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澜湄粮食安全治理：主体动因、复合困境与优化进路
文章刊发：徐佳利.澜湄粮食安全治理：主体动因、复合困境与优化进路[J]. 世界农业, 2024(7):33-44.粮食安全是人类社会的永恒主题，也是国际社会的共同关切。澜湄区域的粮食安全问题长期以来一直存在，是威胁地区安全与可持续发展的重大风险。在全球粮食安全治理机制失效、赤字不断累积及治理权力下沉的背景下，作为全球重要的粮食产区及饥饿人口密集区，澜湄区域的粮食安全治理任务越发紧迫。2016年，第一个由澜沧江湄公河流域沿岸国家共商、共建、共享的新型次区域多边合作机制——澜湄合作机制正式建立，并将“农业与减贫”确立为五大优先合作领域之一，为应对域内粮食安全挑战提供了新契机。澜湄合作机制将粮食安全议题纳入区域协同发展框架，同时依托新型治理理念，借助综合性治理机制，从政治、经济和安全等多个维度深入推动粮食安全治理。2022年，澜湄国家共同发布了《关于在澜沧江湄公河合作框架下深化农业合作和保障粮食安全的联合声明》，将区域粮食安全治理提升至全新高度。此外，澜湄合作也是落实“一带一路”倡议和全球发展倡议的重要平台，深入剖析区域粮食安全复合困境，探讨在新一轮全球粮食危机背景下推进澜湄区域粮食安全治理的有效路径，可为广大发展中国家通过区域治理应对当前现实性粮食安全挑战提供经验借鉴。可见，该研究兼具现实意义和时代价值。
当前，虽然学者们已从不同主体、区域、领域等多元视角围绕澜湄粮食安全议题进行了一定的研究，但既有研究，一方面，从农业国际合作这一比较宽泛的议题领域切入，忽视了对澜湄区域粮食安全议题的针对性分析。例如，胡迎春分析了澜湄农业和减贫的最新进展，指出澜湄农业和减贫合作应扩大资金渠道、推进多边合作、强化能力建设。杨晓颖和刘艺卓重点分析了中国与湄公河国家农业经贸合作的新动态，指出应加强中国与湄公河国家在贸易和投资方面的政策沟通，促进贸易与投资政策的透明化及通关程序便利化。马婕立足澜湄合作整体机制，梳理了澜湄农业合作的项目建设及平台建设中的亮点案例。另一方面，部分研究虽然谈到了该区域粮食安全议题，但更多是从东盟或东南亚这一更广泛的地理范围进行分析。尽管其中部分内容涉及澜湄合作机制的成员国，但针对性依然不足，缺乏专门聚焦澜湄区域粮食安全问题的文章。因此，其依然无法厘清澜湄粮食安全治理的特征和问题，对澜湄国家开展粮食安全合作与治理的指导性有待提升。例如，姚毓春和李冰重新审视东南亚各国包括粮食生产、粮食贸易和粮食储备在内的粮食安全保障体系，指出东南亚国家要继续维持自身在粮食安全方面的优势领域，努力补齐粮食安全保障体系的短板。贺嘉洁以“东盟与中日韩紧急大米储备”机制为例，分析了以公共储备为特征的区域粮食安全援助机制成功的内在逻辑。崔海宁从区域粮食安全合作治理机制有效性概念、评估标准和分析问题结构、权势对比、机制属性和国内环境四维度影响因素的基础上展开探究，指出“东盟与中日韩紧急大米储备”在及时有效应对危机、扶贫减贫及保障粮食安全方面仍有效性不足。从已有研究来看，关于澜湄地区粮食安全治理议题研究呈现出两个明显特点。第一，对澜湄区域粮食安全治理的系统性分析比较匮乏。目前的研究成果集中在东南亚或东盟地区层面，较少把澜湄地区作为一个专门整体来开展研究，从而造成对澜湄地区的粮食安全治理的现有基础和条件及澜湄国家开展该项治理的主体动因缺乏整体性认知，更对如何更有效地推进区域粮食安全治理缺乏创新性思考。第二，缺乏澜湄合作的分析视角。2016年澜湄合作机制启动之后就成为该地区治理的主要机制，对粮食安全治理在理念和路径等方面都进行了制度性的创新，在发展与安全平衡兼顾的合作框架下推进对粮食安全问题的根源性治理，但学术界显然缺乏这一视角的分析。概言之，无论是从议题角度还是从地理范畴角度来看，既有研究成果对澜湄粮食安全治理的系统性分析仍比较匮乏，远落后于澜湄粮食安全治理实践。对此，本文将利用澜湄国家农业部门和联合国粮农组织（FAO）官方网站数据、政策文件和项目档案等一手资料，进行系统梳理和探究。