标题
全球卫生治理碎片化/“伪多边主义”，
怎借鉴中国方案？
原标题
《理论框架中研究的主要问题》（节选）
《促进全球卫生治理》（节选）
编著
清华大学万科公共卫生与健康学院
清华大学健康中国研究院
来源
《构建人类卫生健康共同体
——应对全球卫生问题的“中国方案”》
第2篇 第8节
第3篇 第10节
出版社
清华大学出版社
目录
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正文
一、全球卫生治理
卫生健康问题是长期伴随人类社会的问题，但人类在卫生领域建立起国际合作的历史却并不久远。1851年欧洲国家在巴黎召开的第一次国际卫生大会成为国际公共卫生合作的开端。
经过一个半世纪的发展，国际公共卫生合作的深度与广度、目标与手段等都发生了巨大的扩展和变化，逐渐形成了目前多层次和宽领域的全球卫生治理体系。
当今全球卫生治理体系的形成
全球卫生治理体系的形成并非一蹴而就，而是一个在不断变化的现实环境下适时调整卫生治理目标并改进治理方式的过程。
国际公共卫生合作的目标经历了从减轻传染病对贸易的影响到改善健康状况再到保障卫生安全的三个阶段，与此相应，卫生治理的手段也经过了从消极治理到积极治理再到预防与监测的演变。对经济利益的考量是国际公共卫生合作的原动力。
20世纪90年代之后，预防各类新型传染病的侵袭，通过增强监测能力、建立卫生应急系统以构筑卫生安全保障体系成为全球卫生治理领域的突出主题。
一方面，新型传染病在全球范围内不断出现，这些人类从未见过的病原体以每年一种的速度持续增长。
另一方面，由于人类交往愈加便捷与频繁，传染病的全球传播速度加快。
因此，如何增强针对传染病大流行的预防、检测和应对能力成为卫生治理的重点目标，各个卫生治理参与行为体围绕这一目标在传染病预防、应对及规范等方面进行了深入的合作。
首先，发现疾病是防范大流行的第一步，为增强全球传染病监测能力，世界卫生组织在90年代建立起“新发疾病监测计划”“全球公共卫生信息网”等监测机制并通过不断扩大合作范围以减少监测盲区。
其次，建设符合应对传染病大流行需求的卫生体系成为各国卫生发展的目标，并得到了包括国际组织、国际发展援助基金的众多援助。
最后，通过修订或制定《国际卫生条例》和《世界卫生组织与非国家行为者交往的框架》等全球卫生治理规范，国际社会逐步明确了各行为体预防大流行时的行为规范。
当今全球卫生治理格局的形成是人类对传染病认知行为变迁的结果。这种认知包括对卫生科学本身的认知、对卫生与经济关联的认知、对卫生与安全关联的认知以及对卫生与国际政治关联的认知等。
上述认知范围的不断扩大，也决定了全球卫生合作的范围不断扩展，治理领域不断深化，参与行为体也越发多元化，形成了多维度、多机制相互重叠交错和碎片化的全球卫生治理架构体系。
当下的全球卫生治理体系包含两个重要环节：
一是全球卫生治理的制度设计；
二是全球范围内的卫生治理能力。
经历了长期发展，这两个环节均积聚了较为严重的问题。两个环节又相互影响，制度设计的缺陷恶化了全球范围内治理能力不均衡的后果，而能力的不均衡进一步放大了制度的短板，冲击着体系的稳定。
全球卫生治理中的制度问题
从目前来看，在全球卫生治理中，体系存在卫生治理问题政治化、全球卫生公共产品供给不稳定和卫生治理机制碎片化等问题。这些问题加剧了卫生危机给人类社会带来的冲击。
首先，个别国家在卫生问题上的政治化操弄，造成全球卫生治理合作政治基础的丧失，进而导致全球卫生治理机制失灵、全球卫生治理体系失序和全球卫生治理话语的失信，这亟须能够引领全球卫生治理的合作理念和价值目标。
尤其在新冠疫情全球大流行期间，美国等西方国家日益将疫情防控问题政治化，在全球疫情防控中奉行“伪多边主义”，严重制约了世界卫生组织等多边卫生治理机制功能的发挥。
