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党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中强调，深化财税体制改革，深化零基预算改革。何为零基预算？如何实施？影响如何？
零基预算是指每个预算年度以“零”作为基础全新编制预算的方式。编制预算时，零基预算从头开始审视所有支出需求，重新论证和评估每一项开支在预算周期内的价值，以保证预算期内每一项支出都是必要和合理的。零基预算的做法可以大致分为三个步骤：一是明确支出项目的具体情况及其必要性和合理性。二是根据总体预算和各项目的优先级分配财政资源。三是在执行过程中对项目的执行情况进行监督，确保预算的有效使用。有别于传统的增量预算，在编制基础上，零基预算的编制基础是本预算年度可供分配的资金总量，而增量预算的编制基础是基期预算。
在国外实践方面，多国都曾在财政困难时期尝试过零基预算，但效果并不相同。近年来体现零基预算思想的严格预算审查得到广泛应用，取得了较好的效果。1973年10月石油危机爆发后通胀水平持续上升，1976年卡特当选美国总统后，政府开始出现财政赤字，联邦政府全面推广零基预算。编制过程包括四个步骤：确定决策单元、确定决策包并分析、对决策包进行排序、分配资金。由于编制过程繁复，造成预算编制效率低下，1981年里根总统上台后废止了联邦政府的零基预算。2008年金融危机后，财政压力巨大，2007-2010财年佐治亚州政府的收入下降19%，2012年该州重启零基预算改革，由于财政压力冗余项目已在前期基本得到清理，因此新零基预算效果并不显著。南非为应对财政压力和经济增长停滞，在2020年实施了零基预算，和其他政策结合取得了较好的效果，15年来首次实现基本预算盈余。近年来荷兰、英国、加拿大等国在预算编制过程中加入预算审查，以确定不同项目资金支出的优先级，体现出零基预算的思想，有效控制了政府开支。
我国分别于1994年和2000年实施过零基预算改革试点，2009年以来零基预算试点进一步推广。分税制调整了央地财力分配机制，1993年起，河北、湖北、安徽、海南等地曾先后启动零基预算改革试点，通过强化定员定额管理、统一预算标准，缓解财政压力，但由于财政制度不完善、预算编制技术粗糙等因素，此项改革未在全国层面推行。2000年开始，中央决定实行部门预算改革，财政部要求所有的中央政府机关必须采用零基预算模式。但受制于技术不成熟、政治约束、部门阻力等，两次零基预算改革在中央部门和大多数地方均未取得预期作用，不少地方很快恢复了传统的“基数+增长”预算模式。2009年后，中央陆续出台深化预算管理制度改革的系列举措，零基预算改革重新被提及。2014年，多地也相继开展了新一轮零基预算改革的试点工作。2021年国务院出台《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，零基预算试点进一步推广。
近些年，为响应中央零基预算改革政策，以及面对财政收支紧缩的压力，一些省份重启了零基预算改革的探索，取得了一定成效。广东从2015年开始探索试行零基预算改革，措施包括以年度工作安排及三年中期规划核定部门控制数、全面实行绩效目标申报审核制度、纳入项目库管理等，使得支出结构进一步优化，重点项目得到突出加强保障。2021年广西壮族自治区出台《自治区本级零基预算改革实施方案》，提出所有预算支出均以零为基点，逐项审核预算年度内各项支出的必要性、合理性及其开支标准、支出金额。2022年底，自治区本级已实现零基预算编制和审核全覆盖，支出细化率大幅提高，提前下达市县2023年转移支付资金达到2244亿元、同比增长12.6%，为近年来最高增幅。2022年6月安徽省政府出台全面实施零基预算改革方案，省财政厅配套印发项目竞争筛选、预算论证、事前公示、绩效评价4个工作指南，并明确了新的预算编制要求。改革方案实施以来，财政资金得到有效统筹整合，预算项目数量大大下降，清退资金85.8亿元，为保民生促发展腾出更多资金空间。