第一，从机制建设、政治基础、物质条件三个维度出发，系统梳理澜湄粮食安全治理的基础和条件。第二，以澜湄国家的合作需求、粮食体系转型、国家形象提升为切入点，系统剖析澜湄粮食安全治理的主体动因。第三，结合治理实践，深入探究澜湄粮食安全治理进程中的复合困境。第四，针对当前治理限度，探讨澜湄粮食安全治理的优化进路。澜湄流域沿岸是全球重要的粮食生产和消费区域，但受限于经济发展水平、气候变化及现代农业科技与管理经验滞后等多重因素影响，澜湄地区长期面临着沉重的粮食安全负担。近年来，通过加强机制建设、开展多元化粮农发展项目，澜湄粮食安全治理呈现出规范化、制度化的发展态势，治理的基础和条件不断巩固。
2.1 区域粮食安全治理机制和框架基本确立
机制为国际行为体应对发展挑战提供了一种有序、规范和可持续的治理结构与范式，以促进有效合作和科学决策。当前，澜湄国家在粮食安全合作机制建设上大体分为两个阶段。第一，机制启动阶段。2016年，澜沧江湄公河合作首次领导人会议在中国海南召开，会议发布了《澜沧江湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》，将农业列为澜湄合作的五大优先领域之一，明确提出“要开展农业技术交流与农业能力建设合作，在湄公河国家合作建立更多的农业技术促进中心，建设优质高产农作物推广站（基地），加强粮食安全合作”，标志着澜湄区域粮食安全合作机制正式启动。第二，机制完善阶段。澜湄合作机制建立后的区域粮食安全治理，既是对流域地区已有粮食安全合作传统的继承，又是澜湄国家在新的合作框架下推动粮农产业发展的重要体现。2017年，澜湄合作农业联合工作组正式运行，旨在推动澜湄国家间的农业交流合作与战略对接。此后，澜湄粮食安全治理的机制化进程进一步加快。2018年，中国在澜湄合作第二次领导人会议上提出“共同设立澜湄农业合作中心”。2019年，澜湄农业合作中心挂牌成立，并积极推动区域农业与粮食领域的经验分享、立场协调与务实合作，发挥着区域性协调支持机构的作用。
治理框架在澜湄粮食安全合作中发挥着导向型作用。2020年，澜湄国家政府联合发布《澜湄农业合作三年行动计划（2020—2022）》，明确了合作的重点领域，就加强农业政策对话、农业产业发展、农产品贸易与农业私营部门投资合作、能力建设与知识分享及其他优先领域合作达成广泛共识。此后，澜湄国家逐步将粮食安全治理的重心转移到区域粮食体系建设上来，使得区域粮食安全治理更加系统化、科学化。2022年，在澜沧江湄公河合作第七次外交部长会上，澜湄国家共同发布《关于在澜沧江湄公河合作框架下深化农业合作和保障粮食安全的联合声明》，明确提出“加强粮食安全合作，提高粮食生产能力，减少粮食损失和浪费，加强供应链韧性，强化政策交流和信息共享，推动在澜湄区域建立更可持续的农业粮食体系”。2023年，澜湄国家在澜沧江湄公河合作第四次领导人会议上，通过《澜沧江湄公河合作五年行动计划（2023—2027）》，强调要深化粮食安全和农业食品体系合作，加强粮食减损、质量标准、生产力提高、食品营养和安全、应急供应、电子化交易等领域的政策和技术交流合作。在上述三个合作框架的指引之下，澜湄粮食安全合作方向日益清晰，合作领域不断拓展，治理体系渐趋完善。
此外，湄公河国家政府积极出台国内配套政策方针对接澜湄粮食安全合作，让区域合作真正成为驱动域内国家提升粮食安全水平的重要动力。如柬埔寨农林渔业部制定《农业战略发展规划（2019—2023年）》，强调提高农业生产力，扩大农产品出口；泰国坚持“农民稳定、农业富余、农业资源可持续发展”理念，制定《20年农业发展规划（2017—2036年）》，纳入国家20年发展战略；越南制定《2021—2030年农业农村可持续发展战略和2050年远景展望》，强调农业是国家可持续发展的基础，并提出到2030年农林水产品出口额年均增长5%~6%等具体目标。
概言之，当前澜湄粮食安全治理形成了以领导人会议为引领、联合工作组会议和澜湄农业合作中心为协调机制、各类国内配套行动指南为基础的合作架构，为推动澜湄国家粮食安全合作提供有力的制度保障。
2.2 区域粮食安全合作的政治互信不断提升
