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大选之年英国《农业转型计划》重大更新：变革动力、政策意蕴与未来演进
作者单位：1.中国社会科学院中国社会科学评价研究院；文章刊发：余福海，王陆奇.大选之年英国《农业转型计划》重大更新：变革动力、政策意蕴与未来演进[J]. 世界农业, 2024(9):22-32.英国是全球可持续农业的重要引领者。2020年11月30日，英国环境、食品和农村事务部（Department for Environment, Food & Rural Affairs）发布了《可持续农业之路：2021-2024年农业转型计划》（The Path to Sustainable Farming: An Agricultural Transition Plan 2021 to 2024），擘画了环境主义农业政策的蓝图，英国农业展现出前所未有的活力。一方面，英国农业的化肥、种子、饲料等投入明显减少，农业利用面积明显缩减，但总体生产率稳步提升；另一方面，英国农业补贴虽有所减少，但是英国农业的总产值明显增加，农民收入持续改善。2022 年，英国农业总产值实现了17%的增长，达到79亿英镑；农业对英国经济的贡献为139亿英镑，与2021年相比，同比增长15%。2022年，英国农场的平均收入达到72 000英镑，较2021年的46 500英镑增长约54.8%，其中41%的农场的平均收入超过50 000英镑。
鉴于英国的可持续农业处于世界一流水平，对“全球南方”的农业发展具有重要的借鉴意义，英国农业政策的未来走向备受关注。英国的农业政策体系主要分为两大模块，即国家粮食安全战略（National Food Strategy）和环境主义土地管理机制（Environmental Land Management scheme），《可持续农业之路：2021-2024年农业转型计划》正是其路线图。2024年正值英国大选之年，《可持续农业之路：2021-2024年农业转型计划》临近截止时间，英国农业政策变革加速。2024年2月，时任英国首相苏纳克宣布提供4.27亿英镑的农业补贴，以增强农业技术、创新和可持续性，并承诺将英国的粮食自给率维持在不低于60%的现有水平。这是英国农业部门有史以来规模最大的补贴计划。随后3月19日，英国环境、食品和农村事务部发布了《农业转型计划（2024年修订版）》（Agricultural Transition Plan 2024），该计划明确了英国农业未来的发展目标，为英国农业农村及其政策发展道路指明了方向（图1）。![]()
梳理知识界关于近期英国农业政策变革的相关文献，缺乏对2024年英国农业变革的前沿追踪。英国在脱欧之前和脱欧过渡期内，长期执行欧盟共同农业政策（Common Agriculture Policy），学界关于欧盟共同农业政策的做法、演变和前景等的研究较为丰富,对于欧盟框架下英国农业政策的研究也为数不少，主要侧重农业补贴、农业科技和环境保护等议题。此外，对于脱欧前后英国农业政策的比较研究也有部分涉猎，代表性成果如Greer和Grant的合作研究，讨论了脱欧后英国在农业领域的转变与延续。目前追踪脱欧之后英国农业政策的中文文献仅见余福海等的合作研究，讨论了脱欧与新冠疫情叠加冲击后，英国农业政策的变革动力、政策调整与未来走向。追踪研究俄乌冲突以来的英国最新农业政策，对于迈向农业强国进程的中国具有重要的借鉴意义。英国在可持续农业领域拥有丰富经验和尖端科技，探究英国在俄乌冲突和脱欧后遗症困扰下的农业政策，有助于提升中国涉农决策水平，更好地维护国内粮食安全，有效促进农业的低碳转型。本文基于农民、政府、议会、环保组织和公众等利益相关方的多重视角，探究2024年英国农业政策出现重大变革的多重动力，研析英国农业政策此番重大调整的变与不变，前瞻未来英国农业政策的大致走向，探寻英国2024年农业政策变革这一重大国际事件对中国“三农”决策的镜鉴价值。![]()
