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21世纪以来美国农业法案的演进历程、逻辑、走势及启示
文章刊发：孙天昊，郝碧榕.21世纪以来美国农业法案的演进历程、逻辑、走势及启示[J]. 世界农业, 2024(6):27-37.农业法案是美国农业政策的基础，承载着美国现代化农业发展的历史印记。1933年，时任美国总统罗斯福签署了美国历史上第一部农业法案——《农业调整法》（Agricultural Adjustment Act），奠定了美国农业立法的思想基础。自此以后，美国每5年左右对农业法案进行1次修订，决定用于农业相关项目的预算资金。截至《2018年农业改善法》（Agricultural Improvement Act of 2018），美国共发布了18部农业法案。其中，尚在实施的《2018年农业改善法》由时任美国总统特朗普在2018年12月签署，有效期为2019—2023年。本文梳理美国自21世纪以来农业法案的阶段性演进历程，探讨其演进逻辑，分析美国新农业法案的走势，以期为中国农业高质量发展提供政策启示。跟踪美国农业法案的立法进程，有助于探明美国农业法案的演进方向，深化对美国农业政策的理解，并通过“他山之石”为中国农业政策讨论提供更加广阔的视角。
学界对美国农业法案的演进历程展开了丰富的讨论，既有研究多从法律法规、改革趋势、农业支持力度、政策机制、历史背景等方面考察美国农业政策的发展历程，且认为美国农业法案对农业的政策支持是美国农业竞争力经久不衰的主要因素。从具体议题来看，既有文献多从农业法案中的农业补贴与保险、农产品贸易、农业生态与环境保护等方面对美国农业政策进行归纳分析，进而从优化农业补贴模式、完善农业出口政策机制、加强农业环境监管等方面提出相应的政策建议。既有研究从多维视角总结美国农业法案演进的内容和特征，而本文则进一步聚焦21世纪以来美国农业法案的立法过程，在把握美国农业法案的演进特征和逻辑的基础上，为美国农业政策的未来走势进行前瞻性分析。相较于既有文献，本文在以下两方面具有一定的新意：一是在理论层面，以新政治经济学为基础，从立法过程探究了美国农业法案演进的逻辑，剖析美国国会和政府在农业法案制定过程中的作用，丰富了新政治经济学领域的相关研究；二是在现实层面，基于美国农业法案演进的特征、逻辑及最新文献，研判美国新农业法案的主要走势，拓展美国农业政策领域的前瞻性研究。2 美国农业法案的演进历程（2002—2023年）
从1933年（美国第一部农业法案问世）到21世纪初，美国农业法案的调整先后经历了市场管制与价格支持、农业福利政策、福利政策收缩三个阶段。进入21世纪后，美国在2002年、2008年、2014年和2018年又陆续通过了四部农业法案。根据法案演进的阶段性特征，本文将21世纪后美国农业政策的演进历程划分为三个阶段，分别是政府“深度干预”阶段、“市场导向”和福利收缩阶段、兼顾市场和“贸易安全”阶段（表1）。
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2.1 政府“深度干预”阶段（2002—2013年）
21世纪伊始，美国农业面临的主要经济环境是，国际农产品价格持续走低，农业生产者的收益同步下滑。为补偿美国农业生产者因农作物价格下跌而造成的经济损失，美国《2002年农场安全与农村投资法》（Farm Security and Rural Investment Act of 2002）发布了以“价格支持”为核心的补贴政策。“价格支持”的两个重要举措是“反周期农业支付”（CounterCyclical Payment）和直接补贴。前者是当农产品市场价格低于政府设定的目标价格时，联邦政府采用该措施稳定农业生产者收入；后者是直接基于基期的补贴面积和产量确定补贴金额。该法增加了补贴额度，扩大了补贴范围，有违世界贸易组织1995年《农业协定》中关于“削减和约束农业补贴”的精神。《2002年农场安全与农村投资法》的颁布，意味着美国农业政策进入政府“深度干预”农业发展的第一阶段。
