日本家畜共济保险在畜牧业发展保障中的应用：制度设计、效果评估及启示
1 研究背景
中国是畜牧业生产大国，畜牧业保险制度是农业保险制度的重要组成部分，是分散畜牧业养殖风险的重要制度安排。近几年来，非洲猪瘟等流行疾病及洪涝台风等自然灾害发生逐步增加，猪周期下行猪肉价格低迷等市场风险加剧，双重外部风险凸显下保障养殖户收入的稳定性及产业的可持续发展是畜牧业管理部门的重要职责所在。自2014年以来，历年中央一号文件及2020年国务院办公厅印发《关于促进畜牧业高质量发展的意见》均提出要大力推进畜牧业养殖保险、扩大畜产品保险范围和覆盖区域等指导意见。至今，中国畜牧业保险实施区域上已从2007年的6个试点省区扩大到全国范围，但中国畜牧业保险较种植业保险发展起步晚、覆盖面窄。畜牧业保险在法律法规完善、畜种保障范围及覆盖区域方面还有进一步提升的空间。如何进一步夯实畜牧业保险体系、建立长效保障机制，是促进中国畜牧业高质量发展的关键议题。
从国际视角看，以农业共济保险为主要特征的日本，最早由家畜共济保险起步，1990-2020年其畜牧业共济保险的支出平均占到整个农业共济保险支出的59.69%，一直呈现较稳定的发展趋势。在实施家畜共济保险期间，畜牧业产值占农业产值的比例由1990年的27.37%增加至2019年的36.10%。乳用牛、肉用牛共济保险参保率在2020年均达到92%以上。日本家畜共济保险作为农业共济保险的典型代表，对于畜牧业的健康稳定发展发挥了制度效能。日本与中国在风险程度、经营主体及保险基本原则上存在许多共性的特征。日本与中国同处于东亚地区，风险情况相似；在畜牧业生产经营上以小规模家庭农场经营和兼业经营为主，同时拥有畜牧行业协会、合作社等合作组织，与中国生产规模、生产主体及组织形式相似；在保险设置上均以“政府引导”为基本原则。日本家畜共济保险制度设计与运行对于中国夯实畜牧业保险的保障功能具有重要参考价值。
目前，关于日本家畜共济保险对中国的启示研究，学者们基于不同角度剖析日本家畜共济保险，并基于中国畜牧业保险存在的问题提出借鉴。一是分析其特征。部分学者在分析中国现行农业保险制度的基础上，将其作为农业共济保险的一部分，从体系构建、保障幅度等方面归纳其具有共济产品体系健全和保障幅度高等特征，借鉴其发展优势提出建立多种形式的中国农业保险供给结构、加强农业保险产品创新等建议。二是着重分析其承保机构及如何提高承保率的措施等。学者通过分析日本为吸引农户投保的提高保费补贴水平等措施进而提出如何提高中国投保率。三是对日本家畜共济保险制度的政策演变历程进行研究。学者将其分为初创阶段、高速成长阶段及现阶段，分析阶段特征得出中国应推进畜牧业保险立法、建立国家层面政策性畜牧业保险等启示。
综上所述，关于日本家畜共济保险对中国的启示研究主要集中于从体系建设、保障幅度等方面分析其特征，将其分为不同政策阶段分析其立法等的演变进程，并基于如何提高承保率等问题进行了重点论述。以上研究对当前中国畜牧业保险的发展具有很好的借鉴作用，但在制度研究方面缺乏对运行机制的整体分析，使得中国在借鉴相关发展经验时缺乏对于特征背后深层运行机制的把握，缺乏深层次机制的分析借鉴；且缺少对效果的进一步检验，不能有效规避其发展短板。基于此，本文基于政策分析视角，对于日本家畜共济保险制度体系进行介绍，特别着重对保障作用及运行机制进行阐释，并对其进行系统性评估；进而根据中国畜牧业保险的实际发展情况，提炼对完善中国畜牧业保险长效机制的政策启示。这将有助于更好地完善中国畜牧业保险制度的运行机制，提高其运行效果。
2 日本家畜共济保险制度演变
日本家畜共济保险是政府要求工会或联合会等机构必须推进的保险业务，是对因自然灾害等造成家畜损失支付共济金的公共保险制度。为了不断适应并保障日本畜牧业长久稳定的生产经营，其政策制度与法律体系保持着与时俱进的修正历程。