英国农业政策在2024年出现重大变革的主要原因是英国面临的粮食安全形势趋于严峻。近年来全球气候变化加剧，助推农业绿色化、零碳化，增强可持续性，成为世界各国的共识。脱欧之后，英国致力于清理欧盟共同农业政策的历史遗产，重树英国农业的领先优势，即可持续性。然而，面对俄乌冲突持续干扰英国粮食市场、气候危机频发致使部分农民重新“靠天吃饭”以及脱欧后英国政府难以提供原有水平的农业补贴致使农民收入减少等问题，农民生产显现困境，农产品供给出现短缺。英国的粮食安全保障与可持续性转型如何兼顾？农民增收与农业发展之间如何协调？解决这些问题的迫切需求构成了英国农业政策变革的主要动力。
2.1 俄乌冲突和脱欧后遗症持续冲击英国粮食安全
近年来国际环境剧烈演进，进一步提升了英国农业体系的外部风险，成为英国农业政策变革的重要外部因素。
第一，俄乌冲突以来，英国农业体系出现了食品短缺、供应链中断和成本上升等现象，使得尚未从新冠疫情余波中恢复的英国农业部门雪上加霜，粮食安全面临严峻挑战。英国的饲料、化肥、能源价格飙升，农业生产成本显著提高。俄乌冲突使英国难以像之前那样从俄罗斯、乌克兰获取廉价的农产品、化肥和原油，特别是俄罗斯采取了停止化肥出口等措施，导致英国的化肥价格上涨；俄乌冲突对于管道设施的破坏严重限制了能源供应，推升了能源价格。据统计，2019-2022年，英国天然气批发价格上涨了650%，氮肥价格上涨了 240%，农用柴油上涨了73%，饲料原料成本增加了75%。受此影响，英国农产品急剧减产，粮食安全受到威胁。 第二，脱欧之后，英国一直未能摆脱农业劳动力的短缺困境，农业活动的正常开展经常受到外部因素扰动。脱欧之初，英国农场主要通过引进乌克兰、俄罗斯的工人来解决农业劳动力不足的问题。但是，俄乌冲突爆发之后，英国的农业劳动力将难以获得来自乌克兰、俄罗斯两国的补给。前者是因为战争征调，乌克兰实施戒严令，禁止18~60岁的适龄男性离开乌克兰，以便为战争提供兵源；后者则是由于英国对俄罗斯的封锁。因此，近年来英国不得不从尼泊尔、印度尼西亚等国引进季节性劳工。然而，此类农业新手的生产率明显偏低，所需培训费用更高，且政府规定海外季节性劳工时薪不得低于10.10英磅，远高于本地工的最低工资9.5英磅，这加重了英国农民的财务负担。同时，从2023年开始，英国政府为季节性劳工发放签证的限额逐渐减少，进一步压缩了季节性劳工进入英国的人数。季节性劳工的短缺对英国农业的影响立竿见影：作物无人收割、牲畜加工厂陷入困境。为此，一些农业团体呼吁对农业政策进行调整。2022年3月，英国全国农民联盟（National Farmers’ Union, NFU）表示，农民正尽其所能降低各项成本，但化肥和能源呈两三倍数的增长意味着农业生产将难以为继，政府必须采取行动，并将粮食安全置于国家优先事项。当年12月，英国全国农民联盟的主席米内特·巴特斯与时任英国首相苏纳克会晤后，明确呼吁苏纳克兑现其在2022年夏对农民做出的承诺，要求其维护英国农民在食品供应链体系中的公平地位，在全球化竞争中保护本国的农业和食品部门。英国全国农民联盟还致函时任环境、食品和农村事务部大臣特蕾莎·科菲敦促其尽快采取行动。2.2 英国农业补贴减少和农民收入恶化，致使农业发展整体低迷
尽管近年来英国农业受到剧烈外部冲击，2021年以来英国政府对农业的补贴不仅没有增加，反而逐步减少。从总体规模来看，英国政府对农民的补贴总额显著下降。2021年，英国政府对农民的直接付款总额为32.96亿英镑，减少了4 800万英镑（-1.4%）；2022年，对农民的直接付款总额为32.13亿英镑，比2021年减少了8 300万英镑（-3.0%）。从细分类目来看，基本支付计划的直接补贴逐步减少，但是农业环境补贴逐步增加。2021年基本支付计划（Basic Payment Scheme）为28.25亿英镑，2022年为26.03亿英镑，同比减少了2.22亿英镑（-7.9%）。2023年基本支付计划下降了近 40%。英国政府用于农业环境计划（Agrienvironment Schemes）的相关补贴占补贴总额的比例较小，但呈现逐年增加的趋势。2021年农业环境相关补贴达3.55亿英镑。2022年，相关补贴增加了200万英镑（0.5%），达3.57亿英镑。2023年，相关补贴进一步增加，全国农场平均约发放此类补贴15 000英镑，同比增加了约4 000英镑。此外，英国政府在脱欧过渡期实施的交叉合规补贴已于2023年12月31日终止。
