标题
医药腐败/专项资金挪用，
财政/金融/民生审计怎监督？
原标题
国家审计促进医疗卫生治理现代化
的监督体系与路径研究
作者
李兆东 宋佳霁
南京审计大学政府审计学院
来源
《中国卫生经济》
第43卷第10期
关键词
国家审计
医疗卫生治理
现代化
协同监督
摘要
医疗卫生治理现代化是国家治理现代化的组成部分，是关键的民生问题。审计监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，在医疗卫生治理领域发挥了积极的作用。随着医疗卫生治理现代化要求的提出，医疗卫生体系发生了根本性的变革。
文章在分析医疗卫生治理现代化的基础上，结合医疗卫生治理现代化对国家审计的需求，构建促进医疗卫生治理现代化的国家审计监督体系，探讨审计业务协同实施路径，以期为开展医疗卫生治理领域审计工作提供参考和借鉴。
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正文
党和国家高度重视国民健康水平的提升，切实推进医疗卫生治理工作。随着健康中国战略的全面实施及相关政策的贯彻落实，当前我国医疗卫生事业已取得显著进步，党的二十大报告指出我国已建成了世界上规模最大的医疗卫生体系。
然而医疗卫生治理现代化面临诸多难题，由于治理理念贯彻不充分、治理主体责任推诿、治理制度不健全、治理能力发挥不到位等问题频出，因此，强化监督手段是实现医疗卫生治理目标、推进医疗卫生治理现代化的必然选择。
审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，国家审计机关坚持明确审计职责，紧紧围绕党和国家工作大局发挥“治已病，防未病”的作用，优化了医疗卫生治理环境。随着医疗卫生治理现代化目标的提出，审计需要适应医疗卫生领域的新任务新要求。
本文基于医疗卫生治理现代化的特征，结合医疗卫生治理现代化对国家审计的需求，构建有效的国家审计监督体系及审计业务协同机制，以期为医疗卫生治理领域的审计工作提供新思路。
一、医疗卫生治理现代化
的特征分析
推进国家治理现代化，需坚持系统观念，注重治理结构的整体性、系统性、有效性。开展治理现代化的研究应当在该目标下选择治理系统的构成要素，发挥各要素之间的协同作用，建立各要素统筹协调的治理结构体系。
由于医疗卫生治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，因此，构建医疗卫生治理现代化结构应当遵循国家治理现代化结构的构建原则。
本文主要采用熊光清等提出的包含治理理念、治理主体、治理制度和治理手段4个要素的国家治理现代化结构，考虑到政府的治理能力极大影响着医疗卫生治理效能的发挥，将治理手段调整为治理能力，并增添治理目标要素以检验医疗卫生治理效果，最终确定治理理念、治理主体、治理制度、治理能力和治理目标这5个相互关联的要素，有机构成医疗卫生现代化的治理格局，如图1所示。
图1 医疗卫生治理现代化体系
理念现代化
是医疗卫生治理现代化的指引
人民既是医疗卫生事业发展的参与者也是受益者，医疗卫生治理现代化必须要以人民健康为中心，坚持人民至上、生命至上；
大健康、大卫生理念强调共建共享、全民健康，医疗卫生治理现代化建设必须注重医疗卫生资源的分配均衡、合理共享。
主体现代化
是医疗卫生治理现代化的关键
政府是医疗卫生治理现代化的主导力量，其贯彻落实相关政策的程度对医疗卫生治理影响重大；
市场是医疗卫生治理的重要力量，公平竞争的健康资源交换市场能够满足国民健康消费需求；
社会是医疗卫生治理不可缺少的力量，优质社会力量的加入有助于实现治理精细化，加速基层健康治理，医疗卫生治理现代化也离不开公民的积极配合，公民自治是对其他主体治理的补充。
制度现代化
是医疗卫生治理现代化的落实
基本医疗卫生制度主要包括公共卫生服务、医疗服务、医疗保障、药品供应保障四大体系。
公共卫生服务体系指疾病预防控制以及卫生事件应急处置系统，医疗服务体系指满足人民群众医疗服务需求的医疗服务供给系统，医疗保障体系指保障城乡居民有病可医的医疗保障系统，药品供应保障体系指满足人民群众基本用药需求、保证人民群众安全用药的药品供应系统。
