乡村治理秩序重构：机理与现代化方向
1 引言
2 中国传统村社关系型治理秩序存续的基本逻辑
在传统村落的农耕社会，农民对于土地及其附着于土地之上的重复性生产活动有着极高的生存依赖性。在生产技术水平还比较低、物质条件还并不丰裕的时期，只有土地能够给人们提供稳定的生活和财富来源，也因此成为最为可靠的生存资源。但是，农业生产的稳定性与可持续性却面临自然风险潜在破坏的最大威胁，由自然灾害引发的饥饿与粮食安全危机一直是人类社会可持续发展过程中面临的重要挑战。以农事为本、以桑稼为基是中国历史发展、经济社会秩序运行、农村社会和谐稳定的核心物质基础。然而，中国历来是一个多灾害与饥歉的农业大国，三千余年间史料记载的灾害就达五千二百余次，古老中国甚至一度被西方学者称之为“饥荒国度”（表1）。“三岁一饥、六岁一衰、十二岁一荒”，灾害与饥歉频发使得传统村落中的农民普遍面临较为严重的生产和生存威胁。特别是在“大国小农”的基本农情之下，现代技术要素渗透不足和农业改造动力缺乏使得传统小农户不仅生产力低下，而且生产韧性往往薄弱，由此物质匮乏和粮食供给不足成为乡土中国面临的主要挑战，加之频发的灾害侵袭，单户农民的生存风险无法得到有效化解。村庄内部深嵌于熟人关系与人情网络中的帮扶互助、抱团取暖成为重要的集体性、公共性避险机制。
中国传统的乡村治理秩序是建构在“差序格局”基础上的关系型处置规则，村庄中亲疏远近的关系互动发挥着关键性作用，群体之间的人情积累和感情厚度成为农民家庭核心的社会资本和生计资本，也是乡土中国农事生产联系和经济交易规则的形成根基。尤其是在缺乏现代技术要素的传统农事生产中，集体性的劳动和协作化的生产不仅能够有效满足农事经营中对劳动力强度的要求，而且构建起风险共担、利益共享、集体避灾的群体性机制，形成村社农户间互惠互利的社会交往。此种结构的村社关系框架成为小农应对灾荒与饥饿的重要屏障。以关系型秩序为框架，村域内的集体成员组成利益共同体，处于集体关系之中的村民在应对突发事件与各类风险时可以有效调用村庄内部关系资源，化解生产、生活中的意外，降低生存风险、交易成本，达成互赢协议，并稳定建立对未来生活的长远预期。由此，传统的关系型治理秩序将成为兜底农民生存底线、化解农民生存风险、强化农民生存韧性的重要治理基础。
中国传统村落具有较为明晰的边界概念，界限内是独立的生活系统且具有一套可自我实施的生产生活、经济社会交往秩序。中国传统村庄结构具有封闭性、独立性、血缘性和内圈性的特征。不仅如此，中国城乡历史关系中存在主导与被主导、防范和排斥的内生性对立基因。村落中农民面临着内部“土围子”约束和外部机会不足的发展困境，寻求开展村落内部成员之间的集体行动与合作行为成为村社农民的理性选择。
第一，古老中国城市的本质是政治权力的象征。城市的建造与形成，一方面用以保护统治权力，另一方面往往成为行政中心和权力中心，是统治权力运行和施展的场所，彰显其政治地位，成为驾驭四海万方的统治工具。众多的城市形成各层级的行政中心，共同组合成一个庞大的控制网络，实现对城市外广域的农村地区、分散村落的有效管理和统治，由此控制和剥夺乡村地区的资源与财富。所以，历来城市的开放程度并不充分，兼容度很低，非但无法给予广大村落一定的发展空间与选择机会，而且会汲取村庄有限资源。新中国成立以来，特别是20世纪80年代，改革开放带来中国经济的飞速增长，但城市经济发展初期还无法提供充足的城市非农就业机会以匹配农村相当规模的非农就业需求，而且，改革开放的大格局也客观上需要农民留农以开展稳定的农业生产。由此，中国农民长期面临外部机会不充分、选择空间不足的生存格局。客观上推动农民之间构建集体合作机制，形成利益均沾的享益格局实现村庄有序运行。