因此如何向国际社会讲好中国抗疫故事、构建中国抗疫叙事、倡导全球抗疫“真正的多边主义”和优化参与抗疫国际合作的中国方案，以此来应对美国等西方国家的“伪多边主义”将是全球卫生治理的关键所在。
其次，全球卫生公共产品的供给长期处于一种不稳定状态。这种不稳定包含两层含义——
从纵向结果看，全球公共卫生产品的供给会在某些时间段出现严重不足的现象。
从横向的结果看，不同卫生议题能得到的资源处于极度不均衡的状态。
有效全球卫生治理的实现，需要全球公共卫生产品来支撑。
一直以来，发达国家经济体和私立基金会等是全球公共卫生产品的提供者，而发展中国家则是公共卫生产品的消费者。
从公共产品提供者的角度看其利益传导机制，供给方能得到的利益更多是一种间接利益，即通过创造一个不受疾病影响的繁荣的环境而从中获利，或通过解决健康问题而满足其价值目标，而其能获得的直接利益是有限的。这就导致供给方有极为复杂的利益考量，其中任何一种因素的变动都有可能导致全球公共卫生产品供给量的不稳定。
从国家行为体的角度来看，政治因素成为干扰其全球卫生投入的最主要原因。
如20世纪90年代到21世纪初，全球卫生发展援助资金几乎处于一种停滞甚至负增长状态，这是造成当时全球卫生治理困境的一个原因。
奉行“美国优先”的特朗普政府上台后，美国在多个全球卫生项目上的投入遭到大幅削减。个别西方国家所奉行的“疫苗民族主义”和基于狭隘国家安全观之上的卫生外交政策，更是加剧了全球卫生公共产品供应中的集体行动困境。
而基于全人类共同安全之上的人类卫生健康共同体理念的提出，是有效解决解决全球卫生公共产品赤字的理念先导。
最后，全球卫生治理机制处于高度碎片化状态，各行为体之间缺乏有效的协调。全球卫生治理是一个开放性的而非封闭性的系统，其边界随着卫生决定因素范围的不断扩大而难以确定。
随着卫生利益牵涉范围的扩展，多种行为体都开始加入到全球卫生治理之中，形成了一个高度复杂的治理体系。
这一体系虽由众多相互关联的行为体构成，但这种关联性并非一种定向的、有秩序的联系，在全球卫生治理体系中并不存在一个中心协调机制或被各行为体共同遵循的原则和程序，而是处于一种支离破碎的状态。有学者将之称为“非结构化多元化”或“开源无政府状态”。
全球卫生治理体系由超国家、国家和非国家三个层面构成，而碎片化也由这三个层面产生。
从超国家层面来讲，曾经作为全球卫生治理核心机制的世界卫生组织已经无力引领和协调多边层面的卫生议程，其他行为体凭借资金、议程带动等优势使得世界卫生组织在全球卫生治理中黯然失色。如世界银行就被称为全球卫生中的“8000磅的大猩猩”。
从国家层面来讲，不同国家的利益分歧也是导致碎片化的原因。全球卫生资源的分配受到供给国偏好的影响，而非关注更普遍的需求。这种偏好不仅体现在双边援助当中，而且通过向多边途径的传导加剧了碎片化的倾向。私人行为体的加入更是如此，由于其关注目标有限，私人行为体往往分散于各个卫生目标当中，各自为政。
各方行为体也认识到碎片化将极度限制全球卫生的发展，也试图采取各种措施加强协调，但讽刺的是，为促进协调建立的各类机制反而加剧了碎片化的趋势。另外，权力关系利益分歧、问责制的缺乏等也都导致了碎片化的产生。人类卫生健康共同体理念所蕴含的统一性将成为全球卫生治理机制的黏合剂。
全球卫生治理中的能力问题
各国卫生治理能力的不同而形成的能力差距成为当下全球卫生治理中的重要问题。
对一个国家的卫生能力最首要的考察对象就是国家的基础卫生能力。无论是保障民众日常的卫生服务所需，还是维护紧急时刻的卫生安全，都要依赖坚实的基础卫生能力，这一点已经形成国际共识。基础卫生能力是全球卫生治理议程中长期关注的问题。
例如，在新自由主义浪潮的冲击下，“人人共享健康”的目标以失败告终。这使得全球范围内各国之间基础卫生能力的差距长期得不到缩减。这种差距首先体现在卫生服务的供给方面，从最常使用的评估标准——每千人拥有医院病床数来看，不同地域、不同国家之间存在较大差距。