然而，由于零基预算支出排序存在困难、所需时间和人力成本较高、和绩效结合较弱等因素，我国零基预算改革的推广依然存在挑战。首先，零基预算的核心在于为各项开支设定优先级，优先确保重要项目资金，从而控制各部门的支出增长。而近年来地方财力普遍吃紧，经济薄弱地区在保障必须性支出后，几乎无力承担其他项目支出，零基预算的优先性排序空间有限。并且由于项目关联着不同的专业领域，涉及多个部门，且项目分类存在主观性，对项目优先级排序时存在困难。其次，零基预算从“零”开始编制预算，大大增加了政府机构的工作量和预算文书量，预算编制常常面临着项目大、时间紧、数据多、精细化等情况。再次，财政部门负责对各业务部门的绩效管理工作进行指导、监督和审核，但由于项目较多和工作量较大，各部门系统之间融合不足，导致预算数据收集面临困难，审核环节可能存在把关不严、不够客观的问题。
从刚性支出看零基预算可能的效果。按照支出刚性由强到弱，我们将财政支出可以分为完全刚性、一般刚性、非刚性支出，完全刚性支出包括卫生健康、国防等6项支出；非刚性支出包括交通运输、商业服务等5项支出；一般刚性支出包括一般公共服务、教育等11项支出。随着财政收入增速回落，2015年以来，我国非刚性支出占比连续下降，2023年，完全刚性、一般刚性、非刚性支出占比分别为24.7%、42.2%和32.5%。财政收支平衡比较困难的时期，刚性较弱的支出更有可能在零基预算中得到优化。
风险提示：政策变化超预期、自定义不合理、测算可能产生风险。
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党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中强调，深化财税体制改革，深化零基预算改革。何为零基预算？如何实施？影响如何？零基预算是指每个预算年度以“零”作为基础全新编制预算的方式。编制预算时，零基预算从头开始审视所有支出需求，重新论证和评估每一项开支在预算周期内的价值，以保证预算期内每一项支出都是必要和合理的。零基预算的做法可以大致分为三个步骤：一是明确支出项目的具体情况及其必要性和合理性。二是根据总体预算和各项目的优先级分配财政资源。三是在执行过程中对项目的执行情况进行监督，确保预算的有效使用。零基预算在编制基础、分析对象和着眼点等方面都不同于传统的增量预算。零基预算的编制基础是本预算年度可供分配的资金总量，从而实现量入为出的综合平衡，而增量预算的编制基础是基期预算，最终编制出的预算围绕基期预算上下浮动；零基预算的分析对象是所有的预算项目，而增量预算的分析对象是新增的预算项目；零基预算的着眼点是各个预算项目本身，考虑每个项目的重要性和成本效益，而增量预算的着眼点是各个项目金额的增减。零基预算的概念起源于20世纪70年代，时任德州仪器公司会计经理的彼得·皮尔（Peter Pyhrr）创建了零基预算。皮尔也被当时担任佐治亚州州长的吉米·卡特任命负责管理该州的预算流程，这也是零基预算第一次应用于政府实践。此后多国的政府和企业在编制预算时都采用过零基预算的方法，但总体来说并未全面推广和长期持续。20世纪70年代美国政府面对财政压力启动了零基预算改革。1973年佐治亚州州长吉米·卡特在该州公共部门预算的编制中采用零基预算，降低了50%的行政成本。1973年10月石油危机爆发后通胀水平持续上升，CPI同比增速从1973 年 1 月的 3.6%涨至 1974 年底的 12.3%。1976年卡特当选美国总统后，美国面临严重的财政紧张，政府开始出现财政赤字。卡特在联邦政府全面推广零基预算，许多州政府也纷纷跟进。美国国会通过了《政府经济和支出改革法案》，授权预算管理办公室（OMB）开展零基预算以减少支出。由于编制过程过于繁琐复杂，此次美国零基预算的尝试并未得到长期执行。美国政府零基预算的主要适用对象是立法机构、政府机构和行政执行人员。编制过程包括四个步骤：（1）确定决策单元。决策单元是零基预算的基本构成，可以是一个项目或一个机构。（2）确定决策包并对其进行分析。决策包就是一项简单的预算，包括决策所需的资金资源、预计产出和绩效考核等特征。（3）对决策包进行排序。决策包被根据优先级和重要性排序，过程中审查人员会检查是否需要核减预算。（4）分配资金。根据决策包的顺位分配资金，直到可供分配的资金耗尽为止。但由于编制过程过于复杂繁琐，造成预算编制效率低下，在一个预算期间要对所有的计划要素进行完整的零基审查会导致过多的文书工作，1981年里根总统上台后就废止了联邦政府的零基预算。2008年金融危机后美国佐治亚州面临巨大财政压力实施了新零基预算但收效一般。2007-2010财年佐治亚州政府的收入下降19%，2012年当选该州州长的迪尔（Nathan