能力现代化
是医疗卫生治理现代化的保障
卫生财政能力指政府对医疗卫生方面公共财政的运筹能力，卫生服务供给能力主要指卫生服务供给的精准度与有效性，卫生政策能力指政府通过执行公共政策以实现政策目标的能力，卫生组织协调能力指医疗卫生相关组织之间沟通协调和衔接配合的能力。
目标现代化
是医疗卫生治理现代化的预期效果
医疗卫生治理的目标现代化贯彻了现代化治理理念，反映了以人民健康为中心、有效开展健康治理的要求。
治理主体多元是指政府、市场、社会充分发挥其治理功能，形成有分工、有协作的治理局面；
治理过程协同包括不同政府部门、不同社会组织、不同行政区域之间的联动协调；
治理机制迅捷是指医疗卫生资源筹备与调配有序灵敏，应急有效、决策迅速；
治理成果共享是指优质医疗卫生资源分配均衡、全面覆盖。
二、国家审计能够促进
医疗卫生治理现代化的原因
国家审计
是医疗卫生治理现代化
的内在需求
当前，我国诸多医疗卫生治理项目的实现主要依靠政府拨付资金的支持，各类风险也存在于资金管理及使用过程中。
各级政府在执行国家医疗卫生政策时可能存在不规范、效率低的问题，导致治理制度执行存在偏差、治理能力落实不到位。
治理目标实现程度是社会公众关注的核心问题，在治理主体责任履行、财政资金管理使用、医疗卫生工程立项实施等方面存在隐患。
现阶段，医疗卫生治理格局迫切需要加强监督手段来抵御现代化建设中的风险，国家审计独立性强、权威性高，通过密切关注医疗卫生政策落实、资金使用、治理效果等重点方面，能够纠正并预防治理主体行为不端、医疗卫生资源配置不合理等问题，加快医疗卫生治理现代化的实现。
国家审计
能够为医疗卫生治理现代化
提供坚实保障
国家审计作为一项制度安排，是国家监督体系的重要组成部分。国家治理源于公共资源委托受托关系，国家审计是针对公共受托责任履行的一种监督手段和保障机制。
公民将自身医疗卫生权利及资源委托给政府、医疗机构等组织管理，政府部门等组织作为受托人需要充分履行相关职责，促进优质医疗卫生资源公平可及，并将履行情况向公民公示。
国家审计监督受托人履行责任的真实情况，深刻揭示了医疗卫生治理领域的现存问题和风险隐患，通过具有建设性的审计建议推动解决处理审计发现问题，通过责任追究和审计结果公告震慑审计对象，及时遏制苗头性、倾向性问题，预防违法违规行为发生。
国家审计
具备促进医疗卫生治理现代化
的现实条件
在推进健康治理的过程中，国家审计完成了诸多审计项目，在医疗卫生治理领域作出重要贡献。例如，2023年以来，审计署参与全国医药领域腐败问题集中整治工作，多地审计部门针对公立医院医用耗材、设备采购与管理等行为开展专项调查，揭露违规违纪违法行为，以抵御医药行业腐败风险。
当前，各级审计机关着力培养高素质专业化审计人才，吸纳复合型人才。同时，各级审计机关积极与其他部门开展协作，与相关部门的专业人员组建工作小组，提升审计取证质量。
此外，各级审计机关高度重视数据审计方法，构建大数据审计平台，借助数据技术应对庞大、冗杂的医疗卫生审计数据，在保证审计质量的同时节约人力、提高效率。
三、促进医疗卫生治理现代化
的国家审计监督体系
国家审计作为医疗卫生治理领域监督手段的一种形式，需将医疗卫生治理现代化体系中的核心支撑即治理主体、治理制度和治理能力作为开展工作的关键环节，同时将治理理念的贯彻与治理目标的实现作为审计评价的重要标准。
《“十四五”国家审计工作发展规划》将国家审计分为政策落实跟踪审计、财政审计、国有企业审计、金融审计、农业农村审计、资源环境审计、民生审计、经济责任审计等8种类型，目前这8种审计类型在医疗卫生治理监督体系中均有所涉及，如图2所示。
图2 医疗卫生治理体系的审计监督
针对医疗卫生治理主体
的审计监督
医疗卫生治理的政府行为由财政审计、经济责任审计进行监督，市场行为由国有企业审计、金融审计进行调节，社会行为由政策落实跟踪审计、民生审计予以保障。具体来说——
财政审计监督财政预算及部门预算完整性、规范性、真实性情况，关注医疗卫生专项资金的筹措、分配、管理和使用情况，判断财政资金的使用是否符合医疗卫生治理现代化的要求；