2019年，全球平均数据为每千人拥有床位2.9张，从不同地域来看，南亚地区平均值仅为0.7张，而欧洲地区为6.3张。从国家收入情况看，中低收入国家仅为0.8张，而高收入国家达到5.3张。
涉及卫生人力资源方面，中低收入国家每千人所拥有的医生数量为0.8人，而高收人国家达到了3.7人。护士数量差距更大，分别为2.3人和11.4人。
卫生服务供给能力直接影响卫生服务成果。出生时的预期寿命反应了国家的整体的卫生服务水平。在低收入国家，人均预期寿命为63岁，而高收入国家的预期寿命为80岁。从单个国家来看差距更大，如乍得、尼日利亚等国为53岁，最高的日本则是85岁。
孕产妇死亡率也被视为一项重要的卫生服务成果，在低收入国家，每10万例活产的孕妇死亡人数为453人，而高收入国家这一数据仅为11人。
可见，全球范围内的基础卫生能力存在较大差距，许多国家并未建成保障公民生命健康的完善能力。而保证广泛的卫生服务的可及性正是人类卫生健康共同体理念的应有之义，是中国参与全球卫生治理和全球发展的长期追求。
其次，冷战后各种新发突发传染病的频繁出现成为全球卫生治理领域的新特征，新病原体几乎在以每年一种的速度持续增长。
SARS、埃博拉、寨卡病毒等都对人类社会构成了严重威胁，因此一国的卫生安全保障能力越来越受到重视。世界卫生组织、联合国等机构积极推进将一系列卫生问题当作安全问题进行对待。
比如，联合国安理会多次通过将传染病视为和平与安全威胁的决议，世界卫生组织发布的《国际卫生条例》专注于全球传染病防范工作，规定各国有义务在规定时间内建立充足的公共卫生能力，以应对可能发生的传染病。但大部分国家都未能如期实现这一目标。这反映出各国之间卫生安全保障能力的差异。
保障卫生安全更重要的一方面是国内的应急机制，包括融资机制、行政协调机制等。但评估发现，有66个国家尚未确定面临突发公共卫生事件时可以使用的特殊公共筹资机制，全球范围内只有69个国家制订了全面的国家公共卫生应急响应计划。这也印证了所有国家都未完全做好准备的结论。
总体而言，国际社会并未完全做好应对卫生安全的能力建设，同时，不同国家之间的能力差距依然存在，这方面也成为全球卫生治理能力建设的重要短板。而人类卫生健康共同体理念则要以一种整体性的视角，全面提升卫生安全保障能力，补齐全球卫生安全保障体系中的短板。
另外一些卫生产品则因其具有更强的商品属性，跨国流通性较强，这类产品的跨国家转移可以在一定程度上弥补国家公共卫生产品供给能力的不足。最具代表性的便是药物和疫苗，这两类物品是缓解疾病对人类社会影响最基础也是最关键的物资，其对技术的依赖也最为明显。
在全球药品市场中，发达国家往往处于产品研发、专利保护、生产销售等方面的优势地位，发展中国家由于技术水平有限不得不承受昂贵进口药价格。这加重了发展中国家的卫生负担，许多贫穷国家的卫生预算大部分被用来支付药品费用，削弱了在其他方面投入的能力。如孟加拉国一度将63.7%的卫生预算用于购买药品。
为解决贫困地区的药品可及性问题，国际社会曾在全球卫生系统和贸易系统进行了多次尝试。20世纪70-80年代，世界卫生组织开始公布基本药品清单，以帮助发展中国家选择“基本的、不可缺少的、对人民的健康需要是必须的”药品。
此后，世界卫生组织再次尝试建立药品销售守则，但这一行动最终因发达国家的反对而未能实现。另外，药品作为一种商品，其流通与国际贸易规则密切相关。在专利保护规则下，许多药品价格十分高昂且不能进行仿制，这导致许多贫困地区民众死于本可通过药物缓解的疾病。
为解决专利保护与生命健康权之间的矛盾，世贸组织通过了《关于（TRIPS）协定与公共卫生问题的宣言》，赋予成员国灵活使用TRIPS（《与贸易有关的知识产权协议》）条款的权力，即各国在面临公共卫生危机时可实施强制许可，突破对某些药品的专利保护。
但此类规定的真正执行却面临诸多阻碍，包括发达国家的反对、自身技术限制等，因而发展中国家很少能通过执行强制许可缓解药物可及性困境。
