CPTPP框架下新西兰2022年《植物品种权法》评析及启示
1 引言
《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）作为美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）之后另起炉灶的成果，为促进亚太区域经济增长和区域经贸合作提供了新标准，确立了亚太经济一体化的新走向。加入CPTPP对促进中国的商品、服务及技术等要素自由流动和经济发展具有重要意义。习近平总书记多次公开表示中国积极考虑加入CPTPP，表明中国继续向世界开放的决心。
2023年6月，中国向CPTPP成员递交加入该协定的交流文件，目前正对标CPTPP标准梳理需修订的法律法规。作为目前全球最高标准的自由贸易协定，CPTPP与中国已加入的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）在成员范围上高度重合，但对发展中国家提出了更加严格的要求，特别是其知识产权规则是迄今为止所有贸易协定中最先进与详细的。近年来，为推动CPTPP加入进程，中国做了大量前期准备工作，通过修订相关法律，中国知识产权保护水平已接近CPTPP标准，但在植物新品种保护等重点领域仍有待完善。CPTPP中直接涉及植物新品种保护的有第18.7条第2款“缔约方应在协定生效之日批准或加入国际植物新品种保护公约（UPOV）1991文本”和第18.16条“缔约方应认识到知识产权制度和遗传资源相关传统知识两者之间的相关性”，但并未阐明应如何实现此种关联。2023年，中国以UPOV 1991文本为蓝本制定了《植物新品种保护条例（修订草案送审稿）》（以下简称《条例（送审稿）》）。《条例（送审稿）》虽极大地提升了中国植物新品种保护水平，但有两个问题值得注意：一是其参考的UPOV 1991文本是在现代植物育种技术发展初期拟定的，部分内容不可避免地存在历史局限性和未尽善处；二是UPOV作为以保护育种者权利为主的国际公约，仅参照该公约制定相关制度，难以满足CPTPP第18.16条的要求。
2 新西兰植物品种保护制度发展历程
作为农产品、木材及其制成品等初级产品的出口大国，新西兰植物品种保护制度起步较早。该国结合其国情和农业生产特点在实践中探索出一套行之有效的实施方案。
2.1 新西兰植物品种保护法历史沿革
早在1973年新西兰就制定《植物品种法》（Plant Varieties Act 1973，亦称《植物选择者权利法》）。该法共37条，围绕品种权的授予、撤销与强制许可等进行了一系列规定，并授权由农业大臣组建植物品种权办公室（以下简称PVR办公室）负责受理和审查品种权申请。1979年，新西兰对该法进行修订，并形成《植物品种法修正案》（Plant Varieties Amendment Act 1979），其中一个重要修改就是用“植物品种权”代替“植物选择者权”。1981年，新西兰加入国际植物新品种保护公约（UPOV）后，以UPOV 1978文本为蓝本对《植物品种法修正案》进行修改并于1987年通过《植物品种权法》。1990年，新西兰政府将PVR办公室并入新西兰商业、创新与就业部（MBIE）下属的知识产权局（IPONZ）集中管理，由IPONZ负责帮助权利人申请和维护海外知识产权。PVR办公室由品种权管理专员统筹管理，其下辖两位品种权审查员负责具体的审查授予植物品种权工作，管理专员直接对IPONZ局长负责，并通过每季度出版的《新西兰植物品种权杂志》发布通知和决定，以及与品种权申请和补助有关的信息。
