农业基本法视角下日本农业政策演变及特征研究
1 引言
农业是确保国家安全、社会稳定的基础性产业。受自然因素和政策因素的影响，全球农业可持续发展正面临着气候变化、经济减速、贫困和收入不平等等因素的严峻挑战，保障关键产业安全成为各国经济稳步发展的必然选择。世界各国都在力求通过制定相关农业政策确保农业安全，但在世界贸易组织（WTO）《农业协定》的框架下，部分农业支持容易引致贸易扭曲而有必要实行持续改革。2004年以来中国相继出台了一系列农业支持政策，并根据国家农业发展的实际情况不断完善和调整。但是目前仍存在农业发展的外部环境制约农业支持政策的有效实施，“双碳”目标下农业质量建设与数量发展矛盾突出，政府转移支付带来的价格扭曲造成个体福利的损失等问题。尤其是在内部要素禀赋改变、生态环境恶化以及国际规则制约的嬗变中，中国农业政策也面临着诸多风险挑战，有必要借鉴国外经验，对国外的典型案例进行深入剖析，以期为中国农业政策的转型提供新的改革空间。
日本和中国的农业经营都是以农户家庭经营为基本格局，且农业经营规模同样具有小而分散的特征。如果不计入北海道，日本全国平均每个农户的耕地面积为1公顷左右。近年来，中国农业农村与日本一样面临着高龄化趋势。面对这一挑战，日本出台了与农业农村相关的众多法律，《农业基本法》是其中最具核心地位的农业农村法律。长期以来，日本通过不断完善农业政策体系保障食物供给，提升农户收入，维护产业安全。中国的农业生产在土地资源禀赋、经营方式、劳动力结构等方面与日本存在很多相似之处，如两国的人均耕地面积小、后备耕地极其有限等。同时，两国在城市化进程加速、产业结构向二三产业转型的背景下，都存在城乡差距不断扩大、农产品国际竞争力低、农业劳动力老龄化等问题。作为WTO成员，两国的农业政策在有效规避WTO规则制约方面压力巨大，因此日本农业政策体系的构建与调整、经验与不足可以为中国制定农业政策提供重要参考。
一般而言，农业政策的范畴比较宽泛，具体包括农业补贴政策、农业保护政策和农业支持政策。已有文献研究了第二次世界大战后日本农业政策的演变，从单纯依靠关税手段转向农业管理领域，并以此为基础将现行农业政策进行了分类，包括财税信贷支农制度、农产品价格保护与农民收入支持制度、粮食储备和农业保险制度、农业科技推广制度、农业资源与环境保护制度、促进偏远地区经济发展等。宗湘义和李先德认为1999年《食物、农业、农村基本法》出台后日本的农业政策按照支持方式不同可划分为价格支持政策、稻作经营安定对策、收入补贴及非关税措施。部分日本学者将农业支持政策的内涵与日本国情联系起来。在日本农地流动化的基本背景下，生产性规模差距的存在是必不可少的，日本农业支持政策包含农地资源的管理、农业结构的改善等方面；有研究基于概率前沿生产函数比较了直接补贴对技术效率的影响和不同经营形态的管理结果，结果表明越依赖直接补贴，农耕技术效率越低，因此农业政策需要从消费者支持型向纳税人支持型转变。
目前，许多学者对日本农业政策进行了许多丰富而有意义的研究，为中国调整完善农业政策提供了参考。但是，在中国开始实施《中华人民共和国粮食安全保障法》的背景下，从农业立法的视角探究如何将农业政策有效融入立法体系的研究较少。本文以与中国农业生产经营条件较为相似、农业政策借鉴意义较大的日本为研究对象，以日本《农业基本法》的实施和修订为视角，分析日本农业政策的演变、现状及趋势。可以发现，日本的农业政策以《农业基本法》为依据，而《农业基本法》又为农业政策的实施提供规范和依据。
2024年5月28日，日本国会审议并表决了政府提出的《食品、农业、农村基本法修正案》，以多数赞成通过，修订基本法成立，这也意味着日本会实施一系列相应的农业新政策。以下以1961年日本《农业基本法》实施、1999年修订并更名为《食物、农业、农村基本法》、2024年修订《食物、农业、农村基本法》为主线，解析日本农业政策的演变和特征。
2 1961年日本《农业基本法》的实施
从二十世纪六十年代开始，日本经济进入高速增长阶段，同时工业与农业之间的收入差距拉大，农业剩余劳动力向非农及农村外部转移、农户数量减少；与此同时，食物消费需求总量不断增长、消费结构趋于多元化。农业供给和需求的矛盾对日本的农业政策转变提出新要求，1961年，日本制定并实施了《农业基本法》。
3 1999年修订更名为《食物、农业、农村基本法》
日本稻米产值最高是在1965—1970年，随后稻米产值下降。进入20世纪80年代，日本农业总产值也开始下降，农村人口数量和人口密度下降，特别是在山区、半山区等条件不利地区，这引发了日本各界对农业可持续发展和乡村振兴问题的关注。在此背景下，1999年日本实施《食物、农业、农村基本法》，代替原来的《农业基本法》。
3.1 新的基本法的实施背景