另外，针对具体疾病的免疫成为预防疾病发生、减轻疾病不良后果的重要手段，在根除天花、消灭脊髓灰质炎等疾病的过程中，疫苗发挥了不可替代的作用，因而成为重要的公共卫生产品。但疫苗的生产、储存、运输、接种等过程都有严格的技术限制，这加剧了贫困国家面临的困境。
在公共卫生危机发生时，疫苗能力差距所造成的后果越发凸显，发达国家在危机面前优先保障本国的安全，囤积疫苗导致贫困国家无法及时获得相应的免疫能力。
中国提出人类卫生健康共同体理念，就是要破解全球范围内的免疫鸿沟，提升全球药品可及性，保障更多人的基本健康权利。
在新冠疫情期间，中国将国产疫苗作为全球公共产品，尽已所能对外提供更多疫苗，便是践行这种共同体理念，弥补卫生产品能力差距的范例。
二、全球健康伦理问题
全球医疗保健资源公正配置
世界卫生组织（WHO）在《世界卫生组织组织法》中明确规定：健康权是每个人的基本权利之一，不分种族、宗教、政治信仰、经济或社会状况。但在现实世界中医疗保健资源的不公正配置问题十分普遍。
以新冠疫情发生后全球疫苗接种情况为例，世界卫生组织于2021年提出的“为70%人口接种疫苗”的全球目标仅在52个国家实现，21个国家疫苗覆盖率甚至不足10%。这反映了当前全球卫生面临的重要伦理挑战：健康不公平。
如何在全球范围内实现医疗保健资源的公正配置？
一是主权国家的责任问题。
毋庸置疑的是，各国政府应当承担改善本国健康不公平状况的责任。各国政府应当确保对卫生健康事业的财政投入，改善医疗保健服务的可及性和可负担性，公正分配医疗保健资源，并致力于纠正社会、政治、经济等健康的社会决定因素方面的不公正，从而改善弱势群体的健康状况。
在国际层面上界定主权国家所承担的责任则更具复杂性。
布坎南和德坎普认为，国家的首要责任是“不成为不公正的帮凶”。这是一种消极意义上的义务，就其具体内涵而言，包括不开展不公正的战争，不支持实施不公正行为的国家等。
戈斯汀等人则对国家间的相互责任持一种偏向于积极义务的理解，他们反对将全球卫生资金投入定义为“援助”，因为援助预设了一种不平等的“捐赠者-受惠者”关系，并且援助是不可预测、不可拓展不、可持续的。他们主张国家间应当在全球卫生领域协同合作，对共同风险作出集体回应。
二是非国家行为体的责任问题。
在卫生健康领域，这种责任包括提供技术、资金和资源援助，促进知识和信息的生成与传播等。
在更为宏观的社会环境层面，国家行为体的责任还包括维护全球金融稳定，提供债务减免和发展援助等。
药物与治疗研发中的伦理问题
药物与治疗的研发涉及知情同意、受试者保护、科学价值与社会价值的平衡等多方面的伦理问题，因而一直是生命伦理学关注的重点领域。
1.研究设计与实施中的伦理挑战
当前，专业机构、各国政府部门以及国际组织已经发布了大量关于生命科学研究的伦理原则、伦理标准和伦理指南。
在国际层面，1946年《纽伦堡法典》首次提出“不伤害”和受试者“自愿同意”原则。1964年，《世界医学协会赫尔辛基宣言》制定了人体医学研究的伦理原则，并不断修订更新。在此基础上，各国政府、专业机构和国际组织制定了大量有关人体相关研究法律法规和伦理规范。
在国家层面，我国陆续颁布实施了《人胚胎干细胞研究伦理指导原则》《人类辅助生殖技术和人类精子库管理伦理原则》《人体器官移植条例》《干细胞临床研究管理办法》《涉及人的生物医学研究伦理审查办法》《关于加强科技伦理治理的意见》等法规条例和伦理准则。此外，国家卫健委于2021年发布了《关于涉及人的生命科学和医学研究伦理审查办法（征求意见稿）》。这些生物医学研究相关的法律法规和伦理准则为药物和治疗的研发提供了基本的伦理框架和价值遵循。
尽管如此，在一些情况下，生物医学研究设计和实施仍然面临着伦理挑战。公共卫生危机是诱发这类伦理挑战的因素之一。
