提升乡村建设水平：现实基础、关键问题与对策建议
1 引言
乡村是国家的根脉，是具有自然、社会、经济特征，兼具多重功能的地域综合体。提升乡村建设水平，对促进城乡融合发展、全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化具有重要意义。习近平总书记多次强调，“建设什么样的乡村、怎样建设乡村，是摆在我们面前的一个重要课题”。“建设宜居宜业和美乡村是农业强国的应有之义”，要“遵循城乡发展建设规律”，“以实施乡村建设行动为抓手，改善农村人居环境，建设宜居宜业美丽乡村”。2023年的中央农村工作会议明确提出，要提升乡村建设水平，推进乡村全面振兴不断取得实质性进展、阶段性成果。党的十九大以来，国家先后印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《乡村建设行动实施方案》《乡村振兴责任制实施办法》《农民参与乡村建设指南（试行）》等相关文件和规划，为提升乡村建设水平、全面推进乡村振兴提供了制度框架和政策支撑。
围绕如何提升乡村建设水平这一主题，已有研究从驱动因素、问题挑战、实现路径等方面展开了一系列研究，认为推进乡村建设是一个动态调整、总结与创造的过程。从驱动因素看，社会主体的共同参与和村庄共同体的良性互动构成乡村建设的外在和内在动力机制。作为推进乡村建设的重要力量，农村基层党组织通过强化组织领导力推动农民积极参与乡村建设，进而激发乡村内生发展动力。从问题挑战看，农民主体缺位、发展要素支撑薄弱、结构性失衡特征明显、协同治理动力机制不足等因素，在很大程度上制约了乡村建设的稳步发展。从实现路径看，对标全面推进乡村振兴、加快建设农业强国战略目标，要尊重乡村发展客观规律，通过健全农民成果共享机制、创新带头人培育政策、强化整体规划布局、拓宽资金来源渠道、推进村社嵌入乡村建设项目、发展壮大新型农村集体经济等方式，高水平推进乡村建设。
要提升乡村建设水平，已有文献虽为深化研究提供了基础和条件，但仍存在以下问题和不足：一是对提升乡村建设水平的实践价值、现实基础和重点难点的分析还有待加强；二是对提升乡村建设水平的基本思路、重点任务和对策措施的研究还有待深化。有鉴于此，本文在对提升乡村建设水平实践价值和现实基础进行总结分析的基础上，针对当前乡村建设中的重点难点和面临的问题挑战，提出提升乡村建设水平的基本思路、重点任务和对策措施。
2 提升乡村建设水平的实践价值
乡村建设是乡村振兴的重要内容，提升乡村建设水平是全面推进乡村振兴的关键抓手。从产业振兴方面看，推进农业和乡村产业高质量发展，实现乡村产业振兴，需要通过推进乡村建设，不断改善交通、电力、通信等基础设施，健全农村电商平台和物流体系建设，提升农村地区的整体发展环境，拓宽农产品销售渠道和范围，强化乡村发展的体系支撑。从人才振兴方面看，推进乡村建设能够加强农村教育、培训和人才培养，提高农民的素质和技能水平；通过完善农村“硬件”和“软件”条件，能够满足人才的多样化需求，提高乡村的承载力，进而吸引更多高素质人才参与乡村振兴。从文化振兴方面看，要弘扬和传承乡村优秀传统文化，提升乡村社会文明程度，需要通过乡村建设来展现乡村的历史记忆、乡土特色、文化特质，通过保护和利用传统村落和特色民居，突出乡村风貌和地域特点，打造富有乡风乡韵、乡景乡味的美丽乡村。从生态振兴方面看，打造宜居宜业的生态美丽乡村，需要通过推进农村人居环境综合整治，加强农村卫生厕所、生活垃圾和污水处理等设施建设，保护和恢复乡村生态环境，提高乡村生态效益，提升乡村绿色发展水平。从组织振兴方面看，乡村建设通过引导和支持乡村产业发展，能够增强乡村经济的可持续发展能力，进而为乡村组织振兴提供坚实的物质基础和经济支撑；通过加强基础设施建设、提高公共服务水平、改善人居环境等方式，能够提高农村居民的获得感、幸福感和安全感，有利于提高乡村治理的效率和水平，进而增强乡村组织的凝聚力和向心力。