《2002年农场安全与农村投资法》在2007年9月到期。彼时，国际农产品价格回暖，农业生产者的收益稳步提升。在此背景下，布什政府尝试改革现有的农业补贴政策，并先后两次否决国会通过的附带高补贴的新农业法案。国会参众两院随后推翻了乔治·布什总统对2008年农业法案的否决。美国在“府会分歧”的背景下延迟出台了《2008年食品、自然保护和能源法》（Food, Conservation, and Energy Act of 2008）。该法基本延续了2002年农业法的政策框架和立法精神。《2008年食品、自然保护和能源法》在既有补贴政策的基础上，扩大了补贴范围和补贴额度，并新设立“平均农作物利润选择项目”（Average Crop Revenue Election, ACRE）。农业生产者可以在反周期农业支付和新设立的“平均农作物利润选择项目”中，自行选择补贴模式。美国2008年农业法依旧以高补贴为主，对农业各项目的预算支出创历史新高。美国以“价格支持”为核心的农业补贴政策持续了将近10年，2002—2012年农业总补贴额共计约1 900亿美元。2.2 “市场导向”和福利收缩阶段（2014—2017年）
美国2008年农业法颁布以后，世界贸易组织针对美国的农产品补贴政策表达了强烈反对，认为其将导致日内瓦农业谈判的前景雪上加霜。与此同时，美国在2009财年累计财政赤字已高达1.415万亿美元，是2008财年的3倍，创第二次世界大战以来的最高纪录。在国际舆论和国内财政预算的双重压力下，美国政界出现“农业补贴市场化”和“削减农业预算支出”的呼声，这显然不符合农业利益集团的政治诉求。在美国农业利益集团的游说下，国会议员就上述问题展开了旷日持久的讨论。最终，在美国农业利益集团及其政治代表相互博弈和利益权衡的结果下，《2014年农业法》（Agricultural Act of 2014）在超期2年之后“姗姗来迟”。
《2014年农业法》是重要的转折点，美国农业政策由此进入“市场导向”和福利收缩的第二阶段。在此期间，美国农业补贴政策的调整方向从“价格支持”转向“风险管理”，重视农业保险计划等政策工具。《2014年农业法》取消了反周期农业支付、直接补贴、平均农作物利润选择项目等补贴政策，转而新设立“价格损失补偿补贴”（Price Loss Coverage, PLC）和“农业风险补偿补贴”（Agriculture Risk Coverage, ARC）取代固定直接补贴政策。同时，完善农作物保险制度，新增补充保险选择（Supplemental Coverage Option）、非保险作物援助计划（Noninsured Crop Assistance Program）、累计入息保障计划（Stacked Income Protection Plan）等农作物保险项目。 在此阶段，美国农业政策的另一个显著特点是农业福利政策收缩。为控制财政赤字，美国国会最终就“削减农业预算支出”达成了一致意见。食品和营养项目是美国农业预算规模中最大的项目，近十几年约占预算总支出的75%~80%，包括补充营养援助项目（SNAP）、紧急粮食援助项目（The Emergency Food Assistance Program）、商品补充食品项目（Commodity Supplemental Food Program）等。美国食品和营养项目的政策目标有两点：一是以政府采购的方式为农业生产寻求稳定的“需求侧”；二是为社会弱势群体提供食品和营养保障。《2014年农业法》控制了食品和营养项目的预算支出，并重新修订《2008年食品和营养法》（Food and Nutrition Act of 2008），增加补充营养援助项目的资格审查条款，削减近80亿美元的支出。整体来看，《2014年农业法》意味着美国农业政策开启从“政策驱动”为主转向“市场导向”为主、从“农业福利政策”转向“福利政策收缩”的新阶段。2.3 兼顾市场和“贸易安全”阶段（2018—2023年）