外部冲击剧烈，叠加政府补贴退潮，内外交困的农业生产环境加剧了部分英国农民的收入恶化。根据英国政府的评估，由于小麦价格下跌、单产下降和种植面积缩减，2023年英格兰谷物农场和种植农场的农场营收入均值大幅降低。一是谷物农场的平均农场业务收入预计同比将下降约77%，至34 000英镑；同时，谷物农场的农业补贴收入也逐步下降，其中来自农业环境补贴的补贴收入预计同比将增长1/3以上，达到18 200英镑，而谷物农场的平均基本付款预计同比将下降约40%，至21 300英镑。二是2023年种植农场的平均农场业务收入预计将同比下降58%，至53 000英镑。三是由于牛奶价格下降，奶牛场的平均农场营业收入有所下降。2023年全英奶牛场的平均农场营收估算为50 000英镑，同比下降78%。所以，一些英国农民抗议政府的农业政策，迫切希望推进政策变革。2.3 英国农业可持续性危机并未根本改观
农业受到剧烈外部冲击，农业补贴持续减少，农民收入持续恶化，这一系列因素必然导致英国政府难以实现其可持续农业的愿景。近年来，英国的粮食自给率一直徘徊在60%，远低于其历史最高点78%（1984年）。英国农业部门一再策略性地放松环境标准，以保障国内的食品供应。时至今日，英国农业实现可持续发展任重道远。
短期来看，脱欧后的英国并未执行欧盟时期的严格环境标准。迫于农业团体的压力，英国一再放松了对农业使用化学品的监管。例如，新烟碱类杀虫剂危害广泛，容易导致生态灭绝，因此欧盟已全面禁止使用新烟碱类杀虫剂。然而，脱欧后的英国政府每年均在英国甜菜生产商和全国农民联盟的游说之后，对新烟碱类杀虫剂予以“紧急”豁免。2020年8月，英国糖业公司请求政府给予其3年过渡期，以便开发新的替代性杀虫剂。然而3年期到，英国政府再次网开一面，授权英国糖业公司继续使用新烟碱类杀虫剂。此外，英国环境监管制度体系自身也面临经费不足、缺乏人手、专业技能不强、工作量过重等问题，难以胜任常态化的农业生态监管职责。近年来英国政府的政治妥协和监管不力为英国农业可持续发展蒙上阴影。长期来看，英国有机农业的发展道阻且长，可持续发展面临挑战。一是近年来英国在农田鸟类指数方面表现不佳。农田鸟类指数是衡量农场生物多样性的重要指标。2022年英国该项指数较1970年下降了61%，意味着其生态系统正不断恶化。二是近年来英国有机耕种的发展状况不够乐观。2022年英国的有机种植面积为50.9万公顷，占耕地总面积（600万公顷）的8.48%，其中有机种植土地仅9.7%（4.9万公顷）用于谷物生产。同时，英国的有机经营主体也呈明显下降趋势，由正式脱欧前2018年的6 188家、2019年的6 129家，减少至2022年的5 500家。进一步来说，如果现有农业转型政策缺乏强劲的政策支持，英国农业的可持续性无疑将成为空谈。图2为2024年英国农业政策的变革逻辑。![]()
英国农业政策的重大变革发生在2024年春季并非偶然，而是执政的保守党政府迫于选举压力，试图挽回农村选票的策略性行为。随着英国大选的临近，2024新年伊始，英国的保守党政府对农业政策进行了脱欧以来的最大规模升级，推出了《农业转型计划（2024年修订版）》。同脱欧之初的农业政策比较，这次的农业新政补贴力度相对可观；农业新政没有采用直接补贴的“旧方”，而是相对侧重环境主义的农业补贴理念，说明《农业转型计划（2024年修订版）》所规划的农业政策体系在补贴的规模和导向方面均出现了较大变化，即新的农业政策体系将致力于通过农业补贴的规模增加和理念重塑，求得农业可持续发展和粮食安全的综合平衡。
