导读
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张志勇
全国政协委员
北京师范大学教授
国家高端智库教育国情调查中心主任
习近平总书记在2024年全国教育大会上讲话指出，“党的十八大以来，我们坚持把教育作为国之大计、党之大计，全面贯彻党的教育方针……不断推进教育体制机制改革，推动新时代教育事业取得历史性成就、发生格局性变化，教育强国建设迈出坚实步伐”。[1]同年出台的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）强调要“加快建设高质量教育体系，统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革”，[2]为全面深化教育体制机制改革指明了方向。从教育大国到教育强国是一个系统性的跃升和质变，必须以改革创新为动力，坚决破除一切制约教育高质量发展的思想观念束缚和体制机制弊端，其中尤其应以体制机制改革为主线，以有效支撑和保障其他各方面改革目标的达成。
1. 促进教育公平
公平是人类社会永恒的价值追求。社会公平是社会主义的本质特征和内在要求，教育公平是社会公平在教育领域的集中表现，是社会公平的重要基础和实现社会公平的重要手段。当前，我国教育在城乡、区域、学校间的发展水平仍存在较大差距，制约着教育公平的实现程度，阻碍着我国阔步迈向中国特色社会主义教育强国的步伐。“公平问题与体制问题存在着深度关联，体制问题是造成公平问题的深层原因”，[3]唯有从教育体制机制改革着手，才能找到解决教育公平问题的切实可行之道。习近平总书记在2024年全国教育大会上的讲话中强调，“要坚持以人民为中心，不断提升教育公共服务的普惠性、可及性、便捷性，让教育改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。[4]面向2035年建成教育强国的宏伟目标，中国教育改革要更加坚定促进公平的教育政策导向，健全促进公平的教育法律法规，完善教育公平保障体系，优化教育公平体制机制，构筑公平育人环境，在更大程度上实现令最广大人民群众满意的教育公平。
2. 提高教育效率
教育效率的概念最早源于经济学概念，由于人力资本对于经济社会发展的重要作用，教育作为提升人力资本的重要途径，其经济功能得到重视，因此在效率这一概念的基础上提出了教育效率这一概念，即教育的直接产出与教育直接成本的比率。[5]此外，也有学者从管理学角度理解教育效率，将关注重点从教育的“金钱性投入”与产出的关系转移至非资金性投入与产出的关系，从对于毕业率、升学率等宏观数据的关注转向对于学生学业表现的追求。[6]然而，教育作为一项以育人为主旨的社会事业，其投入与产出具有长期性、滞后性，因此不能简单照搬经济学与管理学的理论和规则。我国教育事业始终以培养社会主义建设者和接班人为根本任务，教育效率体现在为国家培养的德智体美劳全面发展的优秀人才以及为国家发展贡献的力量之中。
在资源恒定的情况下，资源配置的效率与聚集程度以及投入的精准程度密切相关，资源越集聚、投放越精准，其效率越高。[7]从教育资源配置效率的角度来看，当前我国面临着城乡、区域、校际以及群体教育资源不平衡问题，优质教育资源普遍在经济发达地区的优质校集聚。同时，以教育行政部门和公办学校为教育教学管理主体，往往存在教学活动与内容单一且缺乏特色、教育资源配置效率较低的问题。建设教育强国要着力改革教育资源配置机制，提升教育效率。一方面，要合理化分配资源，保障广大人民群众优质资源获得的可及性、便捷性，维护教育公平；另一方面，要优化教育资源配置机制，充分发挥市场的调节作用，通过政府购买、校企合作以及支持民办教育等多种方式，综合提高资源利用效率，提升教学质量与服务水平，进而提高教育效率。
3. 提升教育效能
建设高质量教育体系不仅要提高效率，更要提升效能。教育效能的概念源于1966年发表的“科尔曼报告”中关于学校教育有效性的争论，随着这一概念的不断扩展，教育效能既可以指学校这一特定教育场域的教学效能，也可以泛指所有类型教育活动的效能。[8]相较于教育效率，教育效能是更加上位的原则。教育效能更强调实现和达成教育目标的能力和状态，指有效获取和充分利用各种教育资源，在不同教育环境中，通过教育管理和教育过程实现教育的组织和人得到发展的特性、作用及状态。[9]教育事关国家发展与民族未来，将教育效能这一概念放诸当前的教育背景，更多强调人才培养对于立德树人根本任务的落实情况以及对于中国式现代化长远目标的推动作用。