公共卫生危机治理的关键难题在于获取发病机制、免疫和传播方面的知识，进而研发安全有效的预防及治疗方法。因此，在危机期间进行科学研究具有伦理上的必要性和紧迫性。这也导致相关研究面临更多的伦理挑战：
在紧急情况下，如何开展研究伦理审查？
如何选择和招募研究参与者？
特定类型的研究方法是否可以接受？
如何理解研究设计的可变动性？
世界卫生组织曾对既往全球性公共卫生危机期间的研究伦理问题制定了相关伦理指南，为回答上述问题提供了一定的伦理标准。
在此基础上，在新冠疫情中，世界卫生组织着重讨论了人体挑战试验和安慰剂对照试验的伦理问题。这两类试验对于突发公共卫生事件期间的科学研究具有重要意义。
与动物模型相比，设计良好的人体挑战试验能够为感染和免疫研究以及疫苗测试提供更为高效、科学的证据，进而加速疫苗和治疗措施的研发，提高突发公共卫生事件的应对能力。随机、双盲、安慰剂对照实验则被广泛认为是评估试验性干预措施安全性和有效性的“黄金标准”。
然而，这两类试验都具有较高的伦理敏感性。
人体挑战试验由于涉及对健康受试者的故意感染，在直觉上违背了“不伤害”的道德准则。
而在安慰剂对照实验中，安慰剂组受试者可能因为没有及时接受有效干预措施而承担严重的或不可逆的风险。
因此，世界卫生组织对人类挑战试验和安慰剂对照试验的设计和开展提出了伦理要求，以尽量减少对研究参与者的伤害，并维护公众对研究的信任。
值得关注的是，公共卫生危机期间新科学证据的产生速度极快，研究的伦理可接受性在研究开展过程中可能有所变化。例如：
若一项研究探究的问题已经被另一项研究回答，那么前者的科学价值和社会价值就会降低；
若一项研究表现出了高于先前认定程度的风险，其风险与收益的平衡会被打破。
因此，伦理委员会不仅应当在研究启动前对其进行审查和批准，还应当对研究进行持续的伦理监督，要求研究人员定期报告与研究相关的新证据，提出继续进行研究的理由和回应新证据的方式。
2.研究数据共享的伦理问题
研究数据共享不仅能够推动科学技术进步，更有助于提高研究成果转化为医学知识、医疗产品和服务以及政府卫生决策的效率，促进社会发展和人类健康，因而具有深刻的伦理意义。
有学者概括了支持研究数据共享作为一项伦理义务的6点理由：
数据共享可供其他研究人员重现实验；
“享有科学进步及其应用的利益”是一项基本人权，限制数据共享会构成对人权的限制；
数据共享有助于避免数据因未系统归档而丢失；
科学界能够通过访问和分析数据集受益；
数据使用者越多，数据中的缺陷越可能被发现；
研究数据共享有助于提高公众对科学研究结果的信任度。
但研究数据共享也面临着有关数据所有权和公平性的伦理争议。
一是数据所有权问题。
科学数据是个人的财产，还是人类和全社会共有的财产？
一种观点认为，研究人员拥有研究数据的所有权。研究人员在收集和分析数据方面投入了大量的时间资源和精力，因此，研究人员有权将其作为自己的私人财产并自由处置。这意味着任何人不应在未经许可的情况下使用该财产。
另一种观点认为，几乎所有研究都在一定程度上获得了公共资金和资源的支持，因此，研究人员不拥有对数据的专有权，研究数据理应属于全社会。
二是公平性问题。
数据共享可能为那些没有从事数据收集的研究人员带来“搭便车”的机会，导致利益和负担的不公平分配。但从另一个角度来看，其他研究人员获益并不足以证明研究数据共享的不公平性，因为在考虑研究数据产生的利益和负担时，还应当将公众和社会的利益与负担一并纳入考虑。
尽管存在争议，当前有越来越多的组织机构呼吁或致力于推动数据共享的相关实践。在国家和国际层面出台有关数据共享的法律法规和伦理准则，将有助于应对数据共享实践中的伦理挑战，营造有利于数据开放共享和科学进步的伦理文化。
公共卫生中的“自主性”问题
当前学界在公共卫生讨论中提出这样一些关键性难题：
如何避免以公共卫生/公共利益为名过度限制自主性？
如何保障脆弱群体的自主性？
如何通过促进自主性来推动公共卫生目标的实现？