2.1.1 时间选择
日本是地处亚洲季风气候地带的岛国，其自然灾害发生频率高、种类多。在18世纪，日本政府为应对自然灾害带来的严重威胁，开始有计划地设立应急仓储，用于支持农户灾后重建和恢复生产。20世纪初，随着日本畜牧业产业化的发展，动物疫情及自然灾害对规模化程度提高的畜牧业带来的影响加剧，日本政府开始构建畜牧业巨灾风险分散机制及推进建立灾后恢复再生产措施，同时加快了畜牧业保险制度建设和相关立法的进程。
2.1.2 条件准备
一是相关研究及法律准备。1868年明治维新后，日本国内学者先后出版《日本振农政策》《家畜保险论》等相关著作。在此基础上，日本政府于1900年出台《产牛马组合法》《保险业法》，为后期畜牧业保险制度的构建与发展作出准备。二是调研及机构设立准备。日本农业部门在1905—1925年进行了三次全国范围内府县家畜养殖经营情况的调研，并于1926年在商工省设立了灾害保险制度调查委员会，开始审议关于畜牧业保险的事项，为此后家畜共济保险制度的制定和普及奠定了基础。
2.2.1 家畜共济保险制度及管理机构起步阶段
20世纪初，随着畜牧业产业化的发展，日本政府加快了畜牧保险体系建设和相关立法的进程。1929年日本政府颁布《家畜保险法》《家畜再保险特别会计法》，规定了牛、马死亡保险的相关内容并初步制定了再保险机制；同时，在畜牧局设立家畜保险科，这是日本首次以法律和组织的形式规范畜牧业保险。接着1930年日本政府在秋田县山本郡批准设立了全国第一个家畜共济组合，正式启动家畜共济保险的试点工作，成为探索建立畜牧保险体系的开端。
2.2.2 家畜共济保险支持政策扩大阶段
第二次世界大战后，日本政府开始进一步对家畜共济保险的组织机制及法律体系进行完善。在组织机制方面，推动农林水产省建立农业共济保险管理机构，各都道府县成立农业共济保险联合会并在辖区内市町村设立家畜共济组合。自此，日本家畜共济保险在全国范围内迅速开展。在保险立法上，1947年日本政府废除《家畜保险法》，颁布《农业灾害补偿法》；1949年日本制定实行家畜死亡废用共济的义务加入制及最低共济金额制，并引进共济保费部分国库负担制。在实践过程中，由于疾病和伤害事故频发，日本政府于1950-1951年颁布《家畜防疫法》《家畜卫生法》《家畜交易法》等。随着法律体系、组织机构的不断健全，保险覆盖率逐步提高。到20世纪50年代，日本家畜共济保险体系基本形成，基本满足畜牧业发展需求。
2.2.3 家畜共济保险体系发展完善阶段
该阶段主要体现为优化承保方式、投保方式及补贴政策。一是改进保险机构承保及养殖户投保方式。受道德风险的影响，1966年保险机构引入综合承保方式，改变以往单个家畜承保方式。1975年在最低共济金额制的基础上优化养殖户投保方式，建立保险金额自主选择制。二是优化对保险供需双方的补贴政策。20世纪70年代至80年代，为了减轻养殖户负担，日本政府进一步优化国库负担共济保费的比例并按照不同保险标的划分不同的补贴比例。另外，为减轻保险经营机构的经营风险，同时向家畜共济组合及农业共济保险联合会提供约50%事务费和经营管理费补贴。三是稳固畜牧业风险保障体系。1985年，日本政府引入按风险等级确定保险费率的方式，家畜共济保险保费的设定和计算更加公平合理。20世纪末，为推进畜牧业现代化，实现畜牧业区域发展平衡协调，日本政府开始实施家畜共济区域强化政策，对家畜共济保险经营较差地区以及家畜意外事故多发地区实施扶持强化措施。2017年，《农业灾害补偿法》更名为《农业保险法》，将家畜共济保险划分为家畜死亡废用共济和疾病伤害共济。
经过两个世纪的发展，日本已形成较为完善的畜牧业保险制度体系，其保障畜种以牛、马、猪为主。2021年，乳用牛与肉用牛加入家畜共济保险的比率为92%，除低于小麦共济保险的加入率97%外，均高于其他加入共济保险的农作物产品，如水稻、果树、旱作物及园艺设施等产品，在农业共济保险中处于较高位置。