在二十世纪八九十年代，日本农业和农村发展面临着以下几个方面的难题。
第一，食物方面。受居民生活消费方式改变等因素的影响，日本人均稻米消费需求不断减少，人均全年稻米消费量从1962年的118.3千克减少到1970年的95.1千克，1995年减少到67.8千克。大米消费需求的减少使得具有传统优势的稻米生产收益不足。与此同时，日本的食物自给率持续下降，如表1所示，按照热量计算的食物综合自给率从1965年的73%下降到1995年的43%。1998年日本成为世界第一大农产品净进口国，高进口依赖度给日本的食物安全构成了威胁。此外，消费者对食品质量安全的意识不断提高，消费者要求在食品供给方面强化对策，成为围绕食品问题的新的政策课题。
第二，农业方面。作为日本国内食品供给主要来源的农业生产面临着结构转型难题，稻米、小麦、大豆等土地集约型农业生产仍很脆弱，农业规模经营进展缓慢影响到长期食物供给稳定；同时，农业生产面临着全球气候变暖带来的冲击。
第三，农村方面。日本社会的少子化、高龄化等问题也波及农村地区，农村地区缺乏活力，农村经济社会发展的后备动力不足。
3.2 1999年《食物、农业、农村基本法》的实施
如上所述，从二十世纪八九十年代开始，日本在食物、农业和农村等方面面临着诸多难题，而1961年开始实施的《农业基本法》强调的是农业，实施的农业政策也仅聚焦于农业生产发展，未能综合考虑食物安全、农业和农村的多维耦合。为此，日本在总结《农业基本法》经验的基础上，政策导向的调整逐步趋向综合协调。1999年，日本政府制定并实施了《食物、农业、农村基本法》，代替了原来的《农业基本法》。
《食物、农业、农村基本法》的三个维度强对应不同的政策含义：一是农产品维度，强调农产品数量供给稳定和质量安全；二是农业维度，强调农业的多功能性发挥以及可持续发展；三是农村维度，强调农村地区振兴。
3.3 《食物、农业、农村基本法》的特征
《食物、农业、农村基本法》与原来的《农业基本法》相比，特征变化如图1所示。新的农业基本法主要包括：一是食物的稳定供应保障，二是发挥农业的多功能性，三是农业的可持续发展，四是作为基础的振兴乡村。
第一，政策内涵由一维转向三维协调。《农业基本法》侧重于农业这一政策内涵维度，《食物、农业、农村基本法》则从食物、农业、农村三个维度分别确定了一系列的对策措施，食物的追加体现了农业基本法从生产者到消费者的重视；食物方面，除了强调食物供给保障方面的作用，还强调农业的多功能性发挥；在农村方面强调振兴乡村。
第二，在农业方面，农业发展目标的调整。《农业基本法》强调农业生产发展和农业经营者的地位提升，具体对策主要包括：一是农业生产效率提升，二是农业总产出扩大和农业发展的多样性选择，三是稳定农产品价格，四是促进农户家庭经营发展和利益保障。《食物、农业、农村基本法》农业发展的目标是农业的可持续发展，重视农业发展过程兼顾对环境的保护，具体对策包括：一是强调食物自给率要达45%，二是提高农业生产效率以保障稳定的农业经营，三是反映市场变动的价格形成机制和经营稳定政策，四是维持和促进自然循环机能，五是山区、半山区等条件不利地区的生产条件改善。
第三，在食物方面，食物供给保障和农业的多功能性。在食物方面，除了强调食物供给保障方面的作用，还强调农业的多功能性发挥，从消费者视角制定合意的食物政策。
《食物、农业、农村基本法》中，食物、农业和农村三个因素既相互影响，又有各自的对应性政策措施，三个维度是这一时期政府制定农业政策的出发点和基础。图2显示的是这一法律实施所面临的形势和政策目标以及所实施的具体政策。
食物方面的具体政策包括：提高食物自给率、食品质量安全、推进农业“地产地消”和“食育运动”。农业可持续发展方面的政策包括：稳定经营收入、促进稻米生产、完善农用地政策、促进农产品出口、促进农业技术推广以及强化农业基础设施建设。振兴乡村的政策包括：农村地区环境资源保护、增强农村经济活力（培育人才、加强农工商联合、促进城乡交流）、保护野生动物等。值得指出的是，日本政府推进农业“地产地消”，指的是一方面根据消费者的需求来安排农业生产，另一方面本地生产的农产品尽可能多地在本地消费。通过开展一系列活动，农产品生产者与消费者实现有效连接，从而促进物流、价值流和信息流的顺利实现，促进农业发展、提高农产品供应水平。“食育”也是“地产地消”的重要组成部分。强调“食育”是生存之本，围绕智育、德育、体育开展各种活动，增加关于“食”的知识，提高选择“食”的能力，形成健全的“食”的生活方式。日本农林水产省2005年实施了《食育基本法》，将“食育”作为一项国民运动在日本普及推广。
3.4 《食物、农业、农村基本法》的特征