第二，中国乡村是融合政治、经济、文化、治理多重基因的复合空间且具有长期经济交易活动、生存生活观念所形成的自身非正式制度和内部良序运行的行动秩序。村庄内的农户由于地理空间共享和长期共同的生产生活，彼此之间具有密切的关联性和思想统一性，相近的经济行为响应和思想观念使得村社形成具有一定封闭性的生活内圈和严密的社会组织结构。一方面，长期的聚居生活，村庄农民之间彼此了解和熟悉，从而形成“熟人社会形态”，并由此演化出基于抵御外来侵害、自然威胁及与之关联的生产互助的生存体系、经济交易结构和交往秩序；另一方面，内圈生活使得村庄具有封闭性，不同的村落具有不同的自然条件、规模、密度、社会经济条件和历史发展、生活习惯等，且对外具有排斥性。乡村的封闭性推动村社农民构建内部的利益共同体和集体合作机制。
3 乡村治理转型的发生机理与特征事实
3.1 乡村治理转型的发生机理
在传统农村社会，关系型治理秩序生成于广泛的生存风险和发展权利缺乏的环境之中。但随着农村改革的逐步深入及经济社会的发展转型，一方面，旨在赋予农民更多土地财产权益的产权制度改革不断强化农民的土地权能，赋予农民“生不增死不减”的土地生产资料；另一方面，多层次的扶贫、社会保障机制与村庄外部机会的开放，不断提升农民家庭生活的稳定性和抗风险性。产权关系的明晰与稳定、农民自身发展空间的拓展及融入现代市场经济，必然诱发传统关系型治理秩序的根本性转变。
3.1.1 产权制度改革：对农民的还权松管与赋权强能
土地是农村最为重要的生产资源。土地资源分配与享益关系的调整和稳定是农村社会政治、经济与社会交往活动的主要内容。可以说，产权界定与实施中的地权强度是村庄交易秩序及其乡村治理的重要制度基础。长期以来，造成农民生存韧性不足的重要制度诱因在于农村土地产权的边界模糊与稳定性缺失，农民的产权弱化引致较大的地权风险。家庭承包经营责任制改革以来，中国农地产权制度变革表现出对农民的“还权松管”与“赋权强能”的阶段性特征（表2）。一方面，对农民的“还权松管”与“赋权强能”逐步赋予农民更为充分的土地财产权益，不断拓展农民家庭的发展机会和选择空间，强化农民家庭的生存韧性和独立性，农民对于传统社会关系网络与避险机制的依赖性不断降低；另一方面，权利的明晰与稳定是市场交易的前提，也是人格化交易向市场化交易转型的制度基础。可以说，从地权模糊走向地权明晰与稳定会诱致不同的交易和行动秩序，隐含不同的乡村治理逻辑。
3.1.2 多层次扶贫、社保机制：强化农民生存韧性
3.1.3 外部就业机会的开放：拓展农民选择空间
基于Lewis的观点，农业劳动力获得外部非农就业机会，参与城市部门的就业将逐步消减二元经济结构以实现农民群体的福利改善。Lewis的理论为发展中国家农民实现收入增长提出了一条行之有效的路径。但是，新中国成立之后确立的“农业户口”和“非农业户口”，并对户口迁移的“严加限制”极大地阻碍了农村剩余劳动力外部发展机会的获得。改革开放以来，在市场经济体制之下城市和乡村联动的要素市场不断发育，不同地域的资源不断被盘活，市场经济浪潮驱动中国的城门被打开、村庄走向开放，城乡经济社会形态呈现全面转型，逐步开放的发展逻辑不断拓展农民的外部就业权利、活动空间和选择机会，农村剩余劳动力向城市大规模流动并参与城市建设以分享现代经济红利成为可能。党的十四大明确提出，要建立起全国统一开放的市场体系，打破地区封锁、城乡分割，逐步改革户籍管理制度。户籍制度的松动赋予农民自由择业、外出就业的发展权利，向大中城市、东南沿海城市汇聚的“孔雀东南飞”，一年一度“民工潮”出现，现代市场向农民发出召唤，农民对市场做出有效反应。自此，农村劳动力非农转移规模不断扩大，农民工资性收益不断提升，农民日益获得更为充分的外部发展机会。
3.2 乡村治理秩序转型的特征事实
3.2.1 农村经济交易：交易人格化向交易市场化转型