由于新西兰的主要贸易伙伴（澳大利亚、美国、欧盟等）先后签署或加入UPOV 1991文本，加上UPOV 1978文本难以适应育种技术的快速发展和满足本土遗传资源与传统知识保护的需求，为提升植物新品种保护水平以促进贸易发展，新西兰着手对1987年《植物品种权法》进行审查并讨论是否应加入UPOV 1991文本，新西兰分别于1990年、1994年、1996年和1999年形成了4份修正案。然而品种权保护水平的提高需平衡农民/种植者、毛利人（Mori）、消费者和其他利益群体的利益，且当时新西兰怀唐伊调解庭（Waitangi Tribunal）将发布Wai 262调查报告，故对标UPOV 1991文本进行修法的提议被搁置。此后，因TPP谈判导致审查被进一步推迟。2017年美国退出TPP后，接替TPP的CPTPP保留了此前谈判中与UPOV 1991文本有关的义务，这要求新西兰或加入UPOV 1991文本，或在2021年底前实施以UPOV 1991文本为蓝本的植物品种权制度。2017年，新西兰议会正式启动对1987年《植物品种权法》的审查，并提出将审议Wai 262调查报告关于品种权制度的建议作为对该法审查的一部分，由此着手制定了2022年《植物品种权法》。
2.2 新西兰植物品种保护成效
在2022年《植物品种权法》生效前，新西兰已将品种权保护范围覆盖至包括真菌在内的所有种类植物品种，仅将藻类和细菌排除在外。在植物品种保护实践中，考虑到由品种权授权机构同时参与解决权利范围的争议并不合适，且品种权本质为私权，权利行使与保护应遵循权利人意思自治，故在涉及品种权侵权纠纷时新西兰PVR办公室以“不加评论、修改或质疑地向争端各方公平提供援助”为准则，不提供任何涉及品种权侵权案件的裁决服务。但若涉及品种鉴定或区分则可提供品种描述和照片等其他描述性信息，则可在当事人支付费用后进行种植或比照实验，但所得测试结果均会提供给所有当事方且不会附带任何陈述性结论。
2022年《植物品种权法》规定，授予品种权均需经过特异性、一致性、稳定性测试（DUS测试）。然而受行政资源限制，由PVR办公室全部研制测试指南任务艰巨，故在实践中依照作物重要性，分为官方测试、育种者自行测试和购买测试报告3种方式。对于大田作物（如小麦等）、果树类和大宗贸易的重要植物（如猕猴桃、薰衣草等）由PVR办公室组织进行官方测试；对于观赏植物（如百合、康乃馨等出口欧洲的花卉），则购买外国测试报告；对于小规模作物或蔬菜类，由育种者自行测试并提交报告。数据显示，2015—2021年，新西兰有效的植物新品种总量稳定在约1 300件，每年申请量和授权量分别约300和100件。从申请主体来看，约40%为新西兰国内育种者，60%为海外育种者。从申请类别来看，花卉和蔬果占据品种权申请和授予的绝大部分，这与新西兰生产相关农产品的优势地位相符。
总体看，新西兰品种保护制度在品种权授权范围上已经基本涵盖了所有种类植物，基本对标了UPOV 1991文本对保护范围的要求；在品种权许可方面，强制许可制度在数次修法过程中不断完善，这体现了新西兰对于植物品种权的“弱产权保护”理念；在实施成效上，新西兰并未刻意追求品种权的申请数量和授权数量，而是着重培育精品品种（如优质牧草和奇异果）以服务优势产业（畜牧业）和生产高价值农产品，这与新西兰农业生产结构和产业创新政策相符。2020年，新西兰政府启动了“农业科技产业转型计划”（ITP），旨在强化农业科技对经济增长的贡献，提升新西兰初级产业的可持续性。这推动新西兰进一步加强对包括遗传资源等育种创新战略性资源的保护，并尝试打通遗传资源与植物品种保护制度，以适应产业升级需求。
3 新西兰2022年《植物品种权法》的发展
为履行加入CPTPP的有关义务和保护本土遗传资源，参考UPOV 1991文本，新西兰2022年《植物品种权法》进行了大幅修改，篇幅上从此前的41条增加至八部分共159条。另有4个附表，分别就过渡性规定、上诉以及对其他法令的修正等进行补充性规定。
3.1 新西兰2022年《植物品种权法》的创新之处
新法开宗明义指出，本法是为履行CPTPP协定承担的义务和《怀唐伊条约》（Treaty of Waitangi）对毛利人的责任以及为植物品种的开发和使用提供激励以促进创新和经济增长而进行修订。虽然新西兰2022年《植物品种权法》在很大程度上是参考既有国际植物新品种保护规则进行的修订，但仍在以下四个方面有所创新。
3.1.1 扩大品种权保护范围
3.1.2 建立毛利植物品种委员会
3.1.3 完善强制许可制度
3.1.4 明晰过渡性衔接规定
3.2 新西兰2022年《植物品种权法》的效果审视
3.2.1 必要性达成