以《2018年农业改善法》为分水岭，美国农业政策进入兼顾市场和“贸易安全”的第三阶段。该法案的立法背景是：2015—2018年，国际农产品价格趋于稳定；从国内政治环境来看，自21世纪以来，美国在制定农业法案中首次出现“统一政府”（2017年1月至2019年1月）的情况，其余农业法案均在“分治政府”的格局下完成立法过程；从国际政治环境来看，特朗普政府在2017年发布的首份《国家安全战略》报告中，认定中国为“战略竞争者”，并于2018年挑起中美贸易摩擦，在中国合理的反制措施下，美国大豆等农产品受到冲击。
美国2018年农业法延续了2014年农业法“市场导向”和“福利收缩”的政策思路。在“市场导向”方面，2018年农业法几乎继承了2014年农业法所有的农业补贴和保险计划，只对其具体细节进行完善，包括重新设置了补贴的资格门槛、赋予农业生产者更多自主选择（不同补贴项目）的权利、改革乳制品利润保障项目（Margin Protection Program, MPP）等。美国农业经济学家梅斯巴·莫塔梅德（Mesbah Motamed）等学者认为，美国农业法案中的农作物商品计划和农业保险互相补充，其中，前者为农业生产者补偿浅度损失（Shadow Loss），后者为其补偿深度损失（Deep Loss），两者共同构建了美国农业生产的安全网。在“福利收缩”方面，食品和营养项目的预算占比经历了从80%（2014年农业法约为3 912亿美元）到75%（2018年农业法约为2 900亿美元）的萎缩。同时，进一步提升了补充营养援助项目的限制措施，强调受益者的获取资格，并完善接受该项目人员的就业和培训工作。尽管2014年和2018年2个农业法案降低了食品和营养项目的资金预算，但也都对其进行了更为精细和周密的规定，以期能更精准地对特殊群体提供食品援助和社会福利。食品和营养项目的预算总额及占比的萎缩，以及日趋严格的限制条款，反映出这一阶段美国农业福利政策收缩的特征。在此阶段，美国农业政策的显著特点是重视农产品“贸易安全”，强调农业供应链韧性。美国所谓“贸易安全”指其能够有效抵御公共卫生（如新冠疫情）、国际安全（如俄乌战争）、国家“战略竞争”（如中美贸易摩擦）等事件对美国农产品供应链的冲击。为了实现该目标，评估农产品供应链的风险、采取价值观贸易重构供应链、开发新兴农产品国际市场、补贴农业生产者以保障其利益等成为具体政策措施。在“农产品贸易”部分，《2018年农业改善法》提出整合市场开发和出口促进项目以增加农业供应链的韧性，并优化市场便利化项目（Market Facilitation Program,MFP）以降低贸易争端对农业生产者的负面影响。同时，为减缓贸易不确定性对农业生产者的影响，该法律还保留了农业部长向其提供临时性援助补贴的长期合法权利。值得一提的是，21世纪以来美国4部农业法案全都加大了对农业资源保护的支持力度。美国在近二十年推行的政策及措施工具更加全面，从农田保护、生态保护、自然灾害恢复三个方面保护农业资源。从资金分配来看，农业资源保护的相关预算在农业财政支出中处于重要地位，并且所占比例呈上升态势。从立法过程来看，美国国会两党在2002年、2008年和2014年农业法案的决策过程中基本能够对这部分达成一致意见，但却在2018年农业法案的决策过程中展开了博弈。博弈的焦点是环保利益集团及民主党自由派主张增加对农业资源保护的投入，而共和党的财政预算保守派则持反对意见。