1.如何避免以公共卫生/公共利益为名过度限制自主性？
在多数情况下，公共卫生措施会对个体的“自主性”进行一定程度的限制，这便导致了公共卫生/公共利益考量与个体自主性之间的冲突。对于这一冲突主要存在两种看法——自主性优先论和公共卫生优先论。以对“疫苗接种”这一典型公共卫生措施的讨论为例，
主张自主性优先论的学者认为，个体的自主性具有绝对的规范优先权。与个体健康和公共卫生的预期益处相比，对生命本体论意义上的伤害和风险更为重要。因此，个体并没有接种疫苗的道德义务，任何形式的强制接种疫苗都无法获得伦理支持。
然而，如果坚持这种观点也会遇到一个理论难题——如果我们尊重个体自主选择，不采取强制的疫苗接种措施，就会出现一个悖论：
当疫苗接种率较低时，群体免疫便无法实现；
而当疫苗接种率较高时，个体则可能存在“搭便车”倾向，让别人去承受接种疫苗的风险和负担，而自己则处在已经受到疫苗保护的安全入口中，从而降低了感染疾病的概率。
主张公共卫生优先论的学者则认为，在公共卫生受到严重威胁的紧急情况下，在价值层级上，保护公共卫生和公众生命安全要高于尊重个体自主性。从这一意义上说，让渡一部分自主权利或许是保护自主性的最佳途径。
然而，坚持这一观点的人们也认为，公共卫生的优先性并不是绝对的，而应受制于公共卫生伦理的“最小限制性原则”，这要求在促进公共卫生目标实现的同时要确保对个体权力造成最少的侵犯。
在疫苗接种问题上，在这一原则指导下可以采取一些消极或积极措施来促进接种工作，例如对未接种疫苗者实施限制或惩罚，或者为接种疫苗者提供经济激励等。
2.如何保障脆弱群体的自主性？
虽然“最小限制性原则”表面上促进了公共卫生与个体自主选择之间的某种平衡，但也存在隐性强迫的风险。
由于社会经济地位的不同，人们对于强迫程度的感受也有差异。这意味着，脆弱群体往往承受更大的压力，其自主性更加脆弱、更易受侵害。
“关系自主性”概念的提出帮助我们进一步理解这一现象。“关系自主性”揭示了这样一个事实：自主是社会关系的产物。个人是处于社会、政治和经济关系中的人，在社会环境中成长并形成自己的价值观。
相比于传统自主性概念假设的个人可以“不受外界”影响地做出决定，关系自主性提醒人们关注那些可能影响个人决策的力量。
换言之，个人能够做出怎样的选择从本质上取决于他们面对怎样的选项。例如，有基础疾病的老年群体是新冠疫情中的脆弱群体。
鼓励独居的老年人使用可穿戴智能健康设备有助于提升老年人口的健康状况；
然而部分老年人可能缺乏经济基础穿戴这类设备，或不具备正确使用和维护这类设备的技能；
在这种情况下，老年人的自主性可能受到严重限制。
决策者必须认识到，每个人在行使自主权利时并非处于平等地位，脆弱群体往往被剥夺了行使自主权的能力和机会。
更进一步地，决策者还应当评估相关政策和措施对不同社会群体的自主性造成了怎样的影响，并通过对脆弱群体的关注、承认和支持，来改善他们的生存境遇，逐步纠正社会系统性的不公正模式。
三、改善全球卫生治理
的中国方案
构建人类卫生健康共同体主要有以下三个路径：
进一步丰富人类卫生健康共同体的理念内涵；
通过理念传播推动人类卫生健康共同体在全球卫生治理制度体系中的内化；
以制度体系中的中国实践带动人类卫生健康共同体的最终实现。
丰富人类卫生健康共同体理念
的中国文化内涵
作为人类命运共同体理念在卫生安全领域的具体延伸，人类卫生健康共同体理念是开展国际合作的价值追求。对于事关各国人民生命安全的抗疫合作而言，人类卫生健康共同体理念的指导意义尤其显得重要。
开展全球卫生治理不仅仅在于针对某个特定的国家提供多少抗疫物资援助，而是在于人类卫生健康共同体是否得到国际普遍认同，是否基于人类卫生健康共同体理念来开展全球卫生治理体系变革，是否构建了关于人类卫生健康共同体理念的话语体系，是否实现了人类卫生健康共同体理念的全球共享。