乡村建设涉及基础设施、公共服务、人居环境、治理效能等众多方面。提升乡村建设水平，有利于提高农业生产质量和效率、改善乡村整体面貌、提升农民生活品质，补齐农业农村发展短板，进而加快农业农村现代化。具体而言，在推进乡村建设的过程中，一方面，加强现代化农业基础设施建设，能够为现代农业生产经营提供必要条件，为农业科技创新和应用提供有利平台，为深化农业供给侧结构性改革、推进农业和乡村产业高质量发展提供有力支持，推进农业现代化；另一方面，提升乡村建设水平，优化乡村的自然、人文、社会环境，强化乡村新产业新业态的发展基础，能够为农村居民提供更加舒适便利的生活条件、更加多样的就业创业机会，有利于拓宽农民增收致富渠道，让广大农村居民过上现代文明生活，推进农村现代化。此外，推进乡村建设行动还有助于培养农民现代化意识，提高农民现代化素质，增强农民现代化能力，塑造农民现代化形象，推动农民思想道德观念、科学文化素养、价值取向、行为方式加快转型，促进农民物质生活和精神生活都富裕，推进农民现代化。
3 提升乡村建设水平的现实基础
3.2.1 农村道路数量与质量全面提升
3.2.2 农民饮水用水更加便捷安全
水是农业生产的命脉，是农民的基本生存条件，是重要的农业生态环境资源。从乡级供水情况看，2022年全国乡一级的供水普及率达到84.70%、集中供水的乡数量占比达到92.25%，分别比2012年提高了18个百分点、15.85个百分点。从村级供水情况看，2022年全国村级供水普及率达到86.02%、集中供水的行政村数量占比达到84.85%，分别比2012年提高28.25个百分点和27.45个百分点（表1）。从农户家庭供水情况看，2021年获取饮用水无困难的比重为97.6%，比2013年提高12.0个百分点；有管道供水入户的比重为92.7%，比2013年提高29.4个百分点。
3.2.3 农村用电用能水平持续提高
3.2.4 农民居住条件与环境明显改善
党的十八大以来，国家大力实施农村危房改造，全国建档立卡贫困户全部实现住房安全有保障，农民的住房条件和居住环境明显改善。“十三五”期间，为实现贫困人口住房安全有保障的目标任务，对全国2 340多万户建档立卡贫困户的住房安全情况进行逐户核验，并指导各地及时妥善解决核验发现的问题。
2022年全国农村居民的人均居住支出达到3 503元，比2012年（1 381元）增长153.66%，许多农村居民家庭告别低矮破旧、设施简陋的住房，居住条件明显改善。2022年全国乡一级居民的人均住宅建筑面积达到36.5米2，比2012年增加19.67%；村一级居民的人均住宅建筑面积达到34.9米2，比2012年增长7.38%（图2）。2021年农村居民居住在钢筋混凝土或砖混材料结构住房的户比重为77.6%，比2013年提高21.9个百分点。
随着农民住房条件的持续改善，农村居民的居住环境也有了明显改观。特别是2018年农村人居环境整治三年行动实施以来，农村长期存在的脏乱差局面得到扭转，村庄环境基本实现干净整洁有序。住房和城乡建设部的调查数据显示，2020年农户使用卫生厕所比例为68%，农村生活垃圾进行收运处理的行政村比例超过90%，农村生活污水治理率达到25.5%。
3.3.1 乡村教育体系建设不断加强
3.3.2 医疗卫生体系建设显著增强
党的十八大以来，国家加快推进乡村卫生服务一体化管理，不断规范与提升乡镇卫生院的医疗服务水平。2022年，全国共有3.4万个乡镇卫生院，卫生人员153.1万人；共有58.8万个村卫生室，在村卫生室工作的人员共有136.7万人。2022年，农村每万人拥有卫生技术人员数、执业（助理）医师数、注册护士数分别为66人、25人、28人，分别比2012年增长94.12%、78.57%、154.55%，城乡之间卫生技术人员的配置差距逐渐缩小（表3）。从每万人医疗机构床位数来看，2022年农村每万人医疗机构床位数有62.52张，比2012年增长101.03%；同期，每万人医疗机构床位数的城乡之比从2.21∶1下降至1.23∶1。城乡医疗卫生体系建设的均等化程度明显提高。
随着国家医疗改革的深入推进，城乡居民医保制度整合稳步推进，基本医疗保障能力显著提高。城乡居民医保的人均补助标准逐年提高，2021年达到580元/人。医保住院待遇水平保持稳定，政策范围内基金支付比例稳定在70%左右，有效降低了农民的医疗负担。