3 日本家畜共济保险制度设计
随着制度的不断完善，日本建立了现行家畜共济保险制度的框架。在饲养规模逐渐增大的背景下，家畜共济保险为畜牧业的良性发展提供了必要的保障与支持。本部分从制度实施机构、实施产品及运行机制等方面进行分析。
现行家畜共济保险的管理及运行机构包括三阶段制和二阶段制，以三阶段制为主，通过上交共济费或保险费形成共济-保险-再保险关系。三阶段制中，第一级为农林水产省经营局保险科，是日本家畜共济保险的管理机构，代表政府行使职责。专门设立食品稳定供应特别账户，对养殖户、保险机构提供保费和运营事务费补贴，以及为保险经营机构提供再保险支持。保险科下设家畜共济会等机构，主要负责同保险监理机构对家畜共济保险诊疗点数表、基准率确定方法等进行讨论优化。第二级为农业共济保险联合会，是县域内家畜共济保险的管理机构，主要职能是为市町村家畜共济组合提供保险服务，保障家畜共济组合的稳定运行。第三级是家畜共济组合，其主要的服务对象为养殖户，主要职能是为养殖户提供共济保险服务。二阶段制中，较三阶段制中缺少农业共济保险联合会，养殖户直接加入家畜共济组合，形成共济关系（图1）。
在都道府县设立的农业共济保险联合会和家畜共济组合作为实施主体运营，为应对共济金支付金额较大的大灾害,需及时向政府进行保险或再保险。家畜诊所承担家畜疾病的预防、诊疗、评估，是保险赔付金额认定的辅助机构。
随着自然风险及意外伤害导致日本牲畜死亡、伤病逐步增多，2017年家畜共济保险产品由死亡保险逐步发展为死亡废用保险、疾病伤害保险等多样化产品。
死亡废用保险与疾病伤害保险的保障对象为牛、猪、马等大型牲畜。其保障范围包括由自然灾害、意外伤害、疾病导致家畜死亡或失去经济价值而造成的损失。疾病伤害保险为疾病发生带来的治疗与药品承担费用。根据一般家畜与种公畜发生保险事故的概率不同分为参加一般共济关系与个别共济关系的家畜。发生保险事故概率较高的，需要单独承保，形成个别共济关系。例如，种公牛、种公马单头承保，为个别共济关系；其他畜种需全部加入进行综合承保，为一般共济关系。不同畜种投保基准及投保产品存在不同，如胎牛和肉用猪可以参加死亡废用保险，但不能参加疾病伤害保险。不同保险产品的具体保障对象及投保基准见表1。
保险金额实行自主选择制。死亡废用共济保险中，牛、马可供选择的保险金额是其保险价值的20%～80%，肉用猪为40%～80%。而在疾病伤害保险中，保险金额是根据家畜在保险期内的。
家畜共济保险运行机制的分析以保险实施流程为基础，以“如何收”“如何赔”“如何保障实施”为逻辑主线进行展开分析。
3.3.1 筹资机制
保险费主要来源于养殖户缴纳的共济金、国家财政及日本政府建立的农林渔业保险信用基金。该基金通过资金运作的方式获取收益支持再保险体系的正常运转。筹资机制以缴纳保险费主体养殖户如何缴费，及补贴机构如何补贴保费分别展开。
日本采用引导投保方式实行共济义务加入制，保费由养殖户与政府共同承担。日本政府为了鼓励养殖户提高经营管理水平减少死亡废用伤病损失，实施共济费缴纳浮动制。根据地区损害率平均水平及养殖户的损害率确定不同风险级别缴纳的互助费以保险费的形式上缴至农业共济保险联合会及农林水产省，进行保险及再保险。缴纳浮动制即保证了养殖户提高经营管理水平的内生动力，又在保险费率与风险级别的匹配上提高了家畜共济保险运行的可持续性。
日本自1949年开始实行共济保费国库负担制，一直延续至今。国库负担保费比例因畜种差异存在不同。其中，牛、马等国库负担保费的50%，猪为40%。同时，日本政府为减轻保险经营机构的经营风险，提高其经营积极性和稳定性，同时向家畜共济组合及农业共济保险联合会提供约50%事务费和经营管理费补贴，补贴直接来自中央政府财政，地方政府无须承担。当每月国库补贴费用后，日常管理费用超过政府收取的共济费时，超出费用部分由农业共济保险联合会负担；反之，超出的收取金额部分将向特别会计缴纳，纳入农林渔业信用基金进行商业运作。该制度从保费及经营事务费等分担上降低了养殖户缴纳保费的压力及保险经营机构的经营风险，保障了养殖户持续参保及保险机构的正常经营。