经济责任审计对领导干部履行经济责任的情况进行评价，重点关注其是否贯彻落实医疗卫生发展的方针政策和健康中国战略部署、经济活动中有无违反党风廉政建设或懒政怠政的行为；
国有企业审计对企业在医疗卫生领域的投资和经营进行监督，旨在防止企业追求经济利益而损害人民健康，并促进企业医疗卫生项目的有效运作；
金融审计对金融机构进行监督，关注金融机构完善金融体系服务机制、畅通医疗卫生企业融资渠道、发展数字普惠金融以及与医疗卫生单位联合推出金融产品及健康平台等举措，判断相关举措是否切实发挥促进医疗卫生治理的作用；
政策落实跟踪审计以促进人民健康为出发点，关注医疗卫生政策措施的落实情况，揭示落实中存在的突出问题，调动社区等社会力量参与，提高群众自治积极性；
民生审计对与人民健康密切相关的资金、项目、政策落实进行审计，重点关注农村医疗卫生事业发展，对养老保险统筹、医药卫生体制改革、医疗资源配置、突发公共卫生事件应对等方面进行监督，保障基本民生底线。
针对医疗卫生治理制度
的审计监督
组织政策落实跟踪审计、财政审计、经济责任审计，密切关注政策执行、资金使用、权力运行情况。
党和国家出台了家庭医生签约服务、医共体与医联体建设、医疗卫生智慧服务等医疗卫生政策措施，审计机关组织审查相关政策的落实情况，关注政策数据的真实性、政策目标的有效性、政策执行的合规性与有效性，对各部门贯彻以人民健康为中心理念、构建医疗卫生政策体系进行监督，强化政策实施效果；
结合不同地区的医疗卫生资源状况，对医疗卫生专项资金进行审计，审查是否存在专项资金被挤占、挪用、私分的情况，通过评价健康教育、传染病防控等项目的财政资金运用情况，促使财政资金的合理配置和规范使用；
对在完善医疗卫生治理制度各环节中人社部门、医保部门、卫生健康部门、药品监督管理部门、公立医院等责任主体实行经济责任审计，促使权力规范运行。
此外，我国不少乡村地区仍是医疗卫生治理的薄弱环节，组织农业农村审计，关注乡村公共服务特别是医疗服务改善情况，推进医疗卫生优质资源下沉，从而实现医疗卫生资源公平可及。
针对医疗卫生治理能力
的审计监督体系
组织政策落实跟踪审计对政府卫生政策能力进行监督，深入研究党和国家的重大政策并结合各地区不同的医疗资源承载力，评价政府部门规划政策目标的合理性以及执行政策规划的规范性，揭示治理行为偏离政策目标等问题和隐患，促进政策功能的充分发挥；
组织民生审计对政府服务供给能力和组织协调能力进行监督，掌握基本医疗服务供给网络，把控服务供给关键环节，重点关注服务供给的兜底性与精准性、政府在协调各类供给主体中的主动性，推动实现医疗服务供需平衡、医疗资源合理配置；
组织财政审计对政府卫生财政能力进行监督，聚焦政府对医疗救助金、医保基金等资金的筹措、管理、使用，评价财政资金使用的针对性，促进政府在有限条件下提高资金利用效率。
此外，经济高速发展带来的生态破坏、环境污染对群众健康造成了严重影响，这增加了医疗卫生治理压力，当前国家正积极推进生态文明建设，充分利用资源环境审计，对事关人民健康的厕所革命、垃圾无害化处理、饮用水安全保障、医疗废物管理等措施进行审计，助力群众居住环境的改善。
尽管目前各国审计监督类型均在医疗卫生治理体系中独立地发挥重要作用，但独立开展单一审计类型对医疗卫生治理现代化的促进作用有限。
其一，医疗卫生治理体系中的一类问题可能涉及多个领域和层级，开展单一审计业务难以覆盖所有内容，不利于将问题查深、查透；
其二，医疗卫生治理体系中存在的问题往往相互关联，单一的审计业务难以将各项审计问题串联起来，不利于揭示体制层面等深层次的问题，不同审计业务之间的协同作用难以发挥，约束了审计的促进作用。
四、国家审计促进医疗卫生
治理现代化的路径：审计业务协同
为解决不同审计业务类型审计医疗卫生治理体系的不足，可以将审计业务进行适当组合，相互协同，发挥国家审计促进医疗卫生治理现代化作用，其路径如图3所示。
图3 国家审计促进医疗卫生治理现代化
的业务协同路径
经济责任审计
与自然资源资产离任审计协同
对领导干部实施经济责任审计，主要目的是预防和惩治领导干部腐败行为；