Deal）重启零基预算改革。与卡特时期的零基预算不同，新零基预算并非真正意义上的每年从零开始，而是对近年来实施的项目进行绩效评估，从而找出无效的开支和应该淘汰的项目。其编制过程包括四个步骤：（1）确定并评估“关键活动”。预算单位需要解释活动的必要性和所需资金的合理性。（2）评估绩效。对“关键活动”选取绩效指标来描述其工作量、工作效率和工作效果。（3）分析项目预算。详细对项目每一类的支出进行财务分析。（4）总结并提出建议。对项目预算的增减和改进方向提出建议。在时间线方面，每年四月州政府预算办公室（OPB）会审核并确定项目列表，发布零基预算的指南；五月OPB会同各机构完成项目概述，开展会议收集项目数据并进行绩效分析；六月和七月OPB和各机构完成编制项目的财务、人事和绩效数据；八月OPB会进行最终的内部审查并于次年一月发布零基预算报告。但新零基预算实施后并未使州预算金额出现较大的下降，很大一部分原因在于由于财政压力冗余项目已在前期基本得到清理，剩余的项目多是维持政府正常运转所必须的支出，新零基预算效果并不显著。南非为应对财政压力和金融危机后长期的经济增长停滞，在2020年实施了零基预算。自2008年金融危机后，南非经济增速明显放缓，2020年实际GDP更是出现-5.96%的负增长。与此同时2008年后南非每年的财政预算都出现赤字，长期维持在4%左右，并在近年来有不断扩大的趋势。2020/21财年预算赤字占GDP的比重达到15.7%，政府预算总余额占GDP的比重达到9.46%。南非实施零基预算的改革目的在于减少不必要的财政支出，将资金集中在基础设施建设和促进经济增长上。南非政府将从零开始设计支出计划，每一项支出都需要证明其合理性。此前南非政府的预算依赖于财政部提供的未来三年的预算预测。初步的调查表明许多政策的设计并未充分考虑成本效益，多个机构职能重复，在信息通信领域政府为商品和服务支付了过高的价格。南非的零基预算政策和其他政策结合取得了良好的效果，实现预算转亏为盈。南非推出了设置支出上限，控制工资支出，定期调整支出的优先次序，削减各部门基本支出，改进支出质量、遏制成本，制止贪污浪费等措施。2012年南非在预算中引入了支出上限并在2012-2016年间成功地维持了支出上限。2017年由于经济增速低于预期降低了支出上限，2019-2021年由于大额支出导致财政支出超出上限。截至2024年3月，南非实现了316兰特（约合117亿美元）的基本预算盈余，15年来首次实现基本预算盈余。近年来其他一些国家的预算编制过程中纷纷加入预算审查，以确定不同项目资金支出的优先级，虽然不是严格意义上的零基预算，但也体现出零基预算的思想。荷兰在2010年对20个主要政策领域进行了全面的战略审查，希望减少20%的支出以应对全球金融危机后的财政挑战。这些评估帮助政府在提高服务效率的同时，减轻了财政负担。荷兰政府的审查涵盖了中央政府预算支出的80%，产生了407亿欧元的潜在节约。英国在2010年开启一轮预算审查，议会在随后四年内削减了810亿英镑的公共支出，各部门平均预算削减幅度达到19%，还额外削减了70亿英镑的福利支出，地方政府的实际预算削减幅度达到33%。2007-2010年和2011-2015年加拿大政府进行了两轮预算支出审查，覆盖范围全面侧重于节约成本。2007年预算要求各个部门机构以四年为周期评估所有直接项目支出，表现最差的5%的项目的支出将被重新分配给高绩效项目。2011年预算进一步扩大支出审查的范围，对800亿美元的直接支出进行审查，目标到2014/15年至少节约40亿美元。我国对零基预算改革的实践探索始于1994年分税制前后。分税制明确了中央税、地方税以及中央与地方共享税的种类和比例，使得央地之间的财权重新划分。随着财权结构的变化，原有的预算编制方式不再适用，因此需要探索新的预算管理方式。自1993年起，河北、湖北、安徽、海南等地曾先后启动零基预算改革试点，通过强化定员定额管理、统一预算标准，缓解财政压力，但由于财政制度不完善、预算编制技术粗糙等因素，此项改革未在全国层面推行。