3.3.2 支付与风险分担机制
日本家畜共济保险赔付机制主要包括保险金如何赔付及保险金如何分担的机制。
3.3.2.1 支付机制
日本家畜共济保险采取“赔付限额制”与“积分赔付制”分别对家畜的死亡、意外废残与疾病伤害造成的损失进行赔付。
日本政府为了鼓励养殖户提高养殖管理水平、减少牲畜的死亡废用事故，在死亡废用共济保险中采用“赔付限额制”。政府及保险机构设定保险标的的最低赔付额和最高赔付限额。当家畜发生死亡废用事故时，实际赔付额根据保险赔付额和净损害额中较低的一个来确定；当保险赔付额及净损害额高于最高赔付限额时，按最高赔付限额进行赔付。“赔付限额制”针对牲畜死亡，从支付机制上既体现了保险损失赔偿的特性，又控制了保险机构的赔付风险。
家畜疾病伤害共济保险采用“积分赔付制”进行赔付。日本政府通过建立家畜共济医疗评分表，对家畜疾病伤害诊疗项目进行分类量化，分别对应固定医疗积分。对于使用的药品，按照家畜共济诊疗分数表的药价基准表来确定。药价基准表规定了每种医药产品的价格，根据积分赔付制的规定，按照使用药品的价格计算积分，赔付有最高限额的限制。“积分赔付制”从疾病及使用的医疗药品价格进行积分累积赔付，提高了保险赔付的精准性。
3.3.2.2 分担机制
死亡废用共济保险与疾病伤害共济保险的赔付比例不同，且一般家畜保险事故与超过农业共济保险联合会的赔付范围的事故赔付机制不同。
发生一般灾害损失时，缴纳共济费用的养殖户可以获得家畜共济组合的保险补贴。死亡废用共济保险与疫病伤害共济保险中，保险金分担的比例不同。死亡废用共济保险根据投保比例承担家畜资产价值的20%～80%，其中猪为40%；在疾病伤害共济保险中，保险金承担诊疗费的90%。
保险金的赔付由家畜共济组合、农业共济保险联合会、政府共同承担。三者承担比例在2021年对原有一般保险事故共济组合、农业共济保险联合会、政府承担的比例（2∶3∶5）进行了修订。现有保险金赔付机制主要为：一是在不超过农业共济保险联合会保险金赔付范围内，一般家畜保险事故由家畜共济组合和农业共济保险联合会按照2∶8或3∶7赔付；二是超过农业共济保险联合会保险金赔付金额的范围，启动再保险机制，由政府和农业共济保险联合会承担，承担的比例分别为95%和5%（图2）。对于年度无险的农户采取费用返还或其他优惠政策进行补偿。政府在再保险中机制的作用缓解了巨灾风险下保险机构的赔偿压力，提高了保险运行效率。
3.3.3 支付与风险分担机制
政府对家畜共济保险的政策支持主要体现为立法法规、风险防范措施及保持地区之间保障平衡等方面。
立法及法规支持。一是关于畜牧业保险立法的支持。日本政府为了支持并规范畜牧业保险的发展，于1929年首次颁布了《家畜保险法》《家畜再保险特别会计法》，规定了牛、马死亡保险的相关内容并初步制定了再保险机制。1947年日本政府废除《家畜保险法》，颁布了《农业灾害补偿法》，其保障范围从《家畜保险法》的死亡共济扩展到死亡废用共济、伤病共济和生产共济，并在之后逐步修正、完善，2017年修订更名为《农业保险法》。二是相关法律及施行细则的支持。2017年日本政府颁布了《农业保险法施行令》《农业保险法施行法则》，关于家畜共济保险的变化条款主要体现在共济金额负担比例、家畜资产价值等评估方法和计算方法的逐步优化。2018年制定《家畜互助事务处理要领》，根据实践情况逐步修订完善，至2022年7月已经修正11版。以上关于保障范围、共济金额负担比例及家畜资产价值评估方法等的法律法规为扩大保障范围及使赔付更合理化提供了法律支撑。
