因此瘫痪正常的国家机器的运转。

（二）稳定性条件与官僚机构质量

IMF将经济危机主要归因于需求过剩；因此，其政策也就重在降低过剩需求。为此，稳定性条件要求控制外债、财政平衡和通货膨胀率，以达到短期的国际收支平衡。

确切地来说，严格的稳定性调整可能恶化经济危机(Przeworski and Vreeland 2000; Dreher 2006; Dreher and Walter 2010)并附加以高额的社会成本(Babb 2005; Kentikelenis 2017; Stubbs et al. 2017; Stubbs and Kentikelenis 2018)。但是，在官僚机构能力方面，稳定性条件则是中立的（neutral）；因为这些条款并不一定涉及到改变政府发挥作用的方式(Tanzi 1998)。

总之，稳定性条件并不强制政府去执行特定的机构改革，反而给予政府充分的裁量空间以达到特定的经济发展目标。政府则会运用这种自主权去维持当下的国际-社会关系以更好地执行政策。不同于结构性条件，稳定性条件容许政府回避抽空其政策执行能力的困难改革，因此它也并不像结构性条件那样对官僚机构质量具有负面冲击影响。

• 四、数据和方法

我们最初的数据集包含了从1985年到2014年间141个发展中国家的观测数据，我们进而将所有信息编入三年期的时间单位之中。这种处理方法有两大优势：首先，国家能力是一个变化缓慢的变量，所以我们应该关注其中期的效应；第二，若用短期衡量国家能力，则结果总是会受主观偏见的影响，原因在于测量国家能力的依据往往和实际因素并不相关(Stubbs, King, and Stuckler 2014)。

（一）研究设计

1.因变量

国家能力变量被操作化为Bureaucratic Quality，采用相应的基于主观感知的ICRG指标作为其具体衡量标准。为了便于解释，我们将变量重新赋值为1-100。

在使用ICRG的度量之外，我们可以检验一个基于经验的官僚机构质量的度量方法——来自BEEPS的政企行贿事件百分比(BEEPS; European Bank for Reconstruction and Development and World Bank 2016)。诚然如此，实证研究经常将腐败作为研究行政质量的代理变量(Adserà, Boix, and Payne 2003; Bäck and Hadenius 2008; Charron and Lapuente 2010)，我们因此能够认为BEEPS是ICRG度量的良好替代。

2.自变量

如上文所述，我们并不预期IMF所有的计划都会影响到官僚体制质量。不同的计划要素可能会用不同的效果。我们因而采取多种衡量方法以适应这种异质性。

在探究IMF计划的总体效应的回归模型中，我们用一个二元变量Program指代每一个对应时期IMF计划的参与情况。此变量涵盖参与IMF项目的总体效应。进而我们可以引入Structural Conditions以及Stabilization Conditions之类的变量。

我们还运用了额外的指标以进行稳健性检验，分别用以下变量——如All Conditions，Public Sector，Privatization of State-Owned Enterprises以及Price Deregulation——去检验附加条件对各自领域的影响。

3.控制变量

先前有关国家能力的研究大多关注宏观历史性因素，而我们引入国家的固定效应消除了控制这些不随时间变动因素的需要，因此我们关注随时间而变动的官僚机构质量的相关性因素。官僚机构质量由很多因素决定：首先，我们引入了人均国民生产总值的自然对数GDP Per Capita；其次，我们引入由Polity Ⅳ Index来衡量民主水平；再者，我们用Civil War来测度内战因素对国家官僚机构的影响。以上控制变量被广泛地用于大多研究国家能力的研究之中，因此我们将其作为一个最小的变量集引入我们的模型之中。

基于稳健性考虑，我们增加Trade Openness以衡量掠夺性的国际贸易对边缘国家财政实力的削减作用(Kentor 1981)，或其要求建立复杂政府机构的促进作用(Bäck and Hadenius 2008)。我们给这个变量取自然对数以使其分布正常化。我们还引入外国直接投资的自然对数FDI Inflow作为GDP的一部分。此外，我们加入对援助的依赖变量——人均的Official Development Assistance来衡量援助对行政能力的正向、负向作用(Moss et al. 2006; Djankov, Montalvo, and Reynal-Querol 2008)。最后，我们以人均石油产量的自然对数Oil Production作为政府非税收入的一大重要指标。