粮食安全已深度融入地区国际关系，成为塑造互信友好、互惠互利的东亚地区国际关系进程中一项重要因素。而澜湄国家均为发展中国家，农业与粮食安全是域内各国国民经济发展的重要基础和根本保障。澜湄国家均在不同程度上面临着饥饿和贫困问题的困扰，在推动农业可持续发展、保障粮食安全方面拥有强烈的合作需求，这为推进澜湄粮食安全治理奠定了良好的政治基础。
共同的粮食安全挑战强化了澜湄国家间的政治互信。在一系列重大风险因素冲击下，全球正陷入新一轮粮食危机，围绕粮食安全的国际博弈日趋激烈，全球粮食安全治理面临严峻威胁，澜湄地区深受其影响。以俄乌冲突的外溢效应为例，根据联合国商品贸易统计数据库（UN Comtrade）数据，俄罗斯和乌克兰占到了东南亚小麦进口量的25％，而俄罗斯和白俄罗斯占到了东南亚化肥（钾肥和其他）进口量的18％。世界银行数据显示，俄乌冲突导致2022年全球能源和粮食价格分别上涨50％和20％，东盟（含湄公河国家）的通货膨胀率从2021的3.1％上升到2022年的4.7％。在此背景下，澜湄国家认识到只有深化区域合作才能有效提升粮食安全水平。为应对区域粮食安全挑战，澜湄国家在面临紧急情况时展现出紧密的粮食安全合作态势，如提供紧急粮食援助、开展联合救灾行动等。澜湄国家在彼此危急时刻的相互支持与合作，既表明了澜湄国家在政治层面的互信，也巩固了国家间的友好关系。例如，老挝诸多乡村地区儿童面临着粮食不安全和贫困问题困扰，中国全球发展和南南合作基金（GDSSCF）在资金方面给予积极支持，联合世界粮食计划署采购930吨大米和120吨鱼罐头，向老挝1 400个小学的13万名学生提供学校营养餐，这一紧急援助既缓解了老挝部分地区的粮食安全问题，也增进了两国政府和人民间友好关系。澜湄合作的务实性加深了成员国对机制的认可。当前持续推进的全球化促进了东南亚地区的贸易与投资活动，强化了东南亚国家间经济的相互依赖，区域联系越发密切。以务实项目为导向是澜湄合作的一大亮点。近年来，澜湄国家利用亚洲合作资金、全球发展和南南合作基金在粮食安全领域开展了一系列“小而美、见效快、惠民生”的粮农发展项目，涉及农业技术分享、农产品贸易自由化、气候变化适应性农业等诸多领域。2020年，中国提出“丰收澜湄”项目集群，聚焦政策对话项目、产业发展提升项目、投资贸易促进项目、能力建设项目4类项目。同年，中国充分发挥广西区位优势，在澜湄国家实施合作项目60余个，先后在越南、老挝、柬埔寨、缅甸和中国（广西）落地开展了一批中国（广西）—东盟农作物优良品种试验站项目，试验站引进试验示范的农作物品种普遍比当地种植品种增产20%~50%，亩增收超过20%。2022年，中国又提出启动实施务实惠湄举措——“澜湄农业合作百千万行动计划”，为湄公河国家开展100个农技推广项目、培训1 000名农业致富带头人、建设10 000公顷示范良田。这些合作项目的实施既提升了区域粮食生产水平，又增进了各国民众对澜湄机制的认可度，彰显了和平发展、合作共赢的理念，巩固了成员国间政治互信。2.3 区域粮食安全治理的物质基础日益增强
良好的农业资源禀赋是开展澜湄粮食安全合作的重要前提。澜湄区域是全球水稻和玉米等粮食作物的主产区，具有广阔的农业发展空间。农业在澜湄国家的经济发展中占有突出地位，农业人口占比高，地理和气候条件优良，为澜湄国家开展粮食安全合作提供了扎实的物质条件。以水稻为例，世界上超过一半的人口将大米作为口粮，而澜湄区域是全球最重要的水稻产区。FAO最新数据显示，2022年，全球水稻总产量约为7.76亿吨。其中，中国水稻产量以2.1亿吨位列世界第一，越南、泰国、缅甸、柬埔寨分别以4 267万吨、3 432万吨、2 468万吨、1 162万吨位列世界第五、第六、第七、第九。此外，老挝大米产量为359万吨。澜湄国家水稻产量合计占到了世界总产量的42.1%，世界前十大水稻生产国中澜湄国家占据五席。玉米是澜湄国家仅次于水稻的第二大粮食作物。2022年，澜湄国家玉米种植面积为4 591万公顷，占亚洲总种植面积的67.3%，占世界总种植面积的22.6%；总产量29 046万吨，占亚洲总产量的74.5%，占世界总产量的25%。此外，中国与湄公河国家的农业经贸合作持续向好。