风险防范措施。一是出台相关法律防范疫病风险的发生。由于1949-1950年马传染病、牛结核病等疾病的频发，家畜保险收支严重不平衡。针对此现象，日本政府出台了《家畜防疫法》《家畜卫生法》等法规，规范了疾病伤害事故的预防与正确处理方式，实施家畜死亡、废弃事故评估确认及伤病诊疗价格合理化政策，并开始向家畜共济组合提供事故预防的设施及费用。二是建立信用基金防范重大疾病发生时的资金风险问题。日本政府建立农林渔业信用基金并进行商业化运作实现巨灾风险兜底保障的风险分散机制，以资金运作的方式支持再保险体系的正常运转。三是实施保险金返还制度防范道德风险。日本农业保险制度规定，在加入保险连续几个时期不出险的情况下把共济金返还给参保方，可有效规避道德风险。以上从预防疾病风险发生、防范资金风险和道德风险问题等方面出台相关法律法规对于家畜共济保险的正常运行提供了保障。
加强家畜共济保险不发达地区平衡保障措施。20世纪末，为推进畜牧业现代化，实现畜牧业区域发展平衡协调、产业结构稳定，日本政府实施家畜共济保险区域强化政策。1979年，日本政府在都道府一级设立区域政策协会，专门负责对家畜共济保险经营较差地区及家畜意外事故多发地区实施扶持强化措施。例如，先后实施多项经营稳定对策，包括肉用牛肥育经营安定特别对策事业、养猪经营安定对策事业、肉用牛繁殖经营支援事业等，并制定了农业收入保险，其中包括对家畜养殖的收入保障。该项政策于2019年1月正式实施，对于畜牧业产品收入的保障仅包括乳用牛，不包括肉用牛、肉用牛犊、肉猪和肉鸡等。设立区域政策协会对共济保险地区发展不平衡问题起到了缓解作用。
4 日本家畜共济保险制度效果评估
4.1 基本评估框架
根据公共政策理论，政策分析是依据一定的理论知识，运用分析方法对政策提出合理化的解释与建议，达到优化具体政策的过程。一项政策制度的重要组成部分包括制度目标、制度设计和制度效能等方面的内容。日本家畜共济保险制度作为政策性农业保险的重要组成部分，其理念是通过养殖户加入共济组织后购买保险降低养殖过程中的死亡及疾病损失，实现畜牧业的可持续发展。本文根据公共政策理论并在参考农业保险政策及其他保障政策绩效评价指标的基础上，构建家畜共济保险制度的分析和评估框架，该框架包括制度目标、制度设计和制度效能三个主要层面的评价内容（表2）。
家畜共济保险的制度目标评价包括保障范围及保障指向的评价。保险制度设立的目的是加强风险管理，提高产业生产抗风险能力。保险能够涵盖大部分的畜种及养殖户，才能实现保险制度对产业风险损失的降低作用。事前预防、事后保障是保险制度的基本功能。制度设计的合理与否和制度运行绩效密切相关，通常涉及制度边界、权责关系及组织管理机制等。制度效能检验制度实施的最终效果，制度效能的评价主要包括保障水平及保障效果，同时也包括制度运行的持续性。持续性主要指制度运行财政的盈亏平衡等。
4.2 效果评估
日本家畜共济保险制度的效果评价主要从制度目标、制度设计及制度效能进行评价。
4.2.1 制度目标：畜种覆盖及保障范围较大，但畜种之间差异明显
畜种覆盖率逐步扩大。从2015—2020年日本家畜共济保险头数加入率来看，家畜共济保险的头数加入率在逐步提高。乳用牛一直保持在92%左右的参保率。肉牛加入共济保险的比率从67.1%提高到92%；马加入共济保险的比率由60.2%增长到76.7%，覆盖面在逐步扩大。
保障范围涉及不同用途牲畜及养殖阶段风险。从保障牲畜的类型来看，日本家畜共济保险一般共济关系覆盖的畜种为乳用牛、肉用牛、马、猪。其中，乳用牛包括育成乳牛、产奶牛等；肉用牛包括能繁母牛、胎牛及育肥中的肉牛；猪包括能繁母猪和肉用猪。个别共济关系覆盖的畜种类型为种公猪、种公马等，基本实现了不同类型不同用途的畜种保障，保障范围广。从共济保险的险种来看，包括死亡废用共济保险和疾病共济保险，死亡废用保障水平根据投保金额赔付比例在20%～80%。疾病共济保险赔付比例在90%左右，保障水平较高。
