约定在自然保护区内开矿的合同是否有效？

《自然保护区条例》第26条规定禁止在自然保护区内开矿，但未明确规定违反第26条的禁止性规定将导致合同无效。若有合同违反该禁止性规定，约定在自然保护区内勘查开发金属矿，但认定合同有效并继续履行将损害社会公共利益，针对此种情况，合同是否有效？本文将结合审判实践作出简要说明。

案件名称：四川金核矿业有限公司与新疆临钢资源投资股份有限公司特殊区域合作勘查合同纠纷案

案情来源：最高人民法院（2015）民二终字第167号民事判决

案情简介：

金核公司于2008年12月30日首次取得新疆塔什库尔干县乌如克铅多金属矿预查探矿权，矿区面积为31.28平方公里，2011年1月26日矿权正常延续并升级为新疆塔什库尔干县乌如克铅多金属矿普查探矿权（以下简称矿权），2013年4月9日矿权再次获得正常延续。2011年10月10日，新疆临钢资源投资股份有限公司（原审被告、上诉人，以下简称临钢公司）与四川金核矿业有限公司（原审原告、被上诉人，以下简称金核公司）签订《新疆塔什库尔干县乌如克铅多金属矿普查探矿权合作勘查开发协议》（以下简称《勘查开发协议》）。《勘查开发协议》约定金核公司将其持有的矿权注入临钢公司与金核公司设立的项目公司，由临钢公司出资对该矿进行普查、详查、勘探工作。2013年11月22日，临钢公司因得知矿权位于新疆塔什库尔干野生动物自然保护区（以下简称保护区）而要求解除合同。2013年12月30日，金核公司因认为其矿权不在自然保护区可能影响矿山开发的区域范围内，矿权取得合法合规、一直正常延续，且该保护区内设立了上百个探矿权及采矿权，该区域不存在影响该矿勘查开发的政策因素，而认为其不存在严重违约行为，回函要求继续履行合同。基于此，金核公司向法院提起诉讼，请求确认临钢公司解除《合作勘查开发协议》的行为无效。

一审判决

新疆维吾尔自治区高级人民法院经审理认为：临钢公司与金核公司于2011年10月10日签订的案涉《勘查开发协议》，系双方的真实意思表示，且内容不违反法律法规的强制性、禁止性规定，当属合法有效。虽然案涉矿权位于保护区范围内，但案涉合同履行两年多的期间，临钢公司未向金核公司提出过异议，亦未提供证据证明其勘查工作受到了影响。金核公司并不存在《勘查开发协议》中约定的严重违约行为，不足以导致合同目的无法实现，故案涉合同并不存在双方约定的应当终止或解除的情形。一审法院依法对金核公司确认临钢公司解除案涉协议行为无效的诉讼请求予以支持。

二审判决

最高人民法院经审理认为：《勘查开发协议》项下的矿权位于保护区范围内，保护区设立先于金核公司的矿权取得，从《勘查开发协议》第6条关于矿权所在的区域范围约定来看，双方当事人均知道或者应当知道在保护区内不允许进行矿产资源的勘探和开发。金核公司主张，案涉矿权在自然保护区的实验区和缓冲区，依法允许勘探。但依据《中华人民共和国自然保护区条例》，开矿被明令禁止，故不包含在该条例第18条所允许的活动范围内。因此，《勘查开发协议》违反了行政法规的禁止性规定，如果认定该协议有效并继续履行，将损害环境公共利益。根据《中华人民共和国合同法》之规定，《勘查开发协议》应属无效。无效合同不存在解除问题，故不予支持金核公司要求确认临钢公司解除《勘查开发协议》行为无效的请求。

《合同法》第52条（《民法典》第153条）：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”

《合同法》第56条（《民法典》第155条）：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》（法释〔2009〕5号）（以下简称《合同法解释》）第14条：“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。”

《矿山安全法实施条例》第2条：“《矿山安全法》及本条例中下列用语的含义：矿山，是指在依法批准的矿区范围内从事矿产资源开采活动的场所及其附属设施。矿产资源开采活动，是指在依法批准的矿区范围内从事矿产资源勘探和矿山建设、生产、闭坑及有关活动。”

《自然保护区条例》第18条:“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时，可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带。”

《自然保护区条例》第26条：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外。”

首先，《勘查开发协议》中约定的勘查、开发金属矿的行为属于开矿。《自然保护区条例》未规定开矿的具体含义，而《勘查开发协议》中所约定开发的是矿山，根据《矿山安全法实施条例》第2条之规定，开矿是指矿产资源勘探和矿山建设、生产、闭坑及有关活动。临钢公司与金核公司签订的《勘查开发协议》的目的为勘查、开发金属矿，属于开矿活动。

其次，案涉矿权在自然保护区范围内，保护区内禁止开矿。一方面，开矿属于《自然保护区条例》明确禁止在自然保护区内进行的活动。依据《自然保护区条例》第26条之规定，自然保护区内禁止进行开矿活动，法律、行政法规另有规定的除外。案涉矿权位于保护区内，保护区内禁止开矿。另一方面，开矿不属于《自然保护区条例》第18条规定的可以在保护区从事的活动。《自然保护区条例》第18条第一款和第四款规定：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。”金核公司主张案涉矿权虽然位于保护区内，但位于保护区的缓冲区和实验区，勘查、开发金属矿属于《自然保护区条例》第18条规定的可以在实验区从事的“等活动”范围。但此处“等活动”的范围意指与《自然保护区条例》第18条所列举的“科学实验”“教学实习”同类别的活动，而第26条规定禁止在保护区内开矿，显然开矿不属于第18条规定的可以在保护区从事的活动。

最后，《勘查开发协议》因违反效力性强制性规定而无效。根据《合同法》及《合同法解释》，违反效力性强制性规定的合同无效。临钢公司与金核公司签订的《勘查开发协议》违反了《自然保护区条例》第26条的禁止性规范，禁止性规范指禁止当事人采用特定行为模式的强行性规范；虽然《自然保护区条例》并未规定违反该条会导致合同无效，但案涉矿权位于保护区，如果认定《勘查开发协议》有效并继续履行，勘查、开发金属矿的行为将对自然环境和生态造成严重破坏，损害环境公共利益。因此，《自然保护区条例》第26条属于效力性强制性规定，《勘查开发协议》属于《合同法》第52条第五项规定的合同无效情形。又根据《合同法》第56条之规定，无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。因此，本案中的《勘查开发协议》自始无效，不存在解除合同与继续履行的问题。

综上，《自然保护区条例》中第26条的禁止性规定，虽然未明确规定违反禁止性规定将导致合同无效，但若认定该合同有效并继续履行将会对保护区造成危害，并损害环境公共利益，因此该条属于效力性强制性规定。案涉《勘查开发协议》符合《合同法》第52条第五项规定的合同无效情形，应当认定该合同无效。2009年《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》对强制性规定做出效力性强制性规定和管理性强制性规定的区分，但未对这两种类型进行具体列举，而2019年《全国法院民商事审判工作会议纪要》则进一步对效力性强制性规定和管理性强制性规定进行了列举，其中规定强制性规定涉及公序良俗的，属于效力性强制性规定。随着司法实践经验的积累，关于效力性强制性规定的认定标准也越发明确，约定在自然保护区内开矿的合同因违反效力性强制性规定自始无效。