博弈的最终结果是，农业资源保护成为农业财政支出增幅最大的项目（增幅约2%），具体内容包括完善土地休耕保护项目（Conservation Reserve Program, CRP）、环境质量激励项目（Environmental Quality Incentives Program, EQIP）的每年资金投入追加至30亿美元、增加对农业保护地役权项目（Agricultural Conservation Easement Program, ACEP）的资金支持等。综上所述，依据美国农业政策专家詹姆斯·诺瓦克（James L.Novak）等学者构建的政策框架，21世纪以来美国农业政策演进的动态特征是：第一，农业补贴和农业保险共同构建了美国农业生产的“安全网”，呈现从“政策驱动”到“市场导向”的态势；第二，食品和营养项目在农业法案的预算支出最大，呈现从“农业福利政策”到“福利政策收缩”的态势；第三，农业资源保护是美国国会相对能够达成一致意见的议题，对其支持力度呈现逐年上升的态势；第四，美国农产品贸易政策呈现从市场优先到兼顾安全的态势（表2）。![]()
本节将通过21世纪以来美国农业法案的演进历程，结合新政治经济学的理论框架，研究美国农业法案的演进逻辑。韦尔斯利学院（Wellesley College）政治学教授罗伯特·帕尔伯格（Robert Paarlberg）认为，农产品价格走势、国会两党力量对比、当年财政预算约束是影响美国农业立法的三个关键变量。本文在既有研究的基础上，认为利益集团的院外活动、国会两党的力量对比、当年财政的预算约束、国际政治经济环境是影响美国农业法案演进的主要因素。3.1 利益集团的院外活动
新政治经济学认为，农业利益集团的院外活动（游说和政治捐资、同其他利益集团建立政治联盟、充分利用美国的政治制度等）对美国农业政策的形成起到重要作用。早期的美国政策研究者，采用“铁三角模型”（Iron Triangle Model）形容官僚机构、国会委员会及利益集团之间的决策关系。美国肯塔基大学农学院教授杰里·科克雷尔（Jerri Cockrel）在既有研究的基础上，用农业“铁三角模型”阐释美国农业政策的形成，指出“铁三角”的三个权力中心分别是政府、国会和利益集团。如图1所示，农业“铁三角模型”强调利益集团和农业政策决策者之间的互动关系。利益集团主要由农场组织、农业企业组织及公益团体三部分组成。农业政策决策者主要由两部分组成：一是在国会层面，包括众议院和参议院的农业委员会、预算委员会、拨款委员会等立法部门，主要负责制定美国农业法案并对其拨款授权；二是在政府层面，以总统为主导，包括农业部等行政机构，主要负责执行已经制定的农业法律。![]()
农业“铁三角模型”的逻辑是：农业利益集团为维护及拓展本产业的经济利益，通过游说、政治捐资、发动成员投票等途径来影响美国农业政策的决策过程；政策决策者则需要依据国家目标和自身利益展开行动，一方面履行宪法所赋予的职责，另一方面还需要考虑自身的政治利益（寻求最大的政治支持）；在政策的决策过程中，国会更容易受到选区内选民及农业利益集团的影响，总统则更需要根据整个国家的利益来思考农业政策议程。农业“铁三角模型”的政策结果往往是产生有利于农业利益集团和政策决策者，但不利于全体国民福利的“次优”农业政策。正如新政治经济学的奠基人曼瑟·奥尔森（Mancur Olson）所述，“各种社会组织采取行动的目标都是争取重新分配财富，而不是为了增加总产出”。农业“铁三角模型”从利益集团、政府和国会互动的视角来描述美国农业政策是如何制定的。该分析框架有助于厘清三个权力中心之间的关系，并重点强调农业利益集团在美国制定农业政策中的作用。然而，“铁三角模型”是不完整的，高估了利益集团在制定公共政策中的作用。一方面，随着美国农业人口比重的下降，美国农业利益集团呈现“碎片化”特征；另一方面，随着农业法案涵盖议题的日益丰富，各利益集团都在争取发言权，不同利益集团的立场甚至是完全相悖的。尽管如此，美国农业利益集团之间的博弈仍不断推动着美国农业法案的演进。同时，利益集团的“碎片化”特征是美国农业政策从“高补贴”和“价格支持”到“市场导向”演进的主要因素。3.2 国会两党的力量对比