对领导干部实施自然资源资产离任审计，主要目的是评价、界定领导干部对生态文明建设的责任。
在医疗卫生领域，经济高质量发展与生态文明建设均是医疗卫生治理强有力的助推力，地区经济水平和生态环境水平与医疗卫生治理水平息息相关，经济不稳定和生态恶化会阻碍医疗卫生治理推进的进程，危害居民健康。
通过经济责任审计与自然资源资产离任审计协同，创新领导干部审计监督形式，实现对领导干部经济责任和环境治理责任的双重监督，强化领导干部对治理责任的认识，促进其勤勉尽责。
由于经济发展与生态文明建设关系密切，经济责任审计与自然资源资产离任审计在审计范围、审计程序等方面存在交叉，从经济与生态两个维度来明确审计目标、制定审计计划，一方面能够降低信息获取成本，另一方面能够通过审计证据的共享验证相关信息或行为的真实性、完整性、合规性。
同时，将领导干部履行经济责任和环境治理责任的情况反映在同一份审计报告中，在一定程度上有利于使用者明晰两种责任之间的联系，理解领导干部施政行为，关注经济和生态对医疗卫生治理的影响。
财政审计
与金融审计协同
通过财政审计与金融审计协同，不仅可实现财政投入全周期审计，还能对金融机构信贷服务、政策性金融举措、医疗卫生行业融资市场等进行监督，确保医疗卫生治理资金审计的全覆盖。
具体来说，协同审计工作中需要重点关注的是不同来源资金的分配、管理与使用情况。
第一，关注资金分配是否合理、合规、及时，揭示民生事项资金拨付不足额、村医劳务费长期拖欠等问题，着重注意突发公共卫生事件资金配置的科学性与及时性。
第二，关注资金管理是否安全、合规，关注资金管理制度和绩效考核制度，尤其注意基层医疗卫生机构的财务管理制度完善情况，揭示随意调剂专项资金、公款私用等问题，弥补医疗卫生资金管理漏洞。
第三，关注资金使用是否合规、有效，揭示政府违规采购、项目资金超范围使用、资金浪费等问题，除资金使用用途和合规情况外，还需跟踪资金去向以评价资金使用效果，提高资金的投入产出率。
因此，财政审计与金融审计协同有利于解决医疗卫生治理领域中的资金难题，推动资金使用透明化，加强医疗卫生资金分配公平性。
政策落实跟踪审计
与民生审计协同
通过政策落实跟踪审计与民生审计协同，监督政策的发布、执行、落实效率、行为整改等方面的情况，评价政策落实惠及人民的程度。具体业务协同工作中——
在宏观层面上，需加强审前对包含医疗卫生在内的民生政策的研究工作，明确政策的预期实现目标，从而对政策落实偏离预期目标的情况进行解析，揭露制度性问题或管理风险。
在微观层面上，需着眼于具体的政策执行举动，重点查处政策执行过程中违法违规、忽视人民利益的问题。
重点关注疾病预防与突发公共卫生事件处理、医疗服务质量与安全等政策的落实情况，明晰政策各环节的责任主体，促进治理部门完善医疗卫生治理机制，优化医疗服务供给的质量，提升优质医疗卫生资源的可及性；加强对医药服务供给侧改革、医疗保障制度改革、医疗救助等政策落实情况的审计，助力解决群众“看病难”问题，提升医疗卫生资源配置的均衡性。
国有企业审计、工程审计
与民生审计协同
通过国有企业审计与工程审计协同，监督国有企业在医疗卫生治理领域的项目投资、运营等行为，揭示国有企业管理不规范、放任医疗污染等问题，督促国有企业在市场力量中发挥带头作用，积极履行部分医疗卫生治理责任，在保障人民健康进程中发挥更大作用；
密切关注重大医疗卫生工程的立项、实施、验收和维护情况，揭示工程招投标违规、工程施工质量不达标、工程污染不处理、验收不严谨等问题，进一步规范医疗卫生治理工程，改善工程实施效果。
此外，涉及民生领域的医疗卫生治理项目也需充分发挥审计协同作用，对重大疫情防控救治体系、基层公共卫生体系、突发公共卫生事件应急管理体系和分级诊疗体系等开展民生审计和工程审计。
围绕人民健康综合治理的相关要求，关注医院硬件设施完善、基本医疗卫生服务供给、医药卫生体制改革等推进情况；
围绕实现医疗卫生治理现代化，全面了解人民尤其是困难人群与社会弱势群体享受医疗卫生服务的便捷程度与质量水平，揭示脱离群众需求的形象工程、医疗卫生资源不均等问题。
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