因此，需要深度挖掘人类卫生健康共同体中的中华传统文化内涵，强化人类卫生健康共同体理念的文化含义，淡化其政治含义，进而推动人类卫生健康共同体理念的普世化和认同感。
推动人类卫生健康共同体理念的内化
全球新冠疫情危机反映了全球卫生治理体系中国际规制存在的“治理能力赤字”“民主赤字”“领导力赤字”“发展赤字”等问题。
能否将人类卫生健康共同体理念内化于全球卫生治理机制之中，对于实现全球卫生治理国际规制设计民主化、运行多边化和服务公平化而言至关重要。
人类卫生健康共同体理念倡导真正的多边主义，需要从这一理念出发来重塑全球卫生治理机制。
就实践而言，构建人类卫生健康共同体需要将该理念融入和内嵌于全球卫生治理体系。从超国家、国家和非国家层面入手，通过理念引领下的制度体系改进逐步实现构建一个卫生福祉相互关联的共同体目标。
为推动人类卫生健康共同体的构建，中国有必要推进该理念在世界范围内的广泛传播，并实现其在全球卫生治理制度体系中的内化，以人类卫生健康共同体理念取代狭隘的基于国家安全的卫生治理观和基于地缘政治利益考量的卫生治理观，从而推动全球卫生治理体系的朝着更加公正、健康和可持续的方向发展。
全球治理的效率与国际规制的设计密切相关。国际规制设计民主化、机制运行多边化和机制服务公平化是国际规制有效运行的保障。
联合国、世界卫生组织、世界银行、二十国集团等多边国际规制是全球卫生治理的重要平台，然而由于个别国家的单边主义以及国际规制的“软法”性质导致其对国家行为缺乏强制约束等原因，上述国际规制的“治理能力赤字”和“领导力赤字”在全球新冠疫情治理中进一步放大。
上述国际规制在全球抗击新冠疫情中的不足并不代表多边国际规制无关紧要，而是凸显了对全球卫生治理领域多边国际规制进行改革的紧迫性和必要性。
疫情防控需要真正的多边主义，因此如何将人类卫生健康共同体理念内化于全球卫生治理中的国际规制设计，从而通过提升国际规制设计民主化、机制运行多边化和机制服务公平化，为全球卫生治理中的多边国际规制赋能，就显得至关重要。
世界卫生大会为所有国家提供了一个专门就卫生问题进行讨论和发声的平台，要利用好这一平台，以人类卫生健康共同体理念为引领实现全球卫生治理的“共商”，了解各国的卫生需求，以此来指导卫生治理议程的制定，避免盲目投入导致的治理重叠和资源浪费。
世界银行、联合国等其他机制是卫生项目执行、传染病监测体系建设等领域必不可少的参与方。
世界银行作为一个全球金融机制，要发挥其在资源领域的优势，在兼顾各国的需求的基础上有针对性地加强对卫生体系建设的支持力度。在联合国中要以人类卫生健康共同体理念为引领，推动一些卫生相关议程的标准化与规范化，如联合国应细化对健康权的界定及执行标准，推动健康权在卫生治理中的主流化。
另外，其他国际组织也要在协调合作的基础上为推动卫生进展作出自己的贡献，如世界贸易组织可以为卫生产品的便利流通等创造更好的条件。
其他非正式机制与区域合作机制是卫生治理建设发展的重要推手。
二十国集团、七国集团、金砖国家机制等聚合了各类型的国家，通过集体会商凝聚共识，以集体行动带动各项卫生进展。在发达国家间的合作中，同样要尊重世界卫生组织等全球性机制的决议，真正以全人类的健康为目标，摒弃传统的、片面的治理路线。
要利用好南北合作机制，通过二十国集团等机制开展政策对话，寻求共同利益与共同语言，达成各方卫生利益的“最大公约数”。
同时南南合作机制也要在更大程度上寻求共识，在国际舞台上为发展中国家发出一致的声音。
此外，区域卫生合作机制的完善也是构建人类卫生健康共同体的重要步骤。区域卫生合作在一定范围内协调各主体，通过信息搜集、反馈与评估等提升卫生治理的有效性。
因此有必要着力提升区域卫生合作的机制化与专业化水平。与此相联系的是区域内的卫生合作可以与世界卫生组织的区域办公室加强协作，以确定区域卫生发展的优先事项，加强传染病监测体系，共同保障区域卫生安全。