3.1 增进粮食安全保障：提升粮食生产的政策优先性，补贴农业技术创新与应用
近期英国政府明确将保障粮食生产作为英国农业体系的首要目标。根据《农业转型计划(2024年修订版)》，英国将进一步提升粮食生产的政策优先性，使粮食安全成为英国政府的重要政策目标。
第一，《农业转型计划（2024年修订版）》将维护粮食安全作为重要的政策设计理念。英国政府规定，农地应主要用于粮食生产，避免过多用于环境用途。2024年3月25日，英国政府宣布将限制可持续性农业激励的补贴上限，以避免激进的可持续农业转型进一步挤压粮食生产空间。农民如需申请可持续性农业激励的补贴，最多只能将农场总面积的25%用于以下土地利用类型：①开辟或者维持鲜花盛开的草地边缘地块，②为蜜蜂提供花粉和花蜜混合物，③专门为过冬鸟类提供食物的耕地和园艺用地，④草地化的边角地和篱笆，⑤修缮草地的边角地、疏于管理的篱笆，专门为过冬鸟类提供食物的草地的维护。截至2024年3月，英国农业主管部门累计收到了超过15 000份可持续性农业激励申请，拨款支持了其中超过14 000份申请。此外，英国政府还承诺将粮食自给率稳定在至少60%，并逐年研制、发布全英粮食安全指数，动态监测本国的粮食安全水平，每年举行“从农场到餐桌”粮食安全峰会（Farm to Fork Summit）。可见，《农业转型计划(2024年修订版)》维护粮食安全的政策理念正在转化为公共政策，逐步得到落实。第二，《农业转型计划(2024年修订版)》致力于投资农业技术与创新，通过科技手段助力粮食安全和农场繁荣。根据计划，英国政府将积极补贴企业创新前沿科技。2023年3月，英国通过了《基因技术（精准育种）法案》［Genetic Technology (Precision Breeding) Act 2023］，支持通过基因技术改进农产品质量。精准育种指运用一系列新技术，如基因编辑，以更加有效、精确的方式进行与传统育种相同类型的遗传变化。这使得育种者可以有针对性地引入有益基因，用更短时间实现传统育种几十年或更长时间的培育效果。随后，2023年5月的“从农场到餐桌”粮食安全峰会上，时任英国首相苏纳克宣布成立了精准育种工作组，其成员由来自整个食物链和农业科学的专家组成，旨在促进整个食品行业间交流，探讨内容包括精准育种面临的机遇与挑战、如何推动产品面市及上架供消费者选购。2024年，英国将继续推进落实新法案的相关立法工作。第三，英国政府将统筹多种农业基金，补贴农民应用更加现代化、更加生态友好的前沿科技。根据《农业转型计划(2024年修订版)》，2024 年英国政府将安排多轮小额拨款，专门用于补贴农民使用更加现代化的农业设备和技术，以帮助提高农场生产力，完善农业粪便管理，改善动物健康和福利。3.2 纠偏农业环境政策：取消非必要的政策，增强现有政策的质量
激进的环境政策严重冲击农场的正常经营，已为英国近年的农业危机验证。因此，英国政府近期推出的《农业转型计划（2024年修订版）》在维护粮食安全的同时，致力于进一步优化农业环境政策，提升现有农业环境政策的质量，进而实现农业领域环境政策的公平性、可行性、吸引力和灵活性。
第一，《农业转型计划（2024年修订版）》规定，取消非必要的环境政策，调整环境政策强制执行的要求，增强环境政策在多元情境下的适用性和灵活性。为此，英国政府取消了农村管理计划（Countryside Stewardship）中非必要的项目，将其他项目细分为更加具体的补贴项目，开放给农户自由组合。2024年起，英国政府还将在协议中新增约50个新的选项以供农户选择，包括农林业、精准农业、支持恢复优先栖息地和受威胁的本土物种、改善和恢复水体和水道、保护低地泥炭等项目。此外，英国政府还积极改善在草原、高地和沼泽地等地的农业环境补贴政策。例如，2024年1月1日起，维护草原生物多样性的补贴额度从每公顷182英镑增加到了646英镑。