除以上方法之外，我们常常加入一个滞后因变量，以反映官僚体制的变化往往是相当缓慢的，同时解决序列相关性的隐忧(Keele and Kelly 2005)。另外，引入的国家固定效应用于吸纳未观察到的随时间而变化的异质性因素；而引入的时间固定效应则旨在刻画特定时期同等影响所有官僚机构质量的因素。

（二）研究方法

本文分析分两步进行。第一，我们通过比较参与和未参与IMF计划的国家的政府演化来估计IMF计划对官僚机构质量的总体效应。第二，至于所有参与IMF计划的国家，我们比较具有特定限定条件与否的效应问题，以分辨出哪一种贷款附加条件对官僚机构的能力影响最大。

这种做法伴随有两大挑战：首先是常见的选择性偏差，因为借贷资金的国家的官僚机构能力本身就比未借贷资金的国家要更加脆弱一些。传统解决非随机解决的方法是运用海克曼模型（Heckman model）。其大意是将选择编入IMF项目的模型之中，然后使用所谓的逆米尔斯比率（inverse Mills ratio）作为官僚质量方程中的额外的预测变量。我们从以往的研究中采用了一套标准的变量来解释选择加入IMF计划的国家。为了增加可靠性，这些变量中至少有一个需要作为“排斥性约束”（exclusion restriction）而存在，即只对参与IMF项目计划有影响而不直接对官僚机构质量产生影响。我们认为借款国家和联合国大会（United Nations General Assembly）七国之间的投票模式联盟满足以上标准。因此我们引入变量UNGA Vote Allignment(Bailey, Strezhnev, and Voeten 2015)。另外，我们还纳入在项目之内的国家Countries Under Programs变量，因为项目参与被IMF的资源水平所决定，也取决于参与项目的国家数量。再者，以前参加过的国家可能通过路径依赖影响当下的参与选择(Easterly 2005)，因此我们还需要加入Past Program这个虚拟变量以衡量国家先前参加项目与否。此三变量外加区域效应和时期哑变量共同解释了IMF项目的重要部分，且构成了选择性方程中的基线变量。

另一个挑战则是潜在的内生性。比如有些国家可能更愿意接受贷款的条件因为它们本身的官僚能力就很薄弱。在这种情况下，我们的模型就不能很好地反映贷款条件的净效应。为了解决该问题，我们引入工具变量。在我们的案例中，一个合适的工具变量必须只通过附加条件贷款而影响官僚机构质量。我们利用以往的研究(e.g., Bun and Harrison 2014; Nunn and Qian 2014; Lang 2016)，为每一种贷款条件构建了一个基于国内平均条件和特定时期预算限制的交互项的复合工具变量。

五、回归结果

（一）IMF援助计划的总效应

表1显示IMF项目和官僚机构质量之间没有显著性关系，在更换了控制变量回归之后这一发现依旧存在。模型1没有加入控制变量除了结果方程中的滞后因变量（X0）和选择方程中的最小控制变量集（Z1）。模型2加入了常用的控制变量。模型3加入了更多的变量。后两个模型则扩展了选择方程的变量集以容纳来自世界发展指标（World Development Indicators）的宏观经济指标(World Bank 2015)，以及来自政治机构数据库（Database of Political Institutions）的描述以寻求IMF项目计划为目的的政治运动的指标(Beck et al. 2001)。

（二）IMF附加条件贷款的效应

为了验证我们的理论推导，通过限制IMF项目的观测值，我们最终以一个特定附加条件贷款的国家与另一个接受不同的附加条件的国家对比。引入的逆米尔斯比率可以较好地解决潜在的选择性偏差。表格2显示了官僚机构质量同两种不同的附加条件的回归结果。与我们的理论预期相同，我们发现结构性条件降低官僚机构质量，而稳定性条件没有显著影响。根据模型5，1个单位的结构性条件会降低平均1.24个点的官僚机构质量。

上述分析结果是可信的。第一，我们的模型加入了诸多控制变量，给我们感兴趣的变量起到了更严格的检验效果。第二，我们对复合工具变量的诊断性统计是很强的，Kleibergen-Paap F统计量远超10这一惯用的门槛。若低于这一门槛，则弱工具变量的潜在偏差将过大以至于不能弥补原先不使用工具变量时的原始偏差。

（三）深入分析

我们开展了更深入的分析以确保我们的核心发现不会被替代性的解释所影响。具体来说，我们需要验证结构性条件，而非大量计划条件引起的更普遍的计划负担，是导致官僚机构质量下降的原因。为了消解这种替代性解释，我们检验了All Conditions对官僚机构能力的影响，同时也用工具变量去消除潜在的内生性。正如表格3所示单单条件的数量并不影响官僚机构的质量。虽然系数均为负，但它们在统计上并不显著。