提升教育效能要从转变育人方式入手，要树立科学的教育观念，健全立德树人落实机制。当前，我国教育领域仍存在唯分数、唯升学等一系列问题。为此，要坚持以制度改革为主线，深化教育评价改革，建立健全教育评估监测机制，充分发挥教育评价的“指挥棒”作用，推进高质量教育体系建设，为中国式现代化建设提供教育和人才保障。
4. 激发教育活力
“教育活力”的形成源于社会学视阈下“社会活力”的概念，是形容教育有机体和人自适应与自发展的能力，通常表现为教育的灵活性、生命力、创新性和发展性。[10]我国始终将改善学校办学活力不足作为教育改革的重要议题，新时代以来陆续在一些重要文件和会议中提出了激发教育活力的要求。2020年发布的《教育部等八部门关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》中指出，要“深化教育‘放管服’改革，落实中小学办学主体地位，增强学校发展动力，提升办学支撑保障能力，充分激发广大校长教师教书育人的积极性创造性，形成师生才智充分涌流、学校活力竞相迸发的良好局面”，[11]其中对于良好局面的表述正是充分激发教育活力后的理想样态。
教育活力的提升对于建设更高质量和更加公平的教育体系，推进教育现代化、建设教育强国都有着重要意义。为此，在政府和教育行政部门层面，要转变管理方式，加强因地制宜，减少强制干预，积极探索适应自身发展的教育机制；针对学校层面，要充分尊重其主体地位，保障其办学自主权，鼓励其完善内部治理机制，发展特色教育，实现多样化发展；针对教师层面，要通过深化教育评价制度改革增强其主体意识，提升其教学创新活力；针对学生层面，要通过创新学校教学与管理模式充分保障其个性化发展需求，引导其实现自主发展。
1. 加快健全基本公共教育服务体系
健全基本公共教育服务体系是建设教育强国的重要保障。2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》，提出要“全面保障义务教育优质均衡发展”“大力提高家庭经济困难学生应助尽助水平”以及“统筹做好面向学生的其他基本公共服务”，[12]其中公平和质量是文件所强调的核心与重点。当前，我国基本公共教育服务体系仍然面临城乡、区域、校际差距显著的问题，[13]制约了基本公共教育服务的均等化程度，而从体制机制改革入手，健全基本公共教育服务体系，是解决这一问题的重要途径。《决定》中提到，要“建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制。完善义务教育优质均衡推进机制，探索逐步扩大免费教育范围”，同时强调 “适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”。[14]为此，要落实以下方面工作。
一是加强标准引领，以修订完善国家基本公共教育服务标准带动基础教育发展。根据我国发布的《国家基本公共服务标准（2023年版）》来看，相较于2021年，2023年标准中将义务教育阶段生均公用经费基准定额从小学650元、初中850元提升至小学720元、初中940元，寄宿制学校公用经费按寄宿生数年生均增加标准从200元提升至300元；农村义务教育学生营养膳食补助的国家基础标准由每生每天4元提升至5元。[15][16]标准的提升适应了经济社会的发展，也满足了建设更高质量和更加公平的教育体系的需求。进一步明确和提高国家基本公共教育服务标准，有助于基本公共教育服务的提质增效，从而为教育强国建设提供基础和保障。
二是尽快明确扩大基础教育免费实施的范围。我国城乡免费义务教育的基本普及减轻了人民群众受教育的经济负担，而随着社会经济的不断发展，人民的教育需求不仅限于义务教育，为此要积极探索扩大免费教育的范围。从世界各国免费教育实施的趋势来看，既有向上即免费教育向高中阶段教育延伸，也有向下即免费教育向学前教育阶段延伸。无论向上扩展还是向下延伸，首先都要立足国情，审慎调整覆盖年限及范围；其次要以民众需求为出发点，增强教育服务的普惠性；最后要逐步推进，试点先行，严格论证改革的可行性，保障改革的有效实施。
三是完善城乡结合的公共教育服务机制。一方面，要在办学体制上推进城乡一体化办学，实施以城带乡，城市反哺农村；另一方面，要改革完善进城务工人员子女教育制度，使其完全平等地享有在父母务工地的公共教育服务。