相关研究发现，农地经营权交易市场存在明显的人格化特征。其中，对中国2008年土地交易市场的调查显示，农村的土地流转市场中超过80%的交易都在亲朋好友的熟人关系中发生。2011年土地熟人交易比重依然高达87.19%，相关的研究也同样发现这一特征。除此之外，交易的人格化属性也表达在流转契约选择上，有研究显示，与非熟人交易的契约签订率达到65.85%，与熟人有7.12%，与亲人仅有1.39%。相关的研究也证明了在土地流转中缔约形式的“差序格局”现象。但也必须认识到，全国农村经济交易活动出现的市场化转型趋势（图1和图2）。第一，熟人交易格局出现松动。2000—2009年，基于本村农户为对象的熟人交易比重从95%以上降低至85%。农业农村部的统计数据也表明，村庄内圈交易规模从2006年的67.33%降低至2016年的55.18%；2013—2015年，交易对象为乡镇外主体的土地规模年增速达到18%；同时，农业大户的比重在不断提升，土地经营面积在10亩。以上、30亩以上和50亩以上的农户占比不断增加（图3、图4和图5）。第二，土地流转的合约化程度提高。2008—2015年，土地流转书面合同签订份数年增速达到19.69%，正式合约下的土地流转面积年增速达到24.89%。而且，熟人交易也出现市场化转型的趋势。农村经济交易活动出现的新趋势将引领中国乡村治理秩序由传统关系型走向现代契约型、由熟人社会秩序走向理性主体社会秩序、由“差序格局”走向市场化逻辑。
3.2.2 农村非农就业：以农事为生向以务工为业转型
4 乡村治理秩序重构：结论与讨论
乡村治理是国家治理与社会治理的核心基础，实现乡村善治也是乡村振兴和中国现代化建设的重要内容。随着经济社会发展进入新的历史时期，乡村治理秩序也在发生深刻转型与结构重塑，不断拓展出乡村治理现代化的新的时代内涵和发展特征。当前，乡村治理呈现由关系型向市场型、由封闭性向开放性、由单一结构向多元包容的现代化方向转变的趋势。应该回顾并重新审视乡土中国农村的生存环境、文化观念、制度结构、经济发展和社会变迁的基本内容和特质，理解中国农村乡村治理秩序构建与传承的内在逻辑，把握乡村治理现代化的演进方向，构建匹配乡村治理演变客观趋势的基础性工具和社会规范，以内含契约治理、法治理念的现代化方式，重构“国家有作为”“社会有认同”“人民有参与”的现代乡村治理体系。本文基于中国农村产权制度改革、社会经济形态的转变与农民发展机会、选择空间的拓展角度揭示中国乡村治理秩序重构与现代化转型的特征事实与演变逻辑。需要明确的是：
第一，中国广域乡村的传统关系型治理秩序是基于村社成员生存共识所构建的风险规避机制和强化生活稳定性的兜底机制，同时也是村社外部机会不充分所形成的风险共担、利益共享的集体合作机制，更是村庄成员的发展命运和核心利益共同体的维系纽带。其形成基础在于，一方面,自然风险频发与小农经济的脆弱性，以及农民产权弱化等问题使得一家一户的独立生产与生活体系面临较大风险与不确定性的威胁，极具脆弱性；另一方面，中国历史上长时期的“城门关闭”、城乡关系的对立性及农村内部的社会文化与地域的封闭性使得农民普遍缺乏外部生存空间和选择机会。由此以“差序格局”为外化特征的关系型治理秩序成为重要的村落社会保障机制，也是关系型治理秩序形成并长期存续的内在逻辑。
第二，农村农民的和谐、稳定、有序关系到国家经济社会的全面发展。加强对农村发展的重视，提高农民生活质量和幸福感已经成为当前中国政策制定与调整的核心线索。其中，土地制度变革与产权关系的调整对于农民的“还权松管”“赋权强能”，使得农民越发拥有更为充分的财产权利与生活保障；“打开城门”“开放村庄”的时代演变、经济社会形态的转变与开放、要素流动的畅通与加速，拓展了农民在村庄外部的生存空间、选择的权利和发展的机会；国家扶贫扶弱扶困的强力兜底机制、多层次多维度多领域的社会保障机制、拓展非农就业盈利机会的支持性机制等均强化了农民的生存韧性和生活强度，诱发农民对于非正式的关系型治理秩序的依赖性出现弱化，外部经济动因的冲击与内在发展需求的驱动使得中国农村正在发生以市场化、契约型治理秩序重塑村庄经济社会交往新规则的时代变革。