2022年中国与湄公河国家贸易额达到4 097亿美元，同比增长3.9%。其中，农产品贸易方面增速尤为显著，2022年，中国与湄公河国家贸易额达324亿美元，同比增长14.9%。概言之，澜湄区域具有良好的农业生产资源，域内各国均是重要的农业型国家。其中，中国具有现代化的农业技术和广阔的市场空间，与湄公河国家资源互补性强，开展区域粮食安全合作已具备比较成熟的基础和条件。近年来，澜湄国家不断加大粮食安全问题的协同治理力度，为世界各地区推进区域粮食安全治理提供了经验借鉴。本文将澜湄国家深度参与区域粮食安全治理的主体动因归纳为三个方面：对粮食安全重视度的提升、强化在全球粮食体系中话语权的需求和优化自身国际形象的必要性。
3.1 对粮食安全重视度的提升
粮食是一种重要的战略性资源，粮食安全在国家安全战略中被视为基础性要素。然而，当前澜湄国家粮食安全水平整体仍有较大提升空间。耕地和水资源不足、生态环境恶化等自然因素和贫困率居高不下、农业生产技术滞后等社会经济因素的叠加，导致部分澜湄国家粮食安全问题日益严峻。根据FAO数据，按照2020—2022年3年均值计算，湄公河各国处于重度粮食不安全状态人口占国家总人口的比例相对较高，依次为：柬埔寨为14.8%，老挝为7.2%，缅甸为5%，泰国为1.3%，越南为1.2%。此外，营养不良也是衡量粮食安全的重要指标，按照2020—2022年3年均值计算，澜湄各国营养不良发生率占国家总人口的比例依次为：泰国为5.2%，越南为5%，柬埔寨为4.8%，老挝为4.7%，缅甸为3.2%，中国低于2.5%。可见，粮食安全仍是困扰该区域发展的重要因素。在此背景下，推进澜湄粮食安全治理有助于各成员国通过互补性合作，整合区域优势资源，产生最大化治理效益，促进克服共同的粮食安全挑战。此外，澜湄农产品贸易具有很强的互补性，贸易结合度呈上升趋势。中国农业发展资金实力雄厚，现代农业技术比较发达，而湄公河国家普遍具有吸引外资、提升生产力的农业发展诉求，区域粮食安全合作空间广阔。除了农产品贸易，澜湄国家在粮农能力建设、技术合作等方面都具有较高的互补性，而这均有助于提升区域粮食安全水平。概言之，澜湄国家之所以重视澜湄粮食安全治理，是为了推进区域安全和经济协同发展，即通过粮食安全合作为域内国家经济转型创造稳定的社会环境，同时通过实现经济转型和多元化发展对保障粮食安全合作提供有力的物质基础。3.2 强化在全球粮食体系中话语权的需求
对澜湄国家而言，深化区域粮食安全治理有助于增强其在全球粮食体系中的话语权，进而给区域农业发展带来更多资源和契机，改善区域粮食安全状况。分析澜湄国家强化其在全球粮食体系中话语权的需求，需要先厘清发展中国家在全球粮食安全格局中的现状。长期以来，发达国家和发展中国家在全球粮食体系中的地位存在明显差距，发达国家一直掌握更多的粮农资源，主导着全球粮食安全治理机制和理念。而发展中国家多处于边缘位置，并在粮食全价值链中面临一系列短期内难以破解的问题，如技术落后、资金匮乏、产业链不健全等。这一差距导致发达国家与发展中国家之间产生了一种非对称型相互依赖，而且发达国家制定的粮食安全政策直接左右着发展中国家的粮食安全状况。而在非对称型相互依赖影响下，发展中国家利用国际机制争取有益于自身农业发展的能力持续受到制约。此外，发达国家为扩大在发展中国家粮食市场的占有范围，积极推广新自由主义粮农政策。具体而言，一方面，发达国家主张各国政府取消一切对农产品价格产生影响的干预政策，确保农民在市场竞争中实现效率最优，促进农业发展；另一方面，发达国家又纷纷对本国农业采取明显的保护主义政策，通过价格支持、直接补贴和农业综合服务补贴等形式对农业进行补贴，并在农产品贸易上设置较高的壁垒。最终，发达国家补贴后的低价农产品严重冲击了发展中国家的农业市场，致使一系列发展中国家减弱或彻底丧失了调节粮食生产或价格来应对危机的能力。在发达国家占主导地位的全球粮食体系中，作为发展中国家群体的代表，澜湄国家唯有提升话语权，才能增强其在国际粮食贸易中的影响力。在国际粮食市场中，拥有更多话语权意味着能够更好地参与国际粮食贸易规则的制定，更有效地应对域外粮食市场的波动，提高自身的粮食安全系数。而深化区域粮食安全治理是提升成员国国际话语权的重要路径，也能够解决发展中国家农业技术能力有限、资金短缺和基础设施投入不足等现实短板，这正是澜湄国家深度参与区域治理机制的关键因素。3.3 优化自身国际形象的必要性