2. 积极推进学校办学体制改革
办学体制改革始终是我国教育体制机制改革的重要内容。根据李维等专家预测，未来我国义务教育阶段学龄人口规模呈逐年下降趋势，到2035年，我国义务教育阶段人口规模将减少5990.13万人，约为10156.1万人。[17]学龄人口的可预见性减少以及社会的不断发展导致学情发生变化，人民群众的教育需求不断提高，国家发展对于人才培养也提出了新要求，使得构建大中小学段纵向、横向联动的贯通培养模式成为当前国家积极探索的办学机制。为此，应顺应当前国情，从体制机制改革入手优化学制，赋能教育强国建设。
一是推进一体化办学体制改革。学制改革应顺应人口数量变化以及区域流动趋势，统筹基础教育学段教育资源，支持幼小、义务教育、初高中一体化办学，并建立起城乡义务教育资源流动机制，实现教育资源的高效利用，提高教育效能。其中，要加快推进基础教育学制改革，实施初高中贯通培养，尤其要实现完全中学初中生免试进入高中制度。在培养阶段，要落实好课程教学一体化设置、初高中资源一体化配置、初高中学生一体化培养。如北京市教育委员会于2016年推出初高中贯通培养“1+3”实验项目，系统性改革了课程体系、教学方式与管理机制，不仅为学生提供了更好的发展平台，也适应了国家的人才培养需求。[18]
二是推进普通教育和职业教育一体化办学改革。为适应经济社会高质量发展和产业结构升级对于高水平技术技能型人才的需求，要从办学体制出发对当前职业教育结构格局进行改革，完善现代职业教育体系。一方面，要积极探索职业高中与普通高中的合作办学机制，“探索课程互选、学分互认、资源互通，支持有条件的普通高中举办综合高中”。[19]另一方面，突破把职业教育类型教育等同于职业院校类型的观念束缚，大力推进职普融通、一体化办学，支持高水平大学举办职业教育，推动职业教育的高质量发展。
三是建立大学先修课程制度。为落实立德树人根本任务，实现高质量人才的培养，要积极推进大中小学一体化建设，提升人才培养的系统性，如通过大学先修课程引导高中和大学强化人才贯通式培养。根据实证研究结果，大学先修课制度有助于选拔和吸引具有学科兴趣的学生，也能激发和培养学生的学科兴趣，只是在实施过程中需要更加清晰的制度来规范和引导。[20]为此，要充分发挥教育行政部门的规划引导作用，做好顶层设计，加强高中教育和大学教育的衔接，并建立起全社会都积极参与的协同培养模式。
四是积极支持民办教育发展。根据2023年统计结果，我国共有各级各类民办教育学校16.72万所，占全国学校总数的33.54%；在校生4939.53万人，占全国在校生总数的16.96%。[21]民办教育已成为我国基础教育的重要组成部分。首先，要建立更加规范的民办教育发展制度，充分激发民办中小学的办学活力，鼓励民办学校发展特色教育，满足人民群众的多样化教育需求。其次，要大力支持国家龙头企业举办高水平应用技术教育，积极推进产教融合，回应国家对于高水平应用型人才的需求。最后，要支持民营企业和社会组织举办高水平新型大学。企业参与高校建设可以充分发挥市场的调节作用，以用人需求为导向解决就业难题、提升社会效益，有效提高教育资源的配置效率，为教育强国建设创新人才培养机制，为推进中国式现代化提供人才保障。
3. 统筹推进教育评价改革
教育评价事关教育发展方向。新时代，我们要站在事关教育强国建设成败的高度来深化教育评价改革，紧扣建设教育强国目标，构建多元主体参与、符合我国实际、具有世界水平的教育评价体系，为激发教育活力提供强力支撑。
一是深化党委政府教育履职评价改革。要树立和践行正确的教育政绩观，进一步完善党委政府教育履职评价机制，健全有效防范和纠治教育政绩观偏差的工作机制，把党和国家重大教育改革落实情况纳入监督检查和巡视巡查内容，以实绩实效和人民群众满意度检验改革成效，为广大青少年教育和亿万儿童健康成长创建良好教育生态。
二是规范中小学招生管理工作。规范普通中小学招生秩序是建设高质量教育体系的重要任务。各地要实行“阳光招生”，坚持育人为本，遵循公平公正原则，突出问题导向，加强对招生入学工作的督促检查力度，着力构建规范有序、监督有力的招生机制，坚决制止和纠正一些地方和学校打着“培养拔尖创新人才”旗号提前招生、提前学习高一级学校课程的错误做法。