但从不同畜种来看，家畜共济保险加入率在不同畜种之间存在很大的不均衡性。如表3所示，种猪与肉猪的共济保险加入率一直呈现较低的加入率，乳用牛、肉牛及马共济保险加入率较高。同时不同畜种之间加入也有一定的门槛。例如，根据2021年《家畜共济概要》，养殖户投保要求为乳用牛饲养6头以上、生猪饲养200头以上，且都要求饲养5年以上才可以加入。
4.2.2 制度设计：拥有完善的立法及保险体系，但制度边界较窄
第一，从制度基础看，日本家畜共济保险相关法律法规经过多次修订与实践，其制度体系从指导层到实践层，各项家畜共济保险政策制度相互衔接和补充，基本形成“保障+防范”的政策体系。其一，在家畜共济保险逐步发展的过程中，先后出台并进行修订《产牛马组合法》《家畜保险法》《家畜再保险特别会计法》《农业灾害补偿法》《农业共济基金法》等法律，为家畜共济保险的推进及运行奠定了制度基础。其二，通过采取对农业共济保险实施主体进行监督的制度，提高运行效率，保障制度实施效果。2012年出台《农业共济团体监督方针》（至2020年已修订6次），采取对农业共济团队董事定员进行重新评估、修改公司章程等以提高业务效率。并于2014年制定《农业共济保险联合会检查手册》（2021年再次修订），对业务运营管理状态、损失危害评价等法令遵守情况等进行检查。其三，通过制定卫生防疫等法规降低家畜的死亡率与发病率，对风险进行防范。日本农林水产省先后制定了《家畜保健卫生所法》《家畜防疫对策纲要（2018年修订）》《饲料安全法》《家畜传染病预防法（2020年修订）》及确保饲料安全性和质量的相关法律法规等降低家畜的死亡率与发病率。
第二，从制度边界看，日本家畜共济保险的两项保险产品依据保障家畜养殖过程中的风险事故制定了共济金给付的不同的计算方法和赔付方式，基本实现了不同保险事故的全覆盖保障。但从实际效果来看，共济保险制度仅能保障养殖过程中的风险，但对于由于品质下降、市场价格波动带给养殖户的损失却没有涉及，这也导致了肉猪、种猪等畜种的家畜共济保险投保率较低。
第三，从权责主体看，日本农林水产省在家畜共济保险筹资机制中承担50%的比例（猪40%）。在赔付机制中，根据2021年《家畜共济概要》的最新规定，一般家畜保险事故责任由共济组合和都道府农业共济保险联合会共同承担（2∶8或3∶7）。超过一般共济保险事故的保险金额由政府承担95%的赔付，都道府承担5%的比例赔付。总体来看，农林水产省是家畜发生重大疫情事故的兜底保障主体，农业共济保险联合会是家畜一般共济保险事故的赔付主体，突出了在不同保险事故的责任主体。
第四，从组织管理看，日本农林水产省负责政策的设计、优化，都道府农业共济保险联合会和村町农业共济组合负责政策实施；三阶段制或两阶段制的管理机构在运行中形成共济保险再保险的关系；保险监管机构、家畜委员会负责对共济团体业务效率及法规执行情况的监督；同时，运用家畜共济事故降低信息系统等现代化信息技术手段，实现了家畜共济的高质量管理。
4.2.3 制度效能：保障水平较高，但财政缺口较大
第一，从保障水平看，家畜共济保险支出在整体共济金支付中占比例较高。自1990—2020年家畜共济金支出情况来看（图3），除1991年、1993年和2003发生台风或冷害，农作物共济保险支出比例较高外，其他年份家畜共济保险在全部支出中占比最高为80.57%（2008年），最低为46.53%（2003年），平均值为63.14%，保障费用支出水平较高。