2024年底前，英国政府还将新增一项补贴，专门用于支持沼泽地保护。此外，根据2024年修订版《农业转型计划》，英国政府还将采取一系列政策措施尽力消除涉农领域的形式主义和繁文缛节，使相关公共服务进一步便捷、高效和透明，相关监管措施进一步清晰、公平和有效。第二，《农业转型计划（2024年修订版）》将进一步推动农业补贴公平化，并实现即时更新和动态响应。对小农和佃农而言，农业补贴提供的现金流非常重要，是其维持经营不可缺少的重要支撑。此前英国的农业补贴支付一度较为滞缓，不利于农民维持农场运营，扩大农业投资。《农业转型计划》此次改革的重要内容之一正是增加农业补贴支付的频次，缓解农业经营者的现金流不足。同时，根据《农业转型计划(2024年修订版)》，英国政府还将改变以往仅补贴开辟草原栖息地的措施，为维护草原栖息地提供补贴，以调动农民维护草原栖息地的积极性。此外，英国政府还进一步推动高地和低地的农业补贴公平化，按每公顷20英镑的价格补贴占地面积50公顷以内的小型农场同政府签订协议，逐步向可持续农业转型。图3为英国《农业转型计划（2024年修订版）》的政策架构。![]()
2024年是英国的大选之年。英国进行地方国会议员补选后，于7月4日开展新一轮大选。英国两大政党，即执政党保守党和在野党工党，均将农村选区视为竞争的重要战场之一。两党均急于承诺制定更具吸引力的农业政策，以争取农民的选票支持。但可以肯定的是，在英国无论是保守党还是工党中的任何一方执政，粮食安全将在农业政策中与环境保护同等重要。农业补贴作为支持农业转型不可或缺的政策工具，将会得到更广泛的运用。增强农业的可持续性是英国农业摆脱气候危机的唯一路径，这一目标将在未来的农业政策中继续被强调和实施。4.1 可持续性：英国未来农业政策的远景目标
英国仍在持续推进向可持续农业转型的长远目标。这是由于气候危机对英国农业造成的危害日益显现，而英国迄今所做的努力却难以遏制气候危机的频发。旱涝灾害已成为英国农业必须应对的气候挑战。2023年2月，英格兰许多地区遭受罕见的干旱。到了2024年春季，英格兰南部许多地区的降水量达到当地平均降水量的2倍，尤其是2月的降水量创下了1836年以来的历史新高，以至于2023年10月以来种植的农作物腐烂在地。在英格兰西南部的萨默塞特郡，洪水淹没了大片农场，但由于环境部门设置的水泵较少，农场的排水工作难以实施，所有农业活动不得不待气候条件向好后恢复。换言之，气候危机已使得该地区2024年的农业减产成为定局。
然而，与英国政府在国际社会展现的气候雄心相比，其政策措施略显滞后。净零排放对于经济的系统性重塑需一定过渡期来缓冲，逐步构建新的替代产业体系，其高昂的经济转型成本也需全社会逐步消化。尽管英国承诺到2050年将温室气体排放量减至净零，但英国独立的公共政策评价机构气候变化委员会（Climate Change Committee）评估认为，如果维持现有政策的规模和力度，英国将难以实现其气候目标。特别是粮食安全战略在减排力度和规模上均不尽如人意，也没有采取措施来提高农业体系应对未来气候危机的能力，如广泛植树、修复泥炭地等，这也成为阻碍英国经济转型的重要因素之一。换言之，英国政府应对气候危机的策略已从“急行”转为“渐进”，不再追求过于激进的快速变革，而是在经济社会体系兼容的前提下进行渐进变革。然而，在气候危机的“利剑高悬”之下，持续推动农业迈向可持续化已成为英国各界共识，即使政党交替执政，也将一以贯之。4.2 粮食安全：英国未来农业政策的重要关切