国际形象作为一种无形的战略资源，是各国开展外交活动所追求的目标。国际机制作为声誉系统，具有汇聚、放大、传输和准直声誉的作用，使得行为体的声誉具有易获性和有效性，从而使国家声誉成为各国参与国际机制的行为动力。当前，参与国际机制建设已成为各国打造自身国际形象的重要路径。第一，通过参与国际机制，国家能展示其履行国际责任和承诺的意愿，表明其在全球事务中的可信度和可靠性，有助于建立良好的国家声誉。第二，通过参与国际机制，能促进国家在特定领域展示领导力。国家通过积极推动国际机制的规范建设、制定规则、发起倡议，并提出制度性理念，有助于树立自身权威和领导力形象，获得其他国家的尊重和支持。第三，国际机制提供了一个使国家表达和推动其核心价值观和利益的平台。依托参与国际机制的讨论和决策过程，国家可以明确和强调其在全球事务中的立场和优先事项，有助于赢得国际社会的理解。第四，粮食安全是保障人类生存权和发展权的重要内容。若一国能够协助其他国家提高粮食安全水平，便有助于在受援国社会中建立良好的支持基础。这将进一步提升援助国在国际舞台上的道义形象，积累无形的外交资产，推动援助国获得良好的成果。粮食安全不仅关乎食物和人类生存，还涉及经济和社会的诸多方面，这一特点也使其成为塑造国家形象的重点领域。澜湄国家通过粮食安全合作提升国际形象主要着眼于以下两个方面。一是借助议程设置的能力，将粮食安全置于国际发展的核心议程之中，积极推动发展中国家改善自身的粮食安全状况。尽管澜湄国家面临严峻问题，但是其依然通过采取有效措施持续提升区域粮食安全水平，同时促进联合国2030年可持续发展目标的实现。二是发挥日益增长的政治和经济影响力，提供有效的粮食和农业技术援助，促进全球粮食体系公平化。近年来，虽然现代农业科技的发展促进了全球粮食生产力的进步，但是南北粮食安全水平差距仍在进一步拉大。作为新兴区域合作机制，澜湄国家在全球粮食安全治理中通过务实合作，努力提升全球南方在粮食安全治理事务中的话语权。例如，2021年9月，中国提出全球发展倡议，并将粮食安全列为八大重点合作领域之一，通过促进可持续农业发展、实施农业援助项目、完善国际粮农治理、协调提供国际粮食援助等方式帮助发展中国家的脆弱群体改善粮食安全。中国作为域内大国，在公共产品供给方面占有最大份额。依托提供公共产品供给，中国在本区域的国家形象和软实力均得以提升。2022年，泰国牵头制定《2030年粮食安全路线图》实施计划，阐述了为实现亚太经合组织地区粮食安全目标而采取的个体和集体行动及进展评估情况，并强调要充分调动多元主体参与。概言之，澜湄国家在全球粮食安全治理中的新理念及其系列行动、国际公共产品等均有助于提升其国际形象，成为各国深度参与区域治理的重要原因。当前，全球粮食价格仍处于历史高位、世界饥饿人口不断攀升，尽管澜湄国家持续推进区域粮食安全合作，但面对成员国间利益诉求差异化、域外大国竞争角力干扰、治理面临的风险性因素增加等问题，澜湄粮食安全治理一度陷入多重复合困境。
4.1 粮食安全利益诉求差异化
近年来，澜湄粮食安全合作积极对接中国—东盟合作和“一带一路”倡议中的粮食安全事项，合作对象既包括国家政府部门，也覆盖了地方政府、科研院所、企业等主体。多主体的广泛参与有利于激发粮食安全合作潜能，但各主体利益诉求不一致、治理能力差距大、权责不清、协调不足，从而降低了既定的合作成效。一方面，澜湄国家间粮食安全保障能力存在较大差距。部分域内国家拥有较为成熟的粮食体系和发达的农业技术，而另一些国家则相对落后。这种发展不平衡导致澜湄国家在粮食安全合作中的资源分配和利益分配上存在一定困难，限制了集体行动的效率。根据全球粮食安全指数（GFSI）各国最新排名，2022年中国、越南、泰国、缅甸、柬埔寨、老挝分别位居世界第25、第46、第64、第72、第78、第81。由于澜湄国家间粮食安全水平发展不平衡，在粮食安全合作中，不同澜湄国家对于粮食产业结构的调整和升级存在各自不同的需求和优先级。