第二，从保障效果看，家畜共济保险对日本畜牧业的稳定发展起到了保驾护航的作用。其一，从畜牧业总体发展来看，日本畜牧业产值可以分为1970—1990年、1991—1995年、1996—2019年，自1970年至今，仅在1991—1995年出现了短暂的下滑，其余年份均保持快速或稳定发展势头，可以说家畜共济保险发挥的作用很大（图4）。其二，从保障家畜头数来看，2020年，家畜共济保险死亡废用事故共支付45.7万头家畜，支付共济金441.9亿日元；病伤事故支付235.9万头，支付共济金279.3亿日元；再保险金支付8.09亿日元。其中，乳用牛、肉用牛、马死亡废用保险赔付头数分别占加入共济的头数的25.12%、4.01%、4.76%，平均每头赔付分别约190 903日元（约合人民币9 508元）、174 339日元（约合人民币8 683元）、903 483日元（约合人民币44 999元），对降低养殖户损失发挥了很好的保障作用。
第三，从家畜共济保险的收支均衡来看，三阶段制中机构收支由盈余转为亏损，且差额逐步增大。三阶段制中家畜共济保险特别会计账户、农业共济保险联合会、家畜共济组合机构收支由盈余转为亏损，且差额逐步增大。如图5所示，三阶段制中机构在2011—2016年均处于盈余，盈余最高的为特别会计财户，农业共济保险联合会、家畜共济组合次之。在2016年以后，三阶段机构盈余处于递减状态。在亏损状态出现之后，特别会计账户亏损最严重，农业共济保险、家畜共济组合联合会次之。如果连年出现亏损，财务状况出现不平衡，极易影响运行的稳定性。基于此，2021年日本农林水产省出台《家畜共济保险概要》修订版，对家畜共济保险各阶段赔付比例进行优化调整。
5 问题及启示
结合当前中国畜牧业保险探索和实践中存在的问题，基于日本家畜共济保险制度运行机制、制度运行效果等方面的分析，得出有益启示。
5.1 中国畜牧业保险存在的问题
5.1.1 全国性政策保险保障范围还较窄
目前，能繁母猪、育肥猪、奶牛保险已经在全国范围内推开。一些地方特色保险也在逐步推开。牦牛和藏系羊保险产品在四川、青海、云南、甘肃和西藏等地区推开，育肥牛、育肥羊、基础母羊等的保险在内蒙古地区推开。但随着中国畜牧业养殖规模加快，肉牛、肉羊养殖优势区域逐步扩大。《“十四五”全国畜牧兽医行业发展规划》提出重点打造奶畜、肉牛肉羊、特色畜禽、饲草四个千亿级产业，2025年，中国肉牛肉羊养殖业产值将达到9 000亿元。由于肉牛肉羊单体价值较高，一旦发生死亡，对养殖户收入影响较大，肉牛肉羊作为全国性政策保险的保障畜种亟须逐步推开。
5.1.2 保险产品亟待创新
中国开展的保险产品主要为牲畜死亡险，即主要为养殖户生产风险提供保障。然而，各生长阶段的牲畜疾病灾害频繁发生，养殖户面临的不只是牲畜的死亡，还有疾病和伤残等，而中国尚未开展牲畜的疾病保险及牲畜的伤残险，现有险种还不能满足广大养殖户的实际投保需求。虽然，近年来中国已开展生猪价格指数保险的试点来保障生猪价格波动对养殖户收入带来的影响，但随着畜牧业面临的巨灾风险、疾病、畜产品价格波动对养殖户带来的风险的加剧，畜牧业保险亟须创新保险产品，提高对牲畜养殖面临的疾病风险及市场风险的保障。
5.1.3 保险制度及体系有待完善
完善的法律制度是畜牧业保险有效实施的重要支撑。中国畜牧业保险起步较晚，虽然中国出台了《农业保险条例》《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》《中央财政农业保险保费补贴管理办法》《农业保险承保理赔管理办法》等文件对畜牧业保险发展提供了良好的政策环境。但较日本家畜共济保险而言，中国政府对于畜牧业保险准入规范、产品创新、费率厘定、运行效率监管等实施细则均未形成较完善的法律条令，亟须规范化、科学化的发展。在现有法律法规基础上，中国畜牧业保险体系已经初步形成中央政策支持、保险公司经营、畜牧部门管理、养殖户参与的政策性畜牧业保险运行模式。但是，中国畜牧业风险分散机制仍不完善，对于近年来发生的重大风险灾害不能有效地进行防范及保障。例如，非洲猪瘟采取扑杀补助政策，2021年每头猪扑杀补贴1 200元，各地养殖户获赔金额仅为规定补贴的30%~60%，与1 800元的平均饲养成本相差较大，严重影响了生猪保险的实际保障效果。另外，目前还缺少系统科学的风险转移机制，畜牧业巨灾风险基金及再保险机制不完善，导致重大疫情发生时政府财政负担重、补偿水平低等，不能够有效弥补养殖户的损失。