此外，我们的研究启发了附加性贷款条件作用于官僚机构质量的机制。正如上文所讨论的，IMF推动的公共领域改革对国家训练专业化人员有负面的影响，正如表格3所示，公共领域的负面作用在3个模型中都是显著的，其作用效果也很强。

国有资产私有化被认为会通过减少国家干预管理经济的手段从而降低官僚体制的有效性，弱化官僚机构质量。表格3证实了我们的假设：每1单位点私有化程度都伴随着高达8.64个数值的官僚机构质量的下降。

去价格管制也减少了政府设计必要产业政策的工具。表格3的4个模型均表明每1单位去价格管制会降低至多2.68个单位的官僚机构质量。

还剩下一个隐忧，那就是我们的回归结果可能会因为因变量的衡量方式不同而发生变化。因此，我们用BEEPS的政商行贿比率去检验上述关系，结果发现我们的论据仍然成立。我们同样先衡量总效应，再衡量不同附加条件各自的效应。表格4给出了结果，当一个国家正在经历一个援助项目，其腐败发生率可能大致提高18%。而结构性条件进一步地增加了私企遭遇贿赂行为的可能性，每增加1个数值，其腐败可能性会在5%的显著性水平上增加2.7%；相反，稳定性条件则保持不显著。在后续的模型中，我们加入更多的控制变量，结构性条件的负面作用更强，而稳定性条件却表现出10%显著性水平下的缓和腐败的作用。

我们又使用了一个附加条件贷款的替代性变量，该变量扣除了国家在调整计划过程中获得豁免的条件数量。有些例外情况，但也是地缘政治控制的结果，执行委员会可以豁免某些条件以帮助那些国家通过工作人员对借贷项目的审查(Babb and Carruthers 2008, p. 20)。将豁免纳入考察范围并不实质上改变结果。结构性条件系数仍然在大多数模型中保持显著的负相关，而稳定性条件保持不显著。

本文检验了结构性调整计划对发展中国家官僚制度的质量的冲击。这些计划项目强制全球边缘国家的政府推行或隐或显地符合西方核心国家利益的改革政策。我们使用了多达141个发展中国家的数据集并且开发出一套合适的计量工具去证实我们的观点。深入研究后我们发现，这种影响是通过诸如国有企业私有化、去价格管制等路径实现的。而我们的论据也同时被基于主观感知的和基于经验的两套官僚机构指标所证实。

但我们的研究也有局限。首先，结果可能因测量国家能力的主观度量方法而有所偏误(Kurtz and Schrank 2007; Stubbs et al. 2014)。为了减少偏误，我们将数据平摊到三年为一期的周期中，同时采用辅助性的官僚机构度量方法（基于BEEPS）提供更为客观的衡量。第二，研究的局限还在于更为普遍的因果界定问题。本研究虽然运用了工具变量方法，力图给出因果解释；但是对复杂因果关系的决定性答案几乎没有可能通过社会科学常用的非实验设计得到(Morgan and Winship 2007)。

但总的来说，我们的研究提供了一套概念和方法论的工具以帮助学者将国内分析（例如韦伯式的政治社会学）和世界体系层面的分析（例如IMF等国际组织加剧了全球的不平等关系）交叉纵横起来，并深入分析其中联系着的作用机制。受此启发，未来的研究可以进一步构建在当今国际政治经济制度环境下，世界体系如何运作的解释框架；也可以追踪全球-国家或全球-次国家关系如何影响不发达程度的；或者寻找发展中国家摆脱这种根深蒂固的世界体系地位的成功案例。

既然社会学家同意国家能力对于发展十分重要；而官僚制度质量恰是国家能力的重要一环，在当今难民潮、恐怖主义盛行的国际环境中尤为重要。我们的发现为政策制定者提供了重要的警醒。作为有效国家的对立面，失败国家（failed states）无法有效执行政策。讽刺的是，正是这样的国家往往更受IMF及其它国际组织有条件援助的偏爱。在对国家能力的关注之外，我们现在知道IMF援助计划的哪些要素会适得其反（即寻求快速改革国内制度安排的结构性条件）。因此，这为其它国际组织进行类似考虑奠定了基础。尽管如此，IMF和其他国际金融机构在帮助各国克服国际收支问题上仍然发挥着重要作用，但有效地发挥这⼀作用需要对这些组织进行根本性的改革。