另一方面，澜湄国家在粮食出口上的利益诉求也存在较大差异。一些澜湄国家在粮食出口上具有显著优势，希望通过扩大出口来增加国家收入和自身的农业竞争力。例如，泰国、越南作为世界上最重要的大米生产国和出口国，倾向于在不同时期通过加大对外出口或实施出口限制措施来扩大自身利益。两国曾提出建立大米出口国组织的倡议，试图通过控制国际大米供应和价格来保护自身利益。尽管这一倡议因受到进口国的坚决反对而未能实现，但也加深了域内大米出口国与进口国之间的矛盾。因此，在粮食安全合作中，各成员国对于开拓国际粮食市场还是满足国内粮食需求的重视程度存在较大差异，而这种差异直接导致各国在合作中存在不同的倾向性。随着澜湄粮食安全合作逐步进入“深水区”，各国参与合作的积极性差异越发突出，合作难度或进一步增加，从而影响粮食安全治理成效。4.2 域外大国竞争角力的干扰加剧
在澜湄合作机制形成之前，澜湄区域内既有的合作机制多由美国、日本等域外大国推动，域外大国往往通过驾驭亚洲开发银行等国际组织成为这些合作机制的隐形“主导者”，这些合作机制是域外大国隐蔽实现自身利益的平台，相应的制度设计和安排也更多体现了域外大国自身的偏好。由于粮食政治成为国际竞争的重点内容，粮食供给和粮食定价权也被诸多国家列为对外政策的重要关注点。为此，诸多大国不断加大对澜湄区域等全球粮食重要产区的介入力度，谋求扩大粮食和农业领域的影响力。澜湄区域一直是美国推进其全球粮食安全战略布局的关键点。美国早在2009年就发起了湄公河下游倡议（LMI），并将农业与粮食安全列为六大重点合作领域之一，宣称以环境可持续的方式改善整个湄公河次区域的农业和粮食安全部门的增长，通过政策合作、技术转让及与农民和私营部门的伙伴关系，支持扩大该地区的农业贸易和投资。2021年8月，《湄公河美国伙伴关系行动计划（2021—2023年）》出台，确定了双方当前及未来在经济互联互通等重要领域的数十项具体合作内容或项目，包括推进可持续性粮食安全、开展农业技术能力建设等。美国的上述行动暗示着其逐步介入澜湄区域的粮食安全合作，旨在抵消中国在该地区影响力的战略意图。日本也是该区域粮食安全治理的深度参与者。2007年，“日本与湄公河区域合作伙伴机制”正式建立。自2009年开始，日本每年均与湄公河国家联合举办“日本与湄公河国家领导人峰会”。安倍政府上台后，为深化“日湄合作”，决定每三年在日本举行一次峰会，定期举行外交部长、经济部长会议，以及工作层面高层官员磋商。同时，日本发布了“日本湄公行动方案63”，明确提出日本将通过派遣专家等措施，持续支持促进湄公河地区国家的农业发展，提高粮食安全，改善食品质量和安全。事实上，日本不断升级“日湄合作”，把湄公河国家聚合在一起，积极在东南亚地区建立一个对日本高度认同的国家联盟，从而推进日本的东南亚战略，巩固日本在该地区的重要利益，特别是为其国内粮食安全提供支撑。此外，部分湄公河国家面对域外大国的介入长期实施“大国平衡”策略，意在实现利益最大化，提高自身区域影响力，并借助广泛参与多种机制来取得资金和技术支持，这也在一定程度上加剧了地区治理的复杂性。总体而言，随着域外大国不断介入、机制重叠性持续增加，澜湄流域的粮食安全合作机制拥堵导致制度间的对抗性竞争将渐趋加剧。4.3 治理面临的风险性因素增加
当前，澜湄粮食安全治理面临的风险主要分为两类，包括自然型风险和社会型风险。在自然型风险方面，气候变化和极端天气等已成为澜湄国家粮食产能的重大威胁。FAO数据显示，过去30年间，气候变化及各类灾害事件给农牧业生产带来的损失高达3.8万亿美元。受特殊地理位置影响，厄尔尼诺现象和拉尼娜现象交替出现，经常改变澜湄区域的季风循环，大范围影响天气模式。由于农业是一个高度依赖天气的行业，极端天气事件的增加会对农作物、农业基础设施甚至农业社区构成巨大威胁，进而降低粮食产量；气候变化在一定程度上还可能改变作物品种、季节条件或大气条件，给粮食作物生产带来负面影响，削弱粮食生产力。粮食生产能力下降又将导致粮食短缺问题，引发粮食价格上涨，从而破坏正常的粮食供应和食物获取机制。