第一，有利于国际贸易拓展与规则制定。作为履行CPTPP对接UPOV 1991文本的产物，新西兰2022年《植物品种权法》在吸收UPOV 1991文本的基础上进行了全面修订。从内容上看，新法同时借鉴了新西兰主要贸易伙伴的实践经验，如在UPOV 1991文本第14条（5）款基础上参考澳大利亚1994年《植物育种者权利法》第3条的规定，对EDV和依赖性品种的概念进行了区分，避免实践中因概念混同而造成的诸多争议。第二，打通了品种权制度与遗传资源相关传统知识保护。为履行CPTPP关于知识产权制度与遗传资源相关传统知识的规定，新法基于新西兰国情设立的毛利植物品种委员会负责审查涉及传统品种的品种权授权相关事宜，这表明新西兰在平衡毛利人利益上做出的让步和努力，亦试图借此打通遗传资源与植物品种保护制度，避免因UPOV不要求审查申请品种来源所招致的诟病，尝试实现育种者与遗传资源提供方之间的利益平衡。第三，完善强制许可制度。如前所述，强制许可制度自新西兰植物新品种保护制度建立伊始便已存在，但此前因启动条件和补偿价格计算方式的模糊而备受争议，本次修法结合实践经验对该制度进一步完善，能有效减少相关争议，从而推动优质品种的自由流动以促进农业生产和育种创新。
3.2.2 不足及风险
4 新西兰2022年《植物品种权法》的启示
4.1 整合利用相关资源，与国际规则良性对接
第一，整合植物品种权行政管理部门资源。目前植物新品种保护制度的实施主要由农业农村部与国家林业和草原局按照作物类别分工受理和审查。纵览域外各国植物品种保护运行体系，以单一部门统筹管理植物品种权申请和授权事项是域外国家的主流选择，大体有独立机构及附属专门机构。独立机构如欧盟植物品种办公室（CPVO）负责授权和管理共同体植物品种权（CPVR）。附属专门机构如新西兰等依托于知识产权或农业农村主管部门下属机构进行专门管理。特别是UPOV 1991文本要求将新品种保护扩展到所有属和种的植物，这无疑会对植物品种权的申请和授予提出新的要求。为实现中国从UPOV 1978文本向UPOV 1991文本的平稳过渡，结合国内大部制改革的趋势，同时出于简化植物新品种权申请流程、便利育种者申请的目的，应考虑整合植物品种权行政管理部门，以实现植物新品种权审查资源的集中利用，降低制度运行与监管成本。
第二，充分利用域外技术资源。如前所述，受行政资源限制，新西兰的植物新品种保护工作很大程度上依赖于UPOV及其成员国的实施经验和技术资源，2022年《植物品种权法》及其实施条例的修订也在很大程度上体现了“拿来主义”。借鉴新西兰植物品种保护制度的实践经验，中国可将UPOV及其成员国的开放技术性文件系统整理后择优吸纳，从而减少重复制定技术指南的成本，亦能降低法律适用的冲突成本，实现国内规则与国际规则的双向互动。对于新申请品种若在域外已获得品种权，亦可尝试实行DUS测试报告互认机制，以减少重复测试所耗费的时间与经济成本，为育种者申请品种权提供便利条件，推动中国种业“走进去”和外国优质品种“走进来”。
4.2 细化具体实施规则，提高育种创新积极性
植物新品种保护制度具体实施规则的细化主要体现为品种权申请费用规定的优化及强制交叉许可制度的制定与完善。
第一，优化品种权申请费用规定。就品种权申请费用而言，需改变国内目前停征植物新品种保护权申请费和相关费用的政策。中国于2017年停征植物新品种保护权申请费、审查费和年费。此举本意是降低品种权人的负担，鼓励植物新品种权申请，但受诸如政策激励等多种因素影响，相关费用的免除虽带来品种权申请数量的快速增长，但品种权授权数量并未显著增加，主要原因在于大量不符合授权条件的品种集中申请。此种情况不仅浪费DUS测试等公共资源，增加品种权授权部门的运行成本，还导致真正有价值的植物新品种不能尽快进入公共领域，阻滞其他育种者对优质品种的再利用和育种创新进程。借鉴新西兰的实践经验，在中国植物新品种保护水平日益提高的当下，对新品种保护应考虑逐步从追求数量到追求质量，使育种创新真正能够服务优势产业和提高农产品附加值，故可在恢复相关费用的前提下，通过梯度减少年费的方式，鼓励育种者尽早将新品种投入市场。对于有重要经济价值和重大创新的新品种，可由相关主管部门给予奖励，以提高品种权人开展育种原始创新和成果转化的积极性。