拥有全球卫生影响力的主权国家应以人类卫生健康共同体理念为指引确定其对外卫生规划，同时重视卫生外交的作用，以外交手段服务于卫生目标的进展，优化现有卫生倡议与卫生项目。
作为卫生发展援助的主要提供者，发达国家应主动充分履行其发展援助承诺，保障卫生资源的供给。且其卫生系统建设与疾病专项应对的援助应真正做到以卫生问题改善为目标，通过加强双方之间的沟通，了解受援国的真实需求，由卫生需求来确定援助走向，而非以政治与经济利益来确定援助目标。
在援助过程中应当充分尊重受援国的政治制度与经济模式，不附带任何政治条件。
从现实状况来讲，大部分受援国在基础卫生领域普遍薄弱，发展中国家民众基本卫生权利的需要得到保障，却在过去的卫生援助体系中因各种原因被忽视。
在未来的援助中，加强卫生体系的建设应成为重点。受援国卫生体系建设不能仅仅被动依赖对外援助，要积极探寻、制定适合本国国情的卫生发展规划，以本国卫生现状为出发点统筹本国卫生体系建设。同时，国际社会与此类国家要合作建立卫生建设监督与评估机制，保证卫生建设项目的实用性、过程的可监督性和结果的可监测性。
非国家行为体是建设人类卫生健康共同体的有力补充。私人行为体的加入是全球卫生治理体系的有益拓展，以公私伙伴关系为代表的参与方式创新为体系提供了新的活力之源。
因此，人类卫生健康共同体应当善加引导非国家行为体发挥作用。过去有观点认为，私人行为体更多是进入传统全球卫生行为者不愿意涉足的领域，而加强并完善全球卫生国际组织便会挤压私人行为体的生存空间。
如今私人行为体的参与早已超越了此种身份构建，成为全球卫生治理中不可缺少的一部分。私人行为体的资源投入与科研产出对卫生建设的整体进展都有积极意义。
要引导私人行为体优化与国际组织的合作模式，以沟通协调完善资源的调配，尽可能减轻因资源的分散投入导致的碎片化。
同时要加强非政府行为体与超国家和国家行为体的信息共享，如私人行为体在进行国家卫生项目援助时，可以通过世界卫生组织驻国家代表处等方式了解一国的卫生需求，增强援助的针对性。
与国家层面的沟通也同样重要，全球基金要求设立的国家协调机制是一种有益的参考，可以弥补技术评审小组缺乏对国家直接了解不足的缺陷。
统筹内外合作平台，
推进人类卫生健康共同体建设
中国不但是人类卫生健康共同体理念的首倡国，而且是在全球卫生治理领域最重要的行为体之一。中国有责任、也有能力引领人类卫生健康共同体建设。这需要我国从对内和对外两方面的政策措施出发，为人类卫生健康共同体的建设创造有利条件。
从对内政策来讲，要以人类卫生健康共同体理念为指引，从国家层面出发研究制定中国的全球卫生战略。中国需要在综合考量国际环境的基础上确定今后参与全球卫生治理的整体方向与路径，更需要以全球卫生战略的形式表现出来。
其次有效的全球卫生治理战略需要所有相关政府部门之间建立良好的部门协调机制，需要从国家层面出发对国内各部门的参与进行协调，采用“全政府”的卫生外交协调机制。
在中国涉及卫生外交的部门包括外交部、商务部、卫健委、财政部及新近成立的专司对外援助的国际合作署以及各级地方政府部门的对外卫生参与，这些机构都需要从国家级别进行协调，才能保障各部门的有序进入与协调行动，提升中国卫生外交水平。
此外，要创新卫生融资体系，积极鼓励国内民间机构参与到对外卫生援助之中，引导私人行为体的均衡性投入，大力开展民间卫生外交，这也是我国构建人类卫生健康其同体努力的重要组成部分。
从对外方面来讲，人类卫生健康共同体的实践需要建立起各参与主体对理念的认同，这有赖于讲好中国的抗疫故事。提升中国的全球抗疫叙事能力，进而建构中国全球卫生治理战略的话语体系，有助于我国抗疫理念引起世界共情、引导全球抗疫舆论和扩大中国抗疫合作的“朋友圈”。
（本文仅代表发言专家个人观点，与其所供职单位或“健康国策2050”官方立场无关。）
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