同时，气候变化正改变降水模式并使得水资源供应日益匮乏，对整个粮食体系的稳定性造成较大负面冲击，包括种植业、畜牧业和渔业的生产环节，以及食品加工和消费环节等，最终加剧粮食不安全状况。研究发现，农作物产量的年际波动中，约有30%是由气候变化造成的，如气温升高、水资源短缺、干旱、洪水等因素。根据湄公河委员会预测，按照目前全球温室气体排放趋势，预计到2060年湄公河流域的年平均气温将上升0.4~3.3℃，在气候干燥的情况下，平均降水量将下降16%，而在气候湿润的情况下，降水量将增加17%，这将对区域粮食生产构成严重挑战。在社会型风险方面，湄公河国家普遍存在农业投资风险高的问题。第一，政治风险是在湄公河国家农业投资面临的主要挑战之一。湄公河国家目前多处于政治转制、经济转轨和社会转型阶段,潜藏着一系列政治风险，这种不确定性会对中国涉外农业企业的利益产生直接影响，或将导致粮食类投资项目的中断或失败。第二，法律风险也是中国相关企业需要高度关注的方面。湄公河国家的法律体系不够健全，执法力度存在较大差异，致使中国企业的合法权益无法得到充分保障，增加了投资的风险。第三，在政策风险方面，湄公河国家提供的优惠政策在农业项目实施过程中常常存在无法兑现的情况。此外，湄公河国家还普遍存在着腐败问题、治安问题、民族主义情绪泛滥等威胁澜湄粮食安全合作的负面因素。如果不能妥善防范和应对上述风险，将对澜湄国家间粮食贸易与投资产生负面影响。粮食问题是澜湄国家安全治理的重要议题，关系到国家政权的合法性与稳定性。当前，澜湄粮食安全状况有进一步恶化的风险，给地区稳定带来诸多不确定性因素。针对治理进程中的复合困境，中国作为澜湄合作机制的重要发起国，宜积极协调和推动各方在统筹利益诉求、健全治理机制、关注重点领域及深化治理实践等方面系统施策，以改善区域粮食安全水平。
5.1 聚焦利益诉求，健全合作机制
共同利益是国际合作的基础，而各国对个体利益与合作收益关系的认知一定程度上决定了国际合作的成效，也左右着国际制度的兴废。粮食安全是澜湄合作的重点领域，然而受限于各国农业发展阶段不同及政策执行中的认知差异等问题，区域粮食安全合作面临一定阻碍。对此，突破澜湄粮食安全治理困境关键在于找到各个澜湄国家在粮农领域的利益契合点，兼顾各方利益诉求。加强成员国间沟通对话。建立定期的域内高层会议、工作组和协作平台，使各成员国得以充分表达己方粮农发展诉求。充分发挥澜湄农业合作中心的作用，逐步将澜湄农业合作中心升级成区域合作中心，对内协调澜湄国家间粮农政策，对外协调与其他机制或域外国家的交流合作。同时，提升澜湄粮食安全合作层级，倡议举办澜湄粮食安全合作部长级会议，更高级别的对话机制有助于及时解决问题、调整合作方向，促进域内国家高效协调相关行动。提高信息透明度。构建有效的粮食安全信息共享模式，以确保各成员国及时掌握本区域粮食生产、供应链、灾害预警、市场情况等方面信息，从而作出科学决策，降低成员国间误解和矛盾，提升区域合作的政治互信。增进域内政策协调。对澜湄合作而言，彻底改变部分湄公河国家“大国平衡”外交战略的可能性较低。对此，在推进机制建设进程中应始终坚持“共商、共建、共享”的合作理念，通过对话、谈判、协商等方式“求同存异”，尽可能扩大利益共同点、打造利益共同体，通过务实高效的合作项目切实改善澜湄各国粮食安全状况。概言之，要充分尊重各成员国在粮农方面的核心利益，统筹兼顾彼此诉求和关切，提升区域治理整体功能，使粮食安全成为“成长期”澜湄合作的新型增长点，推进澜湄粮食安全共同体建设。5.2 加强战略对接，优化治理效能
澜湄粮食安全治理需要在战略对接上采取有效应对措施。一方面，加强与域外大国的战略对接。当前，绝大多数国际规范和制度是由以美国为首的发达国家主导建立的，它们通过参与国际制度的建立，来巩固自身国际地位和影响力。美国、日本在东南亚粮食安全事务中拥有根深蒂固的利益诉求，并发挥了利弊交织的作用。为减轻澜湄合作机制的政治敏感度，中国应当在议题领域、制度规范、合作模式等问题上积极与美国、日本等国主导的机制进行磋商对话，促进实现战略互信，防止恶性竞争和相互制约的局面，以“制度竞合”而非“制度竞争”为路径，加强互补发展，通过政策统筹、共同规划和资源共享，实现双赢甚至多方共赢，这需要各方共同配合，理解并尊重各自的发展理念和目标。