第二，完善强制交叉许可制度。中国目前在司法实践中确立了亲本品种分属不同权利人的强制交叉许可。《条例（送审稿）》虽对强制许可制度进行修订，但仅是将原“审批机关”细化为具体部门，同时增加了“实施强制许可的单位或者个人不享有独占实施权利”的规定，对于强制许可的具体实施方案和补偿机制尚待明确。参考新西兰的相关规定，相关部门可在后续制定实施规则中围绕品种权强制许可的申请条件、审查标准与补偿机制等进行更详细的规定。同时，考虑到当前受专利保护的生物工程技术广泛应用于育种创新活动，品种权与专利权共存于同一品种的情况日益普遍，为避免知识产权保护被滥用的可能性不断增加的问题，还需在品种权强制许可制度中规定品种权与专利权的强制交叉许可，对此或可借鉴《欧盟生物技术发明保护指令》的相关规定，在《条例（送审稿）》可增加一条，即“育种者为获得或利用一项植物新品种而需要实施一项已有专利权的，在支付适当使用费的前提下，可以申请使用该专利所保护发明的普通强制许可，条件是该许可对其使用应受保护的植物新品种是必要的；当授予此种许可时，专利权持有人应有权在合理的条件下得到使用该受保护植物新品种的交叉许可”。
4.3 推动育种材料流通与保护，实现利益平衡
完善植物新品种保护的根本目的在于促进作物育种创新，同时还需兼顾使用者（主要是农民）和遗传资源提供者之间的利益平衡。主要包括以下两个方面。
第一，建立繁殖材料获取机制以便利育种创新。植物育种创新本质上是利用生物育种方法在原始植物材料上改进其品种性状，依赖于繁殖材料的自由获取，具有累积性和顺序性的特点。UPOV公约自诞生之日便确定了“育种豁免”制度，以保障育种者对育种材料的可访问性，该制度亦被视为植物品种权制度的基石。为保障繁殖材料的自由流动，新西兰2022年《植物品种权法》及澳大利亚1994年《植物育种者权利法》均规定了对已授权品种繁殖材料的获取规定，相关条款的设立不仅保障用户（特别是农民）能以合理价格享受到育种创新成果带来的好处，亦确保了已授权植物品种繁殖材料的自由流动，避免因新品种保护导致植物育种材料的封闭，从而实现品种权人与其他使用主体间的利益平衡。然而《中华人民共和国植物新品种保护条例实施细则（农业部分）》第32条规定，“保藏中心和测试机构对申请品种的繁殖材料负有保密的责任”。这意味着已授权品种是否进入市场取决于品种权人意愿。但将繁殖材料置于保藏中心不流动并不能实现“以公开换保护”的知识产权法基本原理，且对已授权品种的繁殖材料进行保密的必要性较低。《条例（送审稿）》第4条新增“完善繁殖材料保藏管理，开展国际合作交流”的规定，这为中国建立繁殖材料获取机制提供了支撑。或可借鉴域外实践经验，在《条例（送审稿）》中另增一条获取方式的规定，即“若育种者已尽可能申请但仍无法以合理价格获取已授权品种繁殖材料，可请求保藏机构依规定提供”。当然，出于维护国家粮食安全和保护商业秘密的目的，对于杂交种的亲本品种繁殖材料可予以专门规定，即在杂交种品种权保护期内亲本繁殖材料不适用强制获取。
第二，构建农民品种保护制度以认可农民集体贡献。新西兰2022年《植物品种权法》建立毛利植物品种委员会，对毛利人相关权利和地方品种保护进行特别规定，肯定了少数民族及当地农民对于植物育种创新做出的贡献。与之类似的是中国的农民品种，即农民通过观察野生品种物竞天择的过程，对野生品种与作物种子种属进行选择、改变和再种植，并加以利用，在推广过程中形成的作物品种。保护农民品种有利于防止品种消失或灭绝，维护生物遗传资源的多样性，为现代生物技术育种提供种质遗传资源。农民品种是农民在遗传资源基础上凝结自身劳动和知识的成果，也是CPTPP所称与遗传资源相关传统知识的重要内容。目前，《中华人民共和国种子法》和《条例（送审稿）》均未对农民品种进行规定。为满足CPTPP对知识产权制度应体现于遗传资源相关传统知识关联性的有关规定，借鉴新西兰建立毛利植物品种委员会的有关经验，中国应尽快构建农民品种保护制度，承认农民对遗传资源的贡献和农民品种的集体创新。同时，完善与农民品种相关的品种审查与惠益分享制度，为加快实现种业科技自立自强、种源自主可控目标提供基础制度保障。
（注：受公众号排版限制，文中图表、参考文献等有删减。）