第三，以“差序格局”和“三缘关系”为基础的村庄社会网络关系实际上构建了农村社会人格化交易、人情循环往复、生产生活帮扶互助等经济社会活动的治理基础，形成一套村庄约定俗成的可自我实施、依赖声誉机制和道德约束规制的行动秩序与交易机制，具有重要的乡村善治功能。但随着经济社会的飞速发展，农民产权强度与生存韧性不断强化，中国的广大村域也正在不断融入城市发展与中国经济现代化发展的时代洪流中，不仅在吸收现代法制、契约、规范等有益资源和观念，农民也必将卷入现代市场经济发展洪流之中，分享市场经济、契约经济、技术创新、分工协作和高质量发展的时代红利。而随着经济福利的改善与幸福度的提升，以现代契约为基础的乡村治理秩序必将成为中国农村社会的核心秩序与基本规则。
关系型治理向契约型治理演变是中国农村治理秩序正在发生的重要转型，集中表达为农村经济交易活动将由传统关系交易走向现代契约交易、由熟人社会秩序走向理性主体社会秩序、由“差序格局”走向市场化逻辑；开放条件下村庄主体由封闭走向开放、由单一结构走向多元包容。这不仅是中国农村社会“打开村门”积极融入现代经济社会与政治体制的有益变化，也是中国基层社会转型的现代化方向。但要明确的问题是：
第一，本文的研究明确了乡村治理转型的内在机理。发展权利、选择机会、生存空间不足是农民拓展关系型连接的驱动因素，农村“土围子”和“内圈性”具有两面性，在借助群体力量抵御风险的同时，也使得现代法治因素、治理模式和经济要素难以在农村得以有效实施和流通。为此，一是要不断提升农民的土地财产权益，对农民进一步“还权松管”“赋权强能”，有效盘活农民沉睡资产；二是要持续强化农村扶贫扶弱扶困兜底体系和社会、医疗保障体系建设；三是要加快构建城乡一体的劳动力市场和农村要素市场，推进县域城镇化建设，拓展拓宽拓深农民的选择权利和发展空间。通过不断加强农村农民的政策倾斜、法律保护和市场开放，诱导农民卷入现代治理模式与市场发展格局，分享农业农村现代化发展和农业强国建设的制度红利与经济红利。
第二，传统关系型治理与现代契约型治理并非截然二分的结构，而是同时存续、一为主导的格局。在乡村治理秩序现代化转型的过程中要高度警惕对于传统集体协作、帮扶互助、感情往来等有益文化的同质撕裂，更要警惕现代经济因素冲击与刚性契约关系背后的机会主义、道德风险的无序蔓延。尤其要清醒认识到，乡村治理现代化转型的“破立”之间可能潜藏新的乡村善治风险。原因在于，从宏观层面来说，农村地域广阔，农民人口众多，完善的法制建设与基本的契约道德还尚未建立健全，在治理模式与思维转型的进程中完全舍弃传统力量转而以现代化契约型、市场化、法制化逻辑开展治理并非优选策略，也不符合中国农村当前的发展实际。一旦农民由维护生产生活稳定性的底线逻辑转向竞逐经济利益的顶层逻辑，崇尚理性主义的市场浪潮中的唯利是图、暗箱利益交换、机会主义冲动、道德失序等新的潜在风险将构成威胁乡村有序和稳定的系统性风险。从微观层面而言，中国依然还是世界上最大的发展中国家，虽然已经历史性地解决了农民的绝对贫困问题，但应该正视的是，农民群体整体收入水平和财富积累水平相较于城市还有较大差距，而且农民内部的财富差距也较大，国家基层法律保护机制与社会保障机制的不断健全尚需历史的耐心，农民生活的稳定性与发展的有序性依然需要传统的关系型秩序给予兜底和保障。因此，乡村治理的现代化方向必须强调国家法律体系、产权制度、社保制度、就业支持制度等基础性正式制度功能和农村社会特殊信任、关系缔结、互助互爱等辅助性非正式制度功能的互补，广泛动员传统组织资源与道德力量，激发自治与德治参与基础，构建制度化与非制度化协调匹配、合力互促的乡村治理秩序，建设和谐美丽中国乡村。