未来一段时间内，粮食安全将成为英国农业政策的重中之重，或至少会取得与环境保护同等重要的地位，而不再在此前政府决策中被视为次要目标。2023年11月，为争取农村社区选票，在野党工党的影子环境大臣史蒂夫·里德明确表示，粮食安全即国家安全，工党深刻认识到农业政策应有效回应农民关切，工党承诺上台后将确保农村居民获得廉价的清洁能源，减少粮食进口，并要求欧盟进口食品遵循更高的动物福利标准。2024年2月，工党的影子农业大臣丹尼尔·蔡克纳公开承诺，若工党重新执政，将减少农产品进口，促进农产品出口；确保医院、学校和监狱等机构至少50%的食品是英国生产的高质量食品；增加农业补贴，确保农民不再为农业“自掏腰包”。同时，执政党保守党也采取了相应措施，时任英国首相苏纳克也在当月一次性追加了2.2亿英镑的农业补贴，并宣布了“一揽子”维护粮食安全的计划。相较之下，似乎工党的主张更受农民欢迎，工党批评保守党的农业政策更加偏向环境保护而非粮食生产能力，而工党则主张两者兼顾，平衡粮食生产和环境保护，恢复农场繁荣。根据目前的选情，工党已重新获得农村社区的支持，并有望在新一轮国会大选中锁定60多个农村席位。可以预测的是，鉴于农村社区对于新一轮大选的关键性影响，英国新一届政府将不再过于忽视粮食安全的重要性，而会进一步提升粮食安全在农业政策体系中的地位。4.3 政府补贴：英国未来农业政策的有力抓手
近年来，英国农业政策回归政府补贴导向，进一步凸显了农业经济的脆弱性。可以预见的是，未来英国农业的低碳转型将以政府补贴为抓手予以维持。根据英国执政党和在野政党的行动来看，未来的英国农业补贴将具有多重使命。一是致力于改善英国农业的生产力，通过技术改进和创新提升农产品自给能力，维持本国农产品相对进口农产品的优势。二是改善农民收入，缓解农民的经营压力。英国农业补贴标准因时而变，动态响应，2024年1月1日起更新了农业补贴的标准，以确保在农业市场剧烈变化之时，发挥重要作用，有效缓解农民的处境。三是激励农业迈向可持续性发展之路，增强英国农业的环境友好度，以及有效应对气候危机的能力。2025年起，在3年内完成对农业领域环境政策的全面审查。无论2024年大选之后新一届英国执政团队对食品体系和粮食安全的认知如何变化，鉴于英国农业在多重冲击面前的相对脆弱性，一切农业政策的有效实施均需经由政府补贴方能实现。4.4 迈向合作：英国未来农业政策的变革路径
英国农业政策的变革是利益相关方沟通博弈的结果。英国农民和农业团体同政府部门进行平等、常态化的沟通协商，仍将是英国农业政策变革的主要动力。此外，英国媒体和民众也是英国农业政策变革的重要参与者。随着英国农民频繁抗议政府的农业政策，民众对本国农业现况的关切日增，成为英国政府反思调适农业政策的重要因素。农民团体将持续对英国农业政策变革发挥重要影响。一方面，英国全国农民联盟同英国政府保持了高频互动，已使其认同并承诺将农业作为英国同外国签订贸易协议时的优先选项，将粮食安全作为英国农业政策的优先项，并对粮食安全状况进行动态监测；另一方面，在农民团体的支持下，近年来英国有组织的农民游行示威活动明显增多。2024年3月25日，逾100辆拖拉机参加了威斯敏斯特议会大厦外的抗议活动。“为农民争公平”“拯救英国农业”等社团组织了此次抗议，其核心诉求是禁止不合格食品进口、禁止外国农产品使用英国国旗作为标识、采取更多措施维护英国粮食安全。为此，他们希望政府不再签署新的贸易协议，废除现有的贸易协议，并支持民众购买本国农产品，维持并提高英国农产品的自给率。此外，英国媒体和公众也开始高度关注本国的农业政策。2021年以来英国广播公司制作的农场题材纪录片《克拉克森的农场》火爆出圈。纪录片主角克拉克森作为明星农民，探索了一系列农场多元化经营模式，如农场商店、野餐区、扩建农场停车场等，并与持反对意见的当地议会进行了多轮交锋。这些内容经过电视媒体和社交媒体的广泛传播，引起了人们对英国农业政策的关切。可以预见，未来英国的农业政策将在多元治理主体的博弈与合作中渐进调适，臻于完善。本文结论：2024年英国农业政策出现了重大变革。其变革动力主要为俄乌冲突和脱欧后遗症持续冲击英国粮食安全，英国农业可持续性危机仍未根本改观，英国农业补贴持续减少，农民收入持续恶化。2024年英国农业政策的重大调整主要体现为粮食安全在农业政策体系的地位上升，与环境保护居于同等重要的地位。