2000年，中央决定实行部门预算改革。为配合部门预算改革，部分省份在2000-2003年也陆续开始了零基预算改革。在中央的部门预算改革中，零基预算改革被寄予厚望，2000年开始所有中央一级预算单位都试编部门预算，并选择了教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门的预算上报全国人大审议，后期上报的部门增加至26个，批复时间进一步缩短，并增加了各部门预算汇编的上报审议环节，为零基预算的实施创造了制度条件。截至2003年，财政部要求所有的中央政府机关必须采用零基预算模式。与此同时，部分地方政府也开始重新探索零基预算，尝试打破基数、各部门自行上报预算。但受制于政治约束、部门阻力等因素，且定员定额技术尚不成熟，预算权分配分散，导致财政部门难以划分项目预算优先级、合理分配各部门预算，因此零基预算在中央部门和大多数地方并未取得预期作用，不少地方很快恢复了传统的“基数+增长”的预算模式。根据马骏（2005）以某省为例的研究，该省2001-2003年政府各项支出在该年度的总支出中的比重的排序之间的正相关相关系数显著较高，意味着预算基数继续决定预算结果，一定程度上说明零基预算整体上并没有改变预算结果。2009年后，中央陆续出台深化预算管理制度改革的系列举措，以有力约束预算，提高资源配置使用效率，零基预算改革重新被提及。2009年，财政部发布了《中央本级项目支出定额标准管理暂行办法》、《中央本级项目支出定额标准系统建设实施方案》，开始推进项目支出标准体系建设，进一步深化预算改革。2014年，在经济增速放缓、财政收支矛盾加剧的压力之下，同时伴随着全面深化改革的启动，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》，全面推进现代财政制度建设，多地也相继开展了新一轮零基预算改革的试点工作。2021年国务院出台《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，要求“坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局”，零基预算试点进一步推广。近些年，为响应中央零基预算改革政策，以及面对财政收支紧缩的压力，一些省份重启了零基预算改革的探索，取得了一定成效，积累了宝贵的实践经验。目前，全国许多省及自治区政府均已提出全面推行零基预算，或在省级部门实施零基预算，或运用零基预算理念编制预算。广东从2015年开始开展改革试点，探索试行零基预算改革。主要措施包括：各部门以单位年度工作安排以及部门三年中期规划核定零基预算部门控制数；全面实行绩效目标申报审核制度，全部支出项目必须申报绩效目标；所有项目支出纳入项目库管理，对申报的项目进行严格论证审核、合理排序后，视财力择优安排，并细化测算过程。通过改革试点政策的实施，广东省逐步打破原“基数+增长”的预算编制模式，将专项资金从2013年的670项减少到2017年的51项，支出结构得到进一步优化，重点项目得到突出加强保障。2021年，广西壮族自治区出台《自治区本级零基预算改革实施方案》，提出所有预算支出均以零为基点，逐项审核预算年度内各项支出的必要性、合理性及其开支标准、支出金额。具体措施包括：加强项目库滚动管理，全面清理部门项目支出，优先足额保障“三保”支出；及时制定资金分配意向方案，该纳入部门预算的及时纳入，提高年初预算细化率和到位率；严格落实“三公”经费预算编制要求，明确核定预算额度，编制落实到具体单位、项目和相应经济分类科目，严控一般性支出；强化预算执行结果的应用，将预算执行结果与预算安排挂钩，并建立审查结果与预算安排挂钩机制。2022年底，自治区本级已实现零基预算编制和审核全覆盖，而且支出细化率大幅提高，提前下达市县2023年转移支付资金达到2244亿元、同比增长12.6%，为近年来最高增幅。2022年6月安徽省政府出台全面实施零基预算改革方案。省财政厅配套印发项目竞争筛选、预算论证、事前公示、绩效评价4个工作指南，并明确了新的预算编制要求，包括：打破基数依赖，根据资金实际需求、项目轻重缓急、绩效评价情况等统筹核定预算支出；分类编制预算，按定员定额标准据实编制，政府年度重点保障事项清单支出细化编制到具体单位、地区，其他项目支出提前谋划储备项目；健全支出预算排序机制，按“保基本民生、保工资、保运转”的顺序安排支出。