美国农业法案的形成过程是：一是农业生产者及相关利益集团通过院外活动影响农业政策决策，国会众议院和参议院的农业委员会在全国各地举行公开听证会，农业利益集团提出政策诉求；二是众议院和参议院的农业委员会协商和起草新农业法案，并在各自机构进行辩论、修改和表决；三是由参议院和众议院组成一个小组，负责将两项单独的法案合并成一个“妥协”法案；四是将合并版本的法案送回两院进行辩论和表决，一旦国会批准将提交给总统签署成为法律。
在农业法案的形成过程中，国会议员作为投票的行为主体发挥着决定性作用。在农业议题上，并非所有州的政治代表都对其有鲜明的利益倾向，但是他们在国会却都有不同的党派标签。以党派利益划分立场，具有政党标签的国会议员通常愿意和其他同事在相关议题上合作，以换取其同党派议员在其他议题上的支持。从2002—2018年4个农业法案来看，处于“分治政府”格局下的美国往往需要延期1~2年才能完成农业法案的立法过程。有学者认为，“近年来，国会的两党成员在几乎所有重大政策问题的立场上都是相互对立的，而同时党内却具有很强的一致性”。国会中党派分明的投票格局反映出了党派力量的影响。由于不同政党对农业政策的偏好差异，当政党对国会的控制发生变化时，美国农业政策自然会显著调整。从目前来看，两党对大型农业实体监管、食品和营养项目的资格和预算、气候智慧型农业议程等议题存在分歧。在越缩越小的“财政蛋糕”背景下，两党对农业政策的分歧日益严重。3.3 当年财政的预算约束
预算约束是近十年来影响美国农业法案的重要因素，这主要是由于美国政府迁延日久的财政赤字。一般认为，财政赤字稳健性的阈值是赤字占GDP的比重不超过3%。受金融危机的影响，美国从2008年之前相对稳健性的赤字占比（3%以下）一路飙升至9%（2011财年的财政赤字高达1.3万亿美元，占当年GDP的9%）；随后美国陆续出台了控制财政赤字的相关法案，财政赤字在2014—2016财年回落至2.77%；特朗普执政时期美国采取了扩张性的财政政策，财政赤字在2019财年上升至4.6%；新冠疫情发生后，美国大幅增加了临时性的财政支出，同时政府收入呈现断壁式下滑，在此消彼长的影响下，美国2020财年赤字占GDP的比重已经高达14.97%，达到了第二次世界大战以来的新峰值；随着疫情趋于稳定，美国经济在衰退中复苏，政府削减了疫情相关的财政支出，美国2022财年赤字占GDP的比重从上一年的12.3%降至5.5%。
当年财政的预算约束和国会两党的力量对比，是美国从“农业福利政策”到“福利政策收缩”演进的主要因素。面对金融危机后美国严重的财政赤字，美国国会众多非农业选区的议员主张大幅削减农业法案的预算支出。这自然受到了来自农业选区议员的强烈反对。食品和营养项目的庞大支出更是成为国会两党激烈争论的议题：以共和党为首的众议院试图削减每年40亿美元的补充营养援助项目预算；以民主党领衔的参议院则反对该提议。同时，在“财政蛋糕”缩小的整体背景下，削减农业补贴还是控制农业资源保护支出，也成为国会“亲农场派”和“亲环境派”争论的议题。在非农业选区议员和农业选区议员、共和党财政保守派和民主党自由派、“亲农场派”和“亲环境派”三重博弈的背景下，《2014年农业法》的通过曲折且漫长。最终，《2014年农业法》在超期2年后，正式废除了直接支付的补贴政策，并削减了食品和营养项目的预算，在一定程度上起到了缓解财政赤字的作用。这也表明，当年财政的预算约束对美国农业法案的立法进程有着显著影响，特别是在预算法及国会预算约束的影响下，为了获取有限的农业预算，不同党派及政治团体将开展用时长久的“讨价还价”。3.4 国际政治经济环境
国际政治经济环境是影响美国农业政策从“市场优先”到“兼顾安全”的主要因素。具体包括国际农产品价格的起落、国际组织的政治压力、大国竞争带来的连锁反应、各种“灰犀牛”和“黑天鹅”事件的冲击等。21世纪以来美国3个阶段的农业政策，都和国际政治经济环境紧密相连，具有鲜明的时代特点。