《食物、农业、农村基本法》与原来的《农业基本法》相比，特征变化如图1所示。新的农业基本法主要包括：一是食物的稳定供应保障，二是发挥农业的多功能性，三是农业的可持续发展，四是作为基础的振兴乡村。
3.4.1 原有农产品价格政策的调整
3.4.2 从农产品价格支持向直接支付制度转变
3.4.3 从单一品种政策支持向综合性政策转变
3.5 农业政策的作用效应
基于《食物、农业、农村基本法》农业新政策的实施，日本农业发展取得了显著成效。一是在国内食物供给方面，通过促进增加使用本地和本国农产品，保障农产品供给，日本食物自给率稳定在40%左右的水平。二是在稳定本国农产品需求方面，通过消费者与生产者的交流，推进了“食育”，增加了居民对本国生产农产品的消费需求。三是在农业的多功能性发挥方面，包括对以本地农产品为原料的地区传统饮食文化发挥传承作用；促进农业的自然循环功能，降低农业生产对环境的压力。四是在农业基础设施维修和改善方面，通过地力培养、地力改良、农用地集约化等，对农业的可持续发展发挥促进作用。五是在稳定提升农业生产者收入方面，通过农业的六次产业化，将更多的附加价值留在农业；通过农产品价格稳定政策，既保障了农业生产者利益，也有利于保护消费者利益。
4 2024年《食物、农业、农村基本法》的修订
4.1 新时期日本农业和农村面临的挑战
4.1.1 迫切需要保障食物供应稳定
4.1.2 迫切需要协调农业与环境的关系，实现可持续发展
4.1.3 迫切需要针对农业结构的新变化制定政策措施
4.1.4 迫切需要重构农村社会维系
4.2 新修订的农业基本法的目标
4.2.1 食物方面：强化食物供应保障
4.2.2 农食系统：与环境相协调的产业转型
4.2.3 农业发展：人口减少背景下的农业生产发展
4.2.4 农村发展：人口减少背景下的农村社会重构
4.3 新修订的农业基本法的政策内容
与以往农业政策相比，日本2024年新修订的农业基本法中农业政策的特点概括如下。
食物政策方面。一是强调确保食物的可获得性。强调政府与民间加强合作，强化食物的流通和运输能力。二是重视食品产业的健康发展。通过食品产业创新发展，在食物产业发展的同时要减轻环境负担，实现资源的高效利用。三是在农产品进口方面，提出进口伙伴的多元化，并重视进口伙伴的投资合作。四是日本虽然是农产品的净进口国，但新时期也强调强化农产品出口，采取综合措施提升日本农产品的国际竞争力。五是强调发生突发事件情境下的食物供应应对措施。
农业政策方面。一是强调优化农业结构，培育农业经营主体，实现农用地等自然资源的高效利用。二是改善农业生产条件，合理利用基础设施、农用地等。三是提升农业产业链各环节技术水平。四是农业发展要减轻对环境的压力。五是强调对农业生产经营者的支持。六是动植物疾病的防治。七是重视农用生产资料的生产、流通的稳定性。
农村政策方面。一是提出全面振兴乡村，促进农业生产基础设施的发展和保护，促进与乡村有关的产业振兴。二是促进有助于保护农业用地的联合行动。三是促进合理利用当地资源，在农村发展农业和非农产业。四是改善农业生产条件。五是山区、半山区的地区振兴。
此外，日本与农业基本法修订相关联的农业的新政策还有TPP对策（2015年）、绿色食物系统战略（2021年）、食物供给保障强化政策大纲（2022年）等。食物供给保障强化政策大纲（2022年）是日本政府出台的政策文件，这一大纲主要是对《食物、农业、农村基本法》的进一步修订完善，为强化食物供给保障而制定的具体对策。一是食物供给保障的结构优化，农业生产所必需的肥料和饲料等尽可能以国产替代，通过进口的稳定性和适度储备相结合的措施，摆脱对国外农产品的过度依赖；二是避免生产资料价格上涨对食物供应的影响；三是智能化提升农业产业发展的可持续力；四是促进农产品出口；五是农业绿色化。
近年来，日本各界也积极探讨农业发展对策以应对新情况、新挑战。一是夯实国内农业生产基础，包括：①农业规模化，包括提高农用地利用率，确保农业劳动力数量；②农业高附加值化；③农业高效化，包括农业数字化、智能化、生物技术。二是推动农产品出口。三是促进农业发展兼顾减轻对环境的压力。
综上所述，从1961年日本《农业基本法》实施以来，已经过去60多年，其间经历了1999年的修订并更名。在新的时代背景下，2024年日本对《食物、农业、农村基本法》进行了修订。新的农业政策的实施势必会对日本食物供给保障、农业可持续发展以及乡村振兴发挥促进作用。
5 日本农业基本法修订和农业政策调整的经验启示
5.1 以法律为依据制定农业政策
5.2 根据农业农村的实际，因时而异确立农业政策目标
5.3 农业政策重视农业和食物产业的绿色转型
5.4 农业政策的长期一贯性以及政策目标措施的适时调整
5.5 食物供应和农业发展重视产业链各环节采取相应的政策措施
（注：受公众号排版限制，文中图表、参考文献等有删减。）