三是加快高校分类办学评价改革。随着高等教育进入大众化阶段，实施分类指导和分类办学已成为高等教育转型发展、彰显特色、做强优势、寻求新突破的战略选择。[22]《决定》中提出要“分类推进高校改革”，要求坚持正确的质量观，明确不同高校的发展定位，建立分类管理、分类评价机制，引导不同类型高校在不同领域、不同赛道追求卓越，办出特色。
四是深化中高考招生改革。要加快高中阶段教育改革发展，逐步缩小高中阶段的办学水平差距，逐步淡化高中阶段的竞争性入学制度，总结推广一些地区就近划片的入学经验。要深化高校招生改革，在完善考试改革主要是素养导向命题改革的同时，积极探索高校多元评价招生改革，特别是要支持有意愿的“双一流”高校、新型高水平大学开展拔尖创新人才自主招生改革。
4. 加快推进教育供给侧改革
着力推进教育供给侧结构性改革是锚定教育强国建设宏伟目标、增强教育发展动力、办好人民满意教育的关键举措。《决定》中有关“优化高等教育布局”“优化区域教育资源配置”等内容的强调，为从供给侧发力完善教育结构、加快建设高质量教育体系提供了战略方向。
一是全面优化区域教育结构。习近平总书记指出，“教育不平衡不充分问题，跟区域发展不平衡不充分密切相关”“应该通过提升中西部教育水平来促进中西部经济社会发展，通过解决教育不平衡带动解决其他方面的不平衡”。[23]为此，要加大教育财政转移支付力度，加快缩小中西部地区、边远地区、经济欠发达地区与东部等经济发达地区的教育发展差距。
二是全面优化高中教育结构。当前，我国普通高中与职业高中双轨运行、各司其职的高中教育体制已愈发难以适应经济社会发展要求。为此，要加快改变普通高中和职业高中二轨分流的办学格局，推进高中阶段学校多样化办学，实施普职融通，探索发展综合高中，全面优化高中教育结构。
三是全面优化职业教育结构。职业教育结构既指向中等职业教育与高等职业教育衔接的内部结构，也指向职业教育与普通教育相协调、同产业结构相适应的外部结构。当下，中高职等职业教育衔接不畅、普通教育与职业教育沟通不畅、高等职业教育发展重心较偏及产教融合度较低等问题依然突出。《决定》中提出要“加快构建职普融通、产教融合的职业教育体系”，努力提高专科高等职业教育人才培养水平，加快发展本科、研究生层次高水平职业技术大学。
四是全面优化高等教育战略布局。建设教育强国，龙头是高等教育。当前，我国优质高等教育资源区域布局失衡问题仍然存在，高等教育人才培养的层次结构与世界教育强国相比存在较大差距。[24]为此，亟须采取战略举措，总体优化高等教育的层次布局、学校布局、学科布局和专业布局，着力加强和支持中西部“双一流”高校建设，以高水平“双一流”高校支撑中西部战略产业布局和新质生产力发展，加快建设与城市群和区域经济社会发展相适应的高等教育区域布局。
1. 正确处理发展型改革与治理型改革的关系
处理好发展与治理的关系，是推动改革持续深入、保持社会稳定发展、保障中国式现代化建设目标顺利实现的必然要求。回顾我国40多年的教育改革历程，可以梳理出发展型改革与治理型改革两条主线。改革开放初期，我国百废待兴，教育发展水平严重滞后，改革与发展任务主要是围绕社会主义教育体制的建设与完善，重在明晰教育管理职责，激发教育结构活力，扩大人才培养规模。发展型改革强调教育优先发展，满足了人民群众“有学上”的基本需求。进入新时代，教育改革进入深水区，面临更多深层次体制机制问题，发展型改革难以为继。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[25]党的二十届三中全会吹响了进一步全面深化改革的号角。教育强国建设背景下，深化教育体制机制改革必须统筹推进发展型改革与治理型改革。一方面要加快发展型改革，让人民群众享受更加公平更高质量的教育；另一方面要加快治理型改革，为发展型改革保驾护航，破除制约教育高质量发展的体制机制弊端。
2. 正确处理过程性改革与终结性改革的关系
建设教育强国、推进教育体制机制改革是一项复杂的系统工程，也必然是一个长期的过程，不可能一蹴而就。在通往宏伟目标的过程中，要处理好过程性改革与终结性改革的关系，既要通过阶段性改革目标指引改革过程，也要通过改革过程中一个个阶段性目标的实现逐步实现最终目标。在此过程中，做好目标细化尤为重要。