从农业法案的决策过程来看，为适应国际政治经济环境的变化，以总统为主导的联邦政府在其中发挥着重要作用。总统作为最高领导人代表着全体选民的抉择。美国经济学家罗伯特·鲍德温（Robert E.Baldwin）认为“总统以全国为选区，较能做全盘性的考量，且极少受制于特殊利益集团的影响”。在此基础上，美国总统还需要基于国际政治经济局势的变化，做出符合美国及自身政治利益最大化的政策选择。以总统为主导的联邦政府可以在以下几方面影响农业法案的形成：一是农业部官员在公开听证会上表达政策诉求；二是总统通过游说两党议员以支持其政策主张；三是总统可以否决国会通过的农业法案。虽然联邦政府对美国农业政策有一定影响力，但是国会在农业法案的谈判和制定过程中有更加重要的话语权。综上所述，从21世纪以来美国农业法案演进历程来看，农业法案是美国政治市场下两党博弈的结果，反映了农业利益集团及党派力量相互竞争和妥协的过程。在新一轮财政预算约束的影响下，国会两党势必对本就存在分歧的议题展开新一轮的博弈。同时，新农业法案还将与国际政治经济环境紧密相连，并进行相应的调整，在一定程度上反映了拜登政府对农业政策的利益偏好。美国新农业法案将会在上述背景下完成立法工作。截至2023年10月，由于美国国会两党的注意力完全集中在联邦财政预算等其他事宜，美国新农业法案的推进尚未有实质性进展。《2023年农业法案》的初步草案预计最快将于2024年在众议院或参议院公布。本节将结合21世纪以来美国农业法案的演进历程和逻辑，通过国会农业委员会举行的听证会及拜登政府对农业政策的偏好，对美国新农业法案的政策走势做出分析。
4.1 农业补贴和农业保险：优化风险管理体系
从美国商品计划的发展态势来看，农业保险补贴已经成为构建美国农业生产“安全网”的最重要政策工具。有学者认为农业保险补贴在美国得以迅速发展的原因是，农业保险补贴在世贸组织的规则下一般归纳为“绿箱”或“黄线”政策，能够免于削减。然而，依据美国政府问责局（GAO）2023年的审查报告，美国2011—2021年的农业保险补贴政策未能普惠所有农业生产者，并且在某些年份农业部向保险公司提供的赔偿大大超过了对农业生产者的赔偿。该报告得到美国国会的重视，美国新农业法案将至少在以下三方面优化农业风险管理体系。第一，通过设定收入限制，减少对高收入农业生产者的补贴额度。政府问责局的审查报告认为，农作物保险计划为高收入参与者带来了较大的补贴，全美最大的20%农场获得了超过75%的农业补贴。新农业法案预计将完善商品计划章节中的相关政策，限制高收入农业生产者获取农业补贴。第二，调整保险公司的赔偿以更好地与市场利率保持一致。私人保险公司是美国农业政策向“风险管理”变革的主要受益者。现有政策规定，无论市场条件如何，美国都会向私人保险公司提供14.5%的年回报率。因此，改革私人保险公司的最低赔偿金将是下一阶段国会讨论的议题。新农业法案预计将调整联邦政府对私人保险公司的赔偿额，以更好地反映市场状况。第三，提供临时性农业补贴，扩大农业保险的覆盖范围以完善风险管理体系。美国政府为应对因俄乌冲突而导致的全球粮食短缺问题，曾经在2022年5月提出向美国农民提供5亿美元补贴，目的是提高小麦、大豆、大米等农作物产量以填补供应缺口。其中，1亿美元向2023年种植冬小麦后继续种植大豆的农民提供每英亩。10美元的补贴，4亿美元帮助美国农民应对2年的贷款利率上调。临时补贴政策引起了美国国内的争议，特别是对“使用贷款利率增加产量”的激励措施表示质疑。国会将对该政策工具进行讨论，并写入新农业法案中。4.2 食品和营养项目：《2023年财政责任法》控制预算支出
