（电视剧《清平乐》中的宋朝士大夫）
在宋朝，“与士大夫共治天下”是君臣的共识，士大夫成为治理国家的主体，而不是君王的工具。历代王朝当中，宋朝的政体可以说是最为纯粹的士大夫政体。尽管君主具有最尊崇的地位，最高的裁决权，又是百官的权力源，但按宋人的理想，君主的最佳状态是作为主权的象征、道德的楷模、礼仪的代表，并不需要具体执政；国家的治理权由一个可以问责、更替、士大夫组成的政府执掌。尽管不能现代政治学概念说这是“虚君共和”，却可以用宋人自己的话来说，这叫做“权归人主，政出中书” 。
在这样一种由士大夫主导的政体中，专断的君权是难以展开的。如果君主意欲揽权，马上就会遭受士大夫集团的强烈抗议：“今百司各得守其职，而陛下奈何侵之乎？”“天子而侵宰相之权，则公道已矣！”
为了说明具体政治过程中政体结构对于君权的约束与掣肘，我们不妨来看看元丰改制之后一道诏敕（即俗称的“圣旨”）的出台流程。你要是以为宋朝的皇帝喝一声“拟旨”，然后口授一道圣旨，圣旨马上就成为效力至高无上的法律，那肯定是被古装电视剧误导了。实际上，宋朝君主的诏敕，从草拟到生效，需要经过非常严密的程序。
诏敕当然是以君主的口吻书写，以君主的名义发布，君主当然可以直接授意拟旨，但更常见的情况是，宰相机构先将意见写成札子（这个意见往往要经廷臣合议），进呈皇帝，获认可，再授意起草诏敕。不管旨意来自皇帝本人，还是出自宰相机构，都归中书省的中书舍人起草（大除拜的内制则由翰林学士起草），并不是说皇帝指定哪一个亲信太监大笔一挥就能够变成一道圣旨。
宋代中书舍人的职责有二，一为“制词”，即根据君主或宰相的旨意起草诏敕，这个旨意宋人称为“词头”，中书舍人有一项特权：如果他觉得词头不合法度，可以拒绝草诏，这叫做“封还词头”，是宋朝法律明确赋予中书舍人的权力：“事有失当及除授非其人，则论奏封还词头” 。宋仁宗朝时，蔡襄当知制诰，“每除授非当职，辄封还之；帝遇之益厚” 。
如果中书舍人认为词头并无什么失当，或者他懒得多事，总之将诏敕起草好了，也写得很漂亮，便可以进呈皇帝“御画”（认可），形成“录黄”（因其以黄纸抄写）行下。草拟的程序至此结束。
但录黄的行下也要走复杂程序：“授门下省，令宣之，侍郎奉之，舍人行之。” 即由中书令、中书侍郎、中书舍人依次在录黄上签名（不过宋代通常不置中书令，例由尚书右仆射兼中书侍郎行使相权，宣奉诏书），这叫做“宣奉行”，然后才付门下省。宋代中书舍人的第二个职责，就是“宣行”录黄：“授所宣奉诏旨而行之” 。
由于草诏的中书舍人与宣行的中书舍人未必是同一个人（因为中书舍人是轮值的），如果宣行的中书舍人认为诏敕不当，他有权拒绝“宣行”，即拒绝在录黄上签名，实际上就是驳回诏敕。元祐元年（1086）七月，时任中书舍人的苏轼就驳回了一道计划“给散青苗钱斛”的录黄：“所有上件录黄，臣未敢书名行下”，因为苏轼坚持认为，自熙宁变法以来，发放青苗钱贷款已演变成一项恶法，“二十年间，因欠青苗至卖田宅雇妻女投水自缢者，不可胜数，朝廷忍复行之欤”？
（宋朝告身）
如果负责宣行的中书舍人并无异议，便可在录黄上签名，表示通过，这叫做“书行”，然后发至门下省审核。