一要分区细化目标。我国幅员辽阔，各地教育发展水平不均衡，面临的问题各异，因而制定教育体制机制改革目标也需因地制宜，符合当地教育发展实情。二要分类细化目标。推进教育体制机制改革要兼顾普通教育、职业教育、特殊教育等各类教育的改革需求，最终促进各类教育高质量发展。三要分层细化目标。从学段维度来看，从学前教育到小学、初中、高中教育再到高等教育，不同学段教育的性质与特征各不相同，且需要考虑到学段前后衔接的问题，因而教育体制机制改革要基于学段特征预设目标。四要分段细化目标。在时间维度上，不同时期有其特定的教育体制机制改革目标，且每一时期的阶段性目标既是前一阶段目标的继往开来，又是后一阶段目标的基石，因此要注重长期目标和短期目标相结合、阶段性目标和连续性目标相结合，一步一个脚印，稳扎稳打地深化教育体制机制改革。
3. 正确处理单项改革与整体改革的关系
迈向教育强国的教育体制机制改革是一个涉及多方面、多层次的复杂过程，覆盖了包括学制、评价体系等内容的多项改革。为此，要以建设高质量教育体系为目标，统筹处理好整体改革与单项改革的关系，既要坚定不移地推进宏观的改革工作，又要注重微观层面的实施，切实落实好每一个环节的改革部署。
整体改革与单项改革是相互促进的。整体改革具有系统性、宏观性，为单项改革提供顶层制度环境；单项改革具有单一性、微观性，是整体改革在教育系统具体层面的展开。要在改革过程中正确处理好两者关系，一要做好整体改革规划，确保改革方向紧紧围绕建成教育强国这一战略目标，紧密结合国情变化与国际发展趋势做好全局部署，为体制机制改革指明方向；二要在保持好与整体改革目标一致性的前提下，在重点领域和关键环节规划好单项改革，提高改革的针对性和有效性；三要有系统观念，注重协调各项改革之间的关系，避免改革的碎片化与冲突性，协同推进整体改革。
4. 正确处理内部改革与跨部门改革的关系
教育改革不仅是教育系统内部的问题，而且涉及编制、财政、人力资源和社会保障、民政、司法等多部门参与。推进教育体制机制改革需要从战略层面出发，对改革步骤和措施进行整体规划，既要保证教育系统内部的改革有序进行，又要建立起跨部门协同机制，确保各项改革举措能够在多部门的协同下顺利落地。
一方面，要提高内部改革的协调性，统筹安排各项改革，注重各项具体措施与政策之间的衔接与支持，保障改革稳步推进与动态调整。以课程改革与考试评价改革为例，两项改革要同步开展，课程改革需要以考试评价改革为引擎，而考试评价改革内容要以课程改革为指导，二者相互支撑、互为动力。另一方面，要始终遵循系统性原则，强化跨部门协同，为各部门参与教育体制机制改革创造各方面保障，畅通合作路径，实现制度和资源的整合。在此过程中，既要明确各部门的权责边界，又要健全合作治理机制，切实提高各主体的政策执行力，进而形成改革合力。同时要加强评价监督，确保各项改革措施落到实处。
5. 正确处理改革中的利益剥夺与利益补偿关系
改革改到深处、改到难处必然触及利益格局的调整，正确处理好改革中的利益关系是确保改革顺利实施的关键。首先，要正确处理好教育体制机制改革中效率与公平的平衡关系。公平和效率并非相对的概念，由于教育的公共属性，对于教育公平的追求也是提升教育效率的重要组成部分。在改革教育体制机制、建设教育强国的过程中，一方面，要不断提升改革的效率与效能，加快建设更高质量的教育体系，满足人民群众的教育需求，满足推动中国式现代化建设的人才需求；另一方面，要进一步提高教育的公平性，加快健全基本公共教育服务体系，缩小城乡、区域以及校际教育差距，让教育改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。其次，要正确处理教育资源配置与供给过程中的利益平衡问题。一方面，要优化各学段学校的结构与战略布局，加快推进教育供给侧改革，提升教育质量，通过更多的财政转移支付补偿薄弱地区的教育资源配置。另一方面，要平衡好公办教育与民办教育的利益关系，提升教育资源配置的效率，解决不同主体间的利益矛盾，充分发挥民办教育的创造性，提升办学活力。再次，要兼顾教育改革过程中多元主体的利益平衡，充分考虑学校、学生、教师、家长等参与者的切身利益，坚持以制度改革为主线，建立起更加有效的沟通和参与机制，积极化解利益冲突，减少改革阻力，满足多方诉求。最后，要针对改革利益受损方建立利益补偿机制，以保障改革顺利进行。比如：推行寄宿制学校、整体调整学校布局扩大了学生就学半径，政府应相应补偿和负担学生上学的交通成本。
参考文献：
陈如平丨教育强国建设的战略布局——从2018年全国教育大会到2024年全国教育大会
文章来源：
《中小学管理》2024年第10期 · 特别专题
文章编辑：王淑清
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