从2020年脱欧之前和脱欧过渡期施行的共同农业政策，到2020年仓促推出的初始版本《农业转型计划》，再到2024年迭代升级的修订版《农业转型计划》，不变的是农业补贴政策，变的是农业补贴的逻辑和导向，即2020年脱欧之前和脱欧过渡期内，英国实施欧盟框架内的共同农业政策，侧重对农民进行直接补贴，导向是维持粮食的综合生产能力；2020-2024年，英国推出了《农业转型计划》，转而侧重补贴农民开展农业环境保护，导向是引导英国农业增强可持续性；2024年，英国《农业转型计划》迭代升级，修订版《农业转型计划》则侧重补贴农民和涉农企业加强农业环境保护和农业科技创新来提升农业体系的韧性和活力，导向是实现农业环境保护和粮食安全的综合平衡。2024年英国《农业转型计划》的修订，标志着英国农业政策从侧重农业环境保护正式迈向了农业环境保护与粮食安全并重，不仅有助于使英国农业的可持续发展得到农民支持，也有助于维护英国食物主权的相对独立和国家的整体安全，这无疑是一次相对理性的政策调适。未来英国农业政策也将兼顾粮食安全与可持续性，通过巧妙设计的政府补贴和多元治理主体的有效协同，同时实现粮食安全和气候雄心。
他山之石，可以攻玉。中国农业亟须在维护粮食安全的同时，增强农业可持续性。英国农业政策变革对优化中国农业政策具有丰富启示。第一，构建愿景，增强农业可持续性。增强农业可持续性已经逐步成为中国社会各界的共识。可以预见，中国农业的长期愿景仍是增强农业可持续性。中国“三农”政策语境中的农业可持续性不仅包括农业生态保护，也包括维持并增加粮食的长期自给能力，后者必须借由农业生态的有效保护方能实现。基于英国的经验教训，中国应将农业可持续性作为农业强国的重要衡量指标。一方面，加强中国农业的生态保护，改善土壤质量，降低农业面源污染，美化农田景观，改善农村社区的生物多样性；另一方面，通过增强农业的可持续性，维持并提升农业生产的质量和效益，使高品质的绿色农产品进入百姓餐桌，走向千家万户。第二，科技创新，增强粮食自给能力。英国农业科技享誉全球，拥有“现代农业科学发源地”英国洛桑研究所（Rothamsted Research）等一系列全球知名农业科学机构，植物保护、精准育种等技术为农业创新发展提供了不竭动力，助力英国农业生产率在全球范围内居于领先地位。长远来看，中国粮食安全仍将维持严峻态势。从进出口结构来看，中国的玉米、大豆等粮食品类的产量难以满足国内需求，目前仍相对依赖进口。基于英国通过科技创新助推农业增产的经验，中国维护粮食安全的关键仍是农业科技创新。特别是以基因编辑和植物保护等前沿农业技术为牵引，培育和改良具有增产潜力、环境友好度较高的农业良种，形成新一轮的农业增产革命，持续提升中国的粮食自给能力。第三，关注聚焦，持续提高农民收入。建设农业强国，关键是促进农民增收。生产力的巨大进步并不必然带来生产关系的优化，农业现代化的英国尚需加大农业补贴力度以适度改善农民的处境。殷鉴不远，中国农业政策变革亟需目光向下，问计于民、问需于民。当务之急是多方施策增加农民收入。一是通过常态化的政策协商和反馈机制，适度提高种粮综合补贴和粮食收购价格，逐步将有机耕作纳入国家生态补偿范畴，增加专项补贴，将农民基础养老金的财政补贴标准至少提升至当地农村低保的保障水平；二是持续推进农业现代化和产业融合，提升农业的附加值并改善农民在食品产业体系中的经济地位，使农民真正成为有利可图、保障充分的职业，切实维护中国粮食安全。第四，合作治理，改善农民公共参与。英国农业部门长期维持了同全国农民联盟的沟通。在农业组织高频呼吁和农民街头抗议之下，英国农业政策方出现重大变革，其代价是政府的公信力受损。目前多元主体之间广泛合作已成为中国乡村建设的重要理念。未来中国的“三农”政策议定仍需探索构建和完善农民和农业组织有序参与公共政策的体制机制，提升基层农民、农业组织和农业专家在各级人大代表和政协委员中的代表性，实现涉农决策的公开、透明和回应性，最大限度地凝聚农民智慧、社会关切和专业观点。（注：受公众号排版限制，文中图表、参考文献等有删减。）