门下省的审核程序为：“若制诏、宣诰下与奏钞、断案上，则给事中读之，侍郎省之，侍中审之。” 即由给事中、门下侍郎、侍中依次审读、签字（不过宋代通常也不置侍中，例由尚书左仆射兼门下侍郎行使相权，审读诏书），实际上负责审核录黄的就是给事中。给事中如果认为诏敕不当，也有权力封驳。宋代给事中封驳诏敕的权力也是法定的：“若政令有失当、除授非其人，则论奏而驳正之。” 即将录黄驳回去，不予通过。我们举个例子：南宋初，有个叫做王继先的御医，因为治好了高宗之病，高宗想封他为“武功大夫”，旨下，被给事中富直柔封驳，因为这种破例的人事任命不合宋代的“伎术官法”。高宗说，“这是特例，继先诊视之功实非他人比，可特令书读行下，仍谕以朕意。”富直柔不屈不挠，再次封驳。最后高宗不得不“屈意从之，所有已降指挥可更不施行”。
给事中若是对录黄没啥意见，则签署下自己名字，表示审核通过，这叫做“书读”。按照程序，给事中审读通过之后，宰相（尚书左仆射兼门下侍郎）方得签名。若宰相在给事中“书读”之前先署了名，则为违制。元丰五年（1082），门下省吏人将奏钞先送门下侍郎王珪签署，再送给事中审核，给事中舒亶马上提出抗议，认为此事“自非执政大臣（暗指王珪）怙权擅事、轻蔑朝廷，即是吏史凭附大臣，沮坏法令”。神宗皇帝只好下诏将承办此事的吏人“送门下省别加重罚”。
显然，中书舍人不“书行”、给事中不“书读”，都对皇帝的圣旨构成了合法的封驳：“凡事合经给事中书读并中书舍人书行者，书毕即备录、录黄过尚书省给札施行。如不可行，即不书而执奏，谓之缴驳。”
（宋朝告身）
一道诏敕经过中书舍人“书行”与给事中的“书读”之后，才可以付尚书省执行，接受诏敕的尚书省长官也需要在敕尾签字（由于宋代不置尚书令，以尚书左右仆射为尚书省长官，所以尚书左仆射兼门下侍郎、尚书右仆射兼中书侍郎需要再签一次名）。三省长官的签名，体现的是宰相对于诏敕的副署权。以君主名义诏告天下的所有敕命，都需由宰相副署、且以政府为出敕机关颁发下去，“非经二府（指三省与枢密院）者，不得施行” ，换言之，没有宰相副署的皇帝敕命，是不具法律效力的。
宰相副署，既体现了君权的受限、相权的行使，同时也表示诏敕出自宰相，宰相对它负责：“（诏敕）虽有不当，天下亦皆晓然，知其谬出于某人，而人主不至独任其责” 。因为君主是不能负责任的，只能由副署的宰相负责。也所以，君主不可以直接发布诏敕、指挥政府，富弼曾警告宋神宗：“内外事多陛下亲批，事事皆中，亦非为君之道；况事有不中；咎将谁执？”
说到这里，我们要澄清一个误解——许多人可能都会习惯地认为，圣旨必定是皇帝所发，但其实，宋朝的诏敕虽名为“圣旨”，通常却不是皇帝发出的，而是宰相机构发出的；法理上，发布诏敕的合法机构是宰相，而非君主本人。
如果诏敕颁布生效之后又发现有失当之处呢，该怎么办？莫急，宋朝还设有一道关卡——台谏。台谏拥有论列政令得失、审查诏敕乃至追改诏敕的法定权力：但凡“诏令不允、官曹涉私、措置失宜、刑赏逾制、诛求无节、冤滥未伸，并仰谏官奏论，宪臣弹举” 。仁宗皇帝便见识过台谏的厉害：“台谏官见（诏敕）有未便，但言来，不惮追改也” （关于宋朝宰相的副署权与台谏的监督权，我们下一篇文章还会讲到，参见《宰执得以行之，台谏得以言之——相制相维的权力结构》一文））。
现在，我们可以总结出宋代一道诏敕的出台程序了：皇帝授意词头—中书舍人起草（此时中书舍人有权封还词头）—录黄行下—中书舍人宣行（此时中书舍人有权缴驳录黄）—给事中审核（此时给事中也有权封驳）—宰相副署（宰相若不副署，则诏敕无法律效力）—台谏追改诏敕。在整个流程中，各个环节都对君主的权力构成制度性的监督与制衡。
对宋朝政制的详细分析，请参见吴钩《宋潮：变革中的大宋文明》一书。