5.1.4 保险机构承保风险程度低，政府财政负担重
现有全国性政策性畜牧业保险保费实行中央财政、地方财政、养殖户共同负担，但由于部分省份财政资金不足、配套能力差，导致中央财政补贴资金拨付滞后，影响整个保费补贴的到位；同时，保险公司出于盈利的需要，对于投保养殖户赔付比例低，降低了畜牧业保险的保障及运营效率。且保险风险过于集中在商业保险公司，保险公司的财务稳定性很可能会受到影响，间接影响到保险公司对高风险地区的承保积极性。据统计，2021年披露农业保险保费的20家公司约占93%的市场份额，多家保险公司2020年农业保险业务增长超过50%；而从盈利情况看，不少公司的综合成本率超过了100%。中国畜牧业保险赔付由保险机构负责，政府在发生重大疫情时给予兜底保障。2020年成立的中国农业再保险机构承担20%的农业风险保障，其主要针对的是种植业。在中国畜牧业保险体系中，由于保险险种的承保风险程度较低，发生重大疫情仍由政府兜底保障，政府财政负担较重。
5.2 启示
5.2.1 提高保险覆盖率及保障范围，发挥综合保障作用
提高保险标的覆盖率及保险责任范围，对于稳定畜牧业发展具有重要意义。一是推动肉牛、肉羊等重点发展畜牧产业政策性保险的实施。参照日本家畜共济中肉牛保险品种的缴费比率、赔付标准，以及中国青海、内蒙古等地肉牛、肉羊特色保险条例，结合中国不同主产区的实际，加快肉牛、肉羊等中国重点发展畜牧产业保险品种及条例的制定，扩大价格保险、收入保险在其他主要畜种的覆盖率，实现不同畜种的保障平衡。二是丰富畜牧业保险产品体系。根据现有中国自然风险、疾病风险、环境风险逐步增大等特征，创新疫病保险、特色巨灾保险、农业面源污染责任保险等保险产品，实现全产业链条覆盖，多方位保障畜牧业产业链的稳定发展。
5.2.2 完善畜牧业保险制度体系，增强再保险的保障作用
完善畜牧业保险制度体系对于提高养殖户投保积极性、规范畜牧业保险市场运作具有重要意义。一是制定针对畜牧业保险的相关法律法规。借鉴参考日本家畜共济保险的立法经验，同时考虑中国种植业与养殖业的生产差异，制定《畜牧业保险法》《畜牧业再保险法》等法律及相关实施细则。完善畜牧业保险的运营模式、风险分散机制和保险监管系统等方面的制度建设。二是完善畜牧业保险再保险保障机制。中国应在借鉴日本家畜共济保险再保险的投保、巨灾保险基金运作及支付分担比例完善中国畜牧业保险的再保险机制，扩大农业再保险经营机构的经营范围及保障程度，发挥再保险机构分散巨灾风险的作用。
5.2.3 提高畜牧业保险的运营效率及自我盈利能力，发挥机构的互助保障功能
提高畜牧业保险的运营效率及自我盈利能力是畜牧业保险可持续发展的重要保障。结合日本家畜共济保险筹资机制、提高运行效率的措施及近几年出现的财政收支问题，中国畜牧业保险应从供需两方面提高运营效率及自我盈利能力。一是在财务筹资机制上，应该拓展筹资渠道。例如，对于地方财政资金不足的问题，可以基于地方发展需要，扩大中央财政补贴品种，延展产业链，增加地方税收等。二是从运营能力上，创新保险公司经营模式，完善精算制度，开发综合类险种，满足畜牧产业保险需求，增强自身承保能力。三是推进承保主体多元化。借鉴日本家畜共济保险的赔付机制，优化政府、保险机构、再保险机构的赔付比例，实现由政府主导、多方机构互助保障的机制。四是从优化管理及降低风险的发生上，推进畜牧业保险的信息化管理，提高管理效率；同时，通过加强宣传风险防范知识，增强养殖户的防范意识。