另一方面，创新与其他区域机制、国际组织的合作模式。澜湄合作自实施以来展现出较高度的包容性，作为该机制的重要发起国，中国下一步要继续推动澜湄合作与东盟、大湄公河次区域经济合作、三河流域机制、湄公河委员会等区域、次区域合作机制深入对接和协调发展，欢迎联合国开发计划署、世界银行、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行等国际组织和机构积极参与澜湄合作，围绕粮农相关政策交流、技术转移和投资促进等领域积极引领探索新型合作模式，以项目对接为起点增进各制度间对接程度，从项目对接层面入手淡化各制度间的“异质性”，降低对接的早期阻力，进一步提升治理效能。5.3 关注重点领域，提升风险防范与应对能力
气候变化是澜湄粮食安全治理的重要议题之一。由于气候变化与农业紧密关联，当前农业面临着三重挑战：适应气候变化、减少温室气体排放及实现粮食安全目标，这需要以一种可持续的方式提升资源利用效率、提高生产力并增强农业体系的适应性。其一，提高区域农业的气候适应性。中国应充分利用澜湄合作领导人会议、澜湄合作农业联合工作组会议等多边平台，积极传播绿色、可持续的农业生产理念，聚焦气候变化适应型农业广泛开展能力建设行动，引导各方减少粮食体系的温室气体排放，在维护正常生态系统服务功能的前提下，努力实现必要的农业增长率。其二，加强灾害应对能力。中国可牵头组织建立健全自然灾害监测和应对体系，包括事前预警系统、灾害风险评估和紧急救援方案，建立澜湄农业数据库，建设农业防灾减灾信息共享系统平台，提高区域农业防灾减灾能力，减少自然灾害对粮食生产的损害。其三，促进粮农领域科技创新。一方面，发挥澜湄合作农业科技协作组2019年，澜湄各成员国共同支持在原有“大湄公河次区域农业科技交流合作组”的基础上，建立覆盖范围更广、合作内容更丰富的澜湄合作农业科技交流协作组。作用，加强科技人员交流与联合创新，提升科技创新能力，推动农业科技水平，推广适应气候变化试点项目，加强粮农技术交流和知识分享，减轻自然灾害对粮食生产的冲击，提高粮食生产效率；另一方面，注重技术赋能在粮食生产过程中，利用人工智能、大数据等先进技术，建立风险预估模型对潜在的生产风险作出预警，通过改善自然资源管理，提高水资源利用率，确保澜湄农业的可持续发展。在社会风险防范层面，政府与民间力量应协同发力，共同构建海外风险有效预防和管控机制。一方面，充分发挥中国驻湄公河国家使领馆的作用，向中国农业企业提供驻在国的法律法规、政策环境、市场状况等信息，帮助企业了解当地环境，规避潜在风险；当中国农业企业在湄公河国家遇到法律纠纷或商业争端时，中国使领馆应积极协调，提供法律咨询和法律援助，帮助企业有效维护自身合法权益。另一方面，中国可向湄公河国家派遣更多农业外交官，与驻在国政府、商业机构、行业协会等建立良好的合作关系，为中国企业拓展市场、寻求合作伙伴提供便利，减少经济损失。此外，中国农业企业也应不断加强与当地政府及本土农业企业的沟通协调，以共赢的方式降低其在湄公河国家投资的风险，保障粮食安全合作深入发展。粮食安全是国家整体安全的重要组成部分，关系社会稳定和民生福祉，受到澜湄国家的高度重视。区域粮食安全治理使流域沿岸国家能够凝聚合作共识、化解合作分歧，共同应对粮食危机。近年来，澜湄国家通过提升粮食安全治理在全球发展议程中的地位、推动全球粮食安全治理体系变革及开展粮农知识分享活动，扩大粮食安全合作范围，取得了良好成效。但同时，由于澜湄国家在农业发展水平、经济投入、饥饿负担及各自通过粮食议题所追求的利益诉求等方面不尽相同，各国难免在政策协调方面存在集体行动困境。作为澜湄合作机制的引领者，中国应继续在该机制框架下加强与湄公河国家的政策沟通，共同完善顶层制度设计，倡导“共商、共建、共享”的合作理念，促进全面战略合作伙伴关系的建设，以粮食安全合作为支点助推多领域合作，加强应对澜湄粮食安全问题的战略定力和话语建设，共享信息与经验，引领域内各国深度参与区域粮食安全治理，打造高质量的澜湄粮食安全命运共同体。
（注：受公众号排版限制，文中图表、参考文献等有删减。）