改革方案实施以来，原本分散在110个预算部门使用的财政资金，统筹整合为15个专项资金，资金支持项目和分配方案由工作专班确定；省政府牵头清理重塑支出政策，清退25项、压减35项省级支出政策，预算项目数量下降22.4%，清退资金85.8亿元，为保民生促发展腾出更多资金空间。然而，我国目前实行的零基预算与真正意义上的零基预算相去甚远。主要表现在以下几个方面：1. 支出项目排序存在难度。零基预算的核心在于为各项开支决策设定优先级，优先确保重要项目资金，从而控制各部门的支出增长。然而近年来，我国各地财政普遍处于“紧平衡”状态，各地财力较紧，部分经济发展薄弱地区在保障必须性支出后几乎无力承担其他项目支出，零基预算的优先性排序空间有限。此外，由于各个项目都关联着不同的专业领域，涉及多个部门，如何合理设置业务类别以及确定项目分类的标准具有较强的主观性，这使得财政部门在进行项目优先级排序时缺乏明确而客观的依据。2.实施零基预算的时间和人力成本较高。零基预算从“零”开始编制预算，意味着政府部门要在每个年度重构预算，此外在编制部门预算时，不再将部门预算分为基本预算和项目预算，而是将部门预算直接分为各项目预算，基本预算则融合到相应的项目预算中，构成项目的成本，要求标准足够清晰、数据和信息足够充分且易于操作，这些要求大大增加了政府机构的工作量和预算文书量。因此，预算编制常常面临着项目大、时间紧、数据多、精细化等情况，对预算项目信息收集和整理提出高质量要求，对工作人员的业务水平的要求较高。此外，许多预算管理部门还兼负债务、税政、绩效等工作任务，人员较少导致工作难以细化，难以有更多精力较好实施零基预算改革。3. 零基预算与绩效管理的融合程度不深。业务部门在编制项目设置绩效目标时可能仅为满足编制预算的要求，同时受限于业务部门工作人员的业务水平，业务部门未结合项目实际情况科学有效设置绩效目标。而财政部门负责对各业务部门的绩效管理工作进行指导、监督和审核，但由于项目较多和工作量较大，且各部门系统之间的数据来源关联系统连接、融合不足，导致预算数据收集环节面临极大困难，导致财政部门在对接具体业务部门具体项目时可能存在对项目的了解程度不够，审核环节可能存在把关不严、不够客观。财政部门组织专家对项目进行绩效评审能够较好提升评价的合理性和有效性，但受限于成本效益等因素，财政部门组织专家对申报项目的绩效目标评审和项目执行结束后的重点项目评价覆盖率较低，预算绩效深度融合还有待进一步加强。综合以上原因，零基预算改革的推广依然存在挑战，实际上已开始推行改革的地方中，许多预算编制实际不受零基预算编制影响。根据威尔达夫斯基、贝里与奥科纳的理论，只要一般公共预算支出规模变化幅度等于或小于30%，就可认定属于渐进预算范畴而非零基预算。基于此，我们依据各地公开的预算数据，对样本地区改革前后各3年的一般公共预算支出规模变化率进行计算，计算公式为：地方预算支出规模变化率=（本年地方一般公共预算支出－上年地方一般公共预算支出）/上年地方一般公共预算支出。从改革试点实施较早的部分地区来看，多数地区的一般公共预算支出规模变化率在改革后变化并不明显。![]()
近期，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》再次提出深化零基预算改革，要求积极运用零基预算的编制理念，打破支出固化僵化、“只增不减”的格局，一切从实际需要出发，逐项审核预算年度内各项支出。随着更多细则的进一步出台，预计各地将继续积极推进零基预算改革。可预期的具体措施包括：重塑省级支出政策，全面清退长期存续的已完成任务政策，对冗余的省级预算部门项目进行清理；建立健全支出标准体系，因地制宜动态调整，逐步建立不同行业、不同层级、分类分档的预算项目支出标准体系，将支出标准作为预算编制的基本依据，部门申请财政资金必须提前谋划项目，按照轻重缓急排序，由财政部门再统筹安排资金；资金和项目全覆盖，将所有财政拨款资金，包括延续性项目和新增项目、转移支付项目都纳入零基预算管理范围；不断提高财政信息化数据化水平，充分利用先进信息系统和技术基础设施，赋能财政管理的各个环节，包括预算编制、预算执行、全过程监督、全过程绩效管理、技能培训等。