美国国会预计在充满争议中完成新农业法案“食品和营养项目”章节的立法工作。美国国会共和党和民主党议员争议的核心议题是：补充营养援助项目的预算规模。预算约束也将成为影响美国新农业法案形成的重要因素。美国在2023年6月初通过《2023年财政责任法》（Fiscal Responsibility Act of 2023）。该法案规定暂停债务上限至2025年1月1日，撤销为美国农业部提供的诸多特定未承付资金（Specified Unobligated Funds），同时扩大补充营养援助项目（SNAP）和贫困家庭临时援助计划（TANF）的工作要求。国会共和党财政保守派支持补充营养援助项目的限制措施。他们的观点是，在满足基本要求的基础上，大幅削减社会福利项目的支出。参议院农业委员会主席、密歇根州民主党人黛比·斯塔贝诺（Debbie Stabenow）对债务法案的补充营养援助项目的限制条款表达了失望。同时，她也认为此项条款解决了美国新农业法案中的相同问题。《2023年财政责任法》在一定程度上有助于推进新农业法案的谈判进程。4.3 农业资源保护：气候智慧型农业议程及其争议
美国2022年通过的《降低通货膨胀法》（Inflation Reduction Act）规定，通过农业部自然资源保护局（NRCS），计划在五年内为气候智慧型农业（ClimateSmart Agriculture）投资195亿美元。美国农业部长汤姆·维尔萨克（Tom Vilsack）在2023年1月表示，美国农业部将为农业和林业生产者提供投资机会，以鼓励其通过覆盖种植、保护性耕作、湿地恢复、林地保护等形式参与气候智慧型农业议程。这些针对气候智能型农业的投资，表明美国将把气候变化融入新农业法案中。
尽管国会对是否将更多“气候议题”纳入《2023年农业法案》存在争议，但从近几个农业法案的资金分配来看，美国极大增强了对农业资源保护的资助力度。新农业法案预计在农业资源保护或者林业的章节融入气候智慧型农业议程。除此之外，还可能在农作物保险（计算保费时考虑气候变化的风险成本）和农业研究及推广（对气候智慧型农业的技术支持）等方面提出政策主张，以支持气候智慧型农业的政策框架。4.4 农产品贸易：增强农业供应链韧性
现阶段，美国政府和国会对“增强农业供应链韧性”存在高度共识。2022年11月，美国政府签署国家安全备忘录(NSM16)，以增强农业供应链韧性为政策目标。备忘录将美国农业系统的供应链视作极为关键的基础设施，主要由私营部门和非联邦实体拥有和运营，并且容易受到国内和全球威胁的破坏。因此，为增强农业供应链韧性，总统批准了该安全备忘录，以取代 2004 年发布的国土安全总统指令（HSPD9）。
国会对增强农业供应链韧性基本能达成一致意见。明尼苏达州民主党人安妮·克雷格（Angie Craig）等议员于2022年5月在众议院提出《加强农业和食品供应链法案》（Strengthening the Agriculture and Food Supply Chain Act），旨在评估农业和粮食系统的稳定性和可靠性，提高供应链韧性。该法案获得众议院农业委员会的全票支持。《2023年农业法案》的听证会明确提出，美国加强农业供应链韧性的政策措施以三个目标为指导，即开拓新市场、完善食品供应体系、保障农业生产者盈利能力。美国新农业法案预计在五方面采取措施：一是加强风险评估并持续关注农业供应链断裂的潜在风险，二是支持农业贸易促进项目，三是持续开展粮食对外粮食援助项目，四是加强对农业公共基础设施投资以完善食品供应体系，五是完善风险管理工具以适应地缘政治风险等突发事件。基于前文对美国农业法案演进的历程、逻辑和走势分析，本节从优化农业风险管理体系、重视特殊群体的食品安全保障、加强农业资源保护、增强农业供应链韧性四个方面提出政策启示。
5.1 优化农业风险管理体系，健全农业保险制度