面对多个领域的资金需求，财政支出的刚性将影响政府对资金流向的选择。财政刚性支出是指当下政府必须支出，否则将承担违法、违规、信用、社会、政治、道德等风险的财政支出 ；反之即为非刚性支出。为了便于讨论，我们依据支出刚性由强到弱，将财政支出划分为完全刚性支出、一般刚性支出、非刚性支出。非刚性支出和一般刚性支出在一定程度上可以反映零基预算潜在的压缩空间。完全刚性支出是指只有当支出及时且足额时，才能保证国家安全或满足人民对安全、健康、温饱等基本民生需要，从而维持社会安全、稳定运转的财政支出。当财政资金严重不足时，完全刚性支出仍然是财政资金必须流向的选择。例如卫生健康、国防、公共安全、外交等支出不足额或不及时可能影响国家安全和健康、安全等基本民生需要，可能诱发一些影响社会安全、稳定运转的风险。一般刚性支出是指当支出不及时或不足额时，将可能诱发违规、道德、信用等风险但并不直接危及国家安全或基本民生需要的财政支出。例如没有落实政策法规规定的教育、科技等支出，可能诱发违规风险；拖欠养老金等可能诱发道德风险；但以上并不直接危及国家安全或基本民生需要。因此，当财政资金不足时，政府可以在一定程度上压缩一般刚性支出。按照以上标准，我们将各项支出分类如下（见图20）。一般公共服务支出中，仅人大、政协事务等属于完全刚性支出，仅商务事务等小部分属于非刚性支出，其余均为一般刚性支出，因此以下统计将一般公共服务支出归类为一般刚性支出。那么，完全刚性支出包括卫生健康、国防等6项支出；非刚性支出包括交通运输、商业服务等5项支出；一般刚性支出包括一般公共服务、教育等11项支出。以下将根据该分类标准对我国财政支出进行测算。随着财政收入增速回落，2015年以来，我国非刚性支出占比连续下降，2023年，完全刚性、一般刚性、非刚性支出占比分别为24.7%、42.2%和32.5%。随着我国进入经济增速换挡期，财政收支增速中枢也逐步回落，2015年起，财政支出中非刚性支出占趋势性下降，完全刚性支出、一般刚性支出占比上升。2020年，卫生健康、应急管理和债务付息等支出大幅增加，非刚性支出占比进一步下滑，其中压缩比例较大的的主要是节能环保支出、外交支出、城乡社区支出和金融支出，同比下降超过14%。2015年-2023年，完全刚性、一般刚性、非刚性支出占比由19.6%、38%、40%，调整为24.7%、42.2%和32.5%。分中央和地方的支出结构看，完全刚性支出为中央第一大支出，占比达68.07%，中央承担起全国完全刚性支出的38.31%。2023年中央完全刚性支出占比达68.07%；而2023年中央一般刚性支出、非刚性支出占比分别约20.55%、11.20%。具体而言，国防、债务付息、公共安全、外交等完全刚性支出分别占中央一般公共预算支出的40.65%、18.17%、5.88%、1.49%。可见中央是完全刚性支出的重要承担者，尤其是外交、国防和债务付息支出，中央分别承担起全国的99.69%、98.30%和58.70%。一般刚性支出为地方第一大支出，占比约45.74%；地方资金较少流向完全刚性支出，占比仅17.72%。与中央支出结构不同的是，2023年地方一般刚性支出占比约45.74%，而非刚性支出占比约35.92%，完全刚性支出占比仅17.72%。具体而言，这3类支出的主要支出项目分别为：一般刚性支出中的教育（16.78%）、社会保障和就业支出（16.42%）；完全刚性支出中的卫生健康（9.35%）、公共安全支出（5.34%）；非刚性支出中的农林水（10.04%）、城乡社区支出（8.69%）。政策变化超预期：如果政策变化超预期，零基预算的实施与推广可能受到影响。自定义不合理：对于支出刚性的分类为自主定义，可能存在主观判断不合理。测算可能产生风险：对于各地实施改革的起始年份可能判断不准确，导致测算一般公共预算支出的变化存在误差。
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本文节选自国盛证券研究所于2024年11月14日发布的研报《如何理解零基预算》，具体内容请详见相关研报。王春呓 S0680122110005
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