从“农业补贴和保险”的演进历程来看，美国逐步构建了以“市场导向”为理念、以农产品保险为主要政策工具的农业风险管理体系。美国农产品保险的典型特征是商业化程度较高，各式保险种类一应俱全，相对能够更有效地应对各类风险。从政策效果来看，美国的粮食产量和农业生产者利益在近十几年（甚至是在新冠疫情的冲击下）都获得了基本保障。因此，可借鉴美国经验，优化农业风险管理体系，健全农业保险制度。具体可以从以下三方面着手：一是功能转型，即通过完善《农业保险条例》的方式，将传统的“保成本”保险转变为“保收入”保险，完善中国农业保险的法律体系；二是丰富农业保险类型，包括开发新的保险产品，扩大农产品保险保障范围，并通过农业保险的方式开展农业资源保护工作；三是立足中国国情，推出具有地区特色的“农业保险品种”及保险补贴比例，吸引当地农业生产者积极参加农业保险，进而形成具有区域特色的农业生产结构。
5.2 重视特殊群体的食品安全保障，构建营养导向型食物供给体系
从“食品与营养项目”的演进历程来看，美国虽然降低了该项目的资金预算，但同时也对其进行了更为细致的规定。该项目将农业政策和社会保障政策合二为一，既为农业发展提供了稳定的“需求方”，又为社会特殊群体提供了基本食品保障。当然，中美两国的人口规模不可同日而语，中国可将重点放在特殊群体的食品安全保障，并构建营养导向型食物供给体系。特殊群体应包括低收入群体、孕妇及婴儿、学龄儿童等。党的二十大报告明确提出，“实现全体人民共同富裕”是中国式现代化的本质要求之一。为实现共同富裕，增加社会特殊群体的家庭韧性，可借鉴美国经验，用“食品券”等方式提供生活保障，鼓励餐厅将临近过期的食物捐赠给社会福利机构。同时，随着中国式现代化的全面推进，农业的发展已经不能仅限于满足民众的温饱需求，更重要的是构建营养导向型食物供给体系。具体方式包括提供多元化食物供给体系、为学生提供低价营养餐、善用科技手段发展现代农业、加强农业生产和市场的联系等。5.3 加强农业资源保护，推进气候智慧型农业生产系统
从“农业资源保护”的演进历程来看，美国对其财政预算和支持力度整体呈现上升的态势，力推气候智慧型农业政策议程。气候变化已经对农业产生深远影响，威胁到粮食安全。美国气候智慧型农业议程强调，同时应对粮食不安全和气候危机两大难题，使之能在可持续地提高农业生产力和收入的同时，保护生物多样性，增强其对气候变化的适应能力。中国在开展农业资源保护的工作中，也应加强对气候智慧型农业提供财政支持、健全资源保护监管机制，从改善土壤健康及降低碳排放的角度，实现农业复原力和经济发展目标。
5.4 增强农业供应链韧性，提升对农产品贸易安全的战略认知
从“农产品贸易”的演进历程来看，美国农业政策的显著特征是从“市场优先”到“兼顾安全”。这对中国的启示是，面对日益复杂的国际政治经济环境，中国应高度重视增强农业供应链韧性，提升对农产品贸易安全的战略认知，追求内外政策有机联动。对内构建中国安全、稳定和有韧性的粮食供应链，具体可以从以下三方面着手：一是在供给侧优化农业生产体系，对农业生产、加工、服务等流程统筹规划，增强供应链供给侧的稳定性；二是通过数字技术优化农业生产链，在农产品生产方面通过数字技术提升产业化水平，在农产品销售方面通过电商平台拓宽营销渠道；三是完善粮食供应链的风险管理和预警机制，将贸易中断的脆弱性、进口对粮食安全的重要性等指标纳入其中，提前做好农产品贸易转移的备选方案。对外立足《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），满足民众多元化的饮食需求，挖掘农产品进出口的贸易潜力。RCEP区域是世界重要的农业生产地，各成员经济体之间有较强的互补性，同时也是极具潜力的消费市场。从农产品贸易和农业投资来看，中国和RCEP的各成员经济体之间已经建立了紧密的农业经贸关系。RCEP协定的关税减让、原产地累计规则、贸易便利化、投资、技术合作等主要涉农条款会进一步整合区域内农业经贸秩序。因此，应以RCEP为契机，推进和东盟等成员经济体的深度融合，稳定和优化农产品供应链。
（注：受公众号排版限制，文中图表、参考文献等有删减。）