3.3.3 社会服务保障体系建设进程持续加快
党的十八大以来，村级综合服务能力显著提升，农村最低生活保障能力明显增强，低保标准稳步提高。2021年，全国有村级服务站的村共39.18万个，村级服务站覆盖率77.09%；东部、中部、西部地区村级服务站的覆盖率均超过70%，东北地区为54.75%。2021年，全国农村最低生活保障平均标准为每人每年6 362元，是2012年的3.08倍；全国农村最低生活保障对象3 474.5万人，其中60周岁及以上老年人的占比为36.98%；全国农村特困人员救助供养437.3万人，其中60周岁及以上老年人的占比为80.77%。农村社会服务与保障体系的建设进程持续加快。
4 扎实推进乡村建设的重点难点
4.1 村庄规划实用性、前瞻性不够
4.2 农村基础设施建设存在短板弱项
4.3 农村公共服务基础有待巩固
公共服务关系民生和民心。近年来，党中央围绕加强农村教育、乡村医疗、社会保障等公共服务持续发力，基本解决了农村基本公共服务供给“有没有”的问题。提升乡村建设水平，要进一步提高农村基本公共服务标准，逐步补齐城乡基本公共服务均等化的短板。
一是农村教育服务基础比较薄弱。由于乡村学校难以提供与城市学校同等水平的教育环境和条件，很多年轻教师不愿意到乡村任教，导致与城市相比乡村教师老龄化问题较为突出。数据显示，2021年乡村55岁以上教师占比为8.8%，比城区高出5.5个百分点，尤其在一些未实施“特岗计划”的县，29岁以下年轻教师占比不足10％，而55岁以上教师占比高达33.8％。区域内专任教师配置不均衡问题较为突出，乡村小学专任教师配置不足，初中专任教师则存在相对超员的情况。
二是农村医疗卫生服务基础有待增强。一方面，乡村卫生人才存在明显缺口。数据显示，2022年，全国共有58.77万个村卫生室，但执业（助理）医师数仅为50.2万个；持乡村医生证的人员和卫生员数量为66.5万人，较上年减少3.2万人。另一方面，城乡医疗卫生资源存在明显差距。2022年，农村每万人拥有卫生技术人员数为66人，比城市少36人；农村每万人医疗机构床位数为62.52张，比城市少14.09张。
三是农村养老服务能力亟待提升。农村养老服务设施数量不足，覆盖范围不广，服务供给存在较大缺口，专业化、标准化的管理和服务严重缺乏。农村养老服务效益不明显，缺乏良好的制度环境和有效的政策支持，导致创新发展动力不足。
四是农村社会保障体系还不健全。农村社会保障水平较低，城乡社会保障水平差距较大，社会保障系统在城乡、区域及不同群体之间缺乏统筹协调，基础信息难以实现及时共享，导致部分群体“漏保”“脱保”“断保”，无法有效享受社会保障。
4.4 乡村建设资金投入保障不强
4.5 乡村建设参与主体动力不足
乡村建设是一项艰巨的系统性工程，需要农民、村集体、政府和市场主体共同发力，要理顺不同主体之间的关系，明确不同主体功能定位，破解不同主体面临的问题和挑战，提升乡村建设水平。
从农民的角度看，农民是实施乡村建设行动的主力军，没有农民的认同和积极参与，乡村建设只会裹足不前。当前，村民参与乡村建设存在以下问题：一是农民参与乡村建设的动力不足，部分农民“等靠要”思想严重，对村庄规划建设缺乏主人翁意识，“政府干、农民看”等现象比较普遍；二是农民受教育程度普遍较低，缺乏村庄规划、建设、管理等专业知识，乡村本土实用技术人才严重不足。
从村集体的角度看，村集体在推进乡村建设过程中发挥着组织动员、协商决策、建设实施、管护维护等作用。但当前村集体组织管理水平不高、组织动员能力较差、集体经济基础支撑不强等问题较为突出，一定程度上限制了其在乡村建设中组织协调作用的发挥。
从政府的角度看，政府是乡村建设的关键投入主体，也是乡村建设规划和实施的组织主体。从当前的情况看，政府在推进乡村建设的过程中存在一些问题，具体表现为以下两个方面；一是部分地区经济发展水平低，资金、人才、技术等资源相对缺乏，难以满足乡村建设的发展需求；二是规划不科学、建设不规范、管护不到位等问题普遍存在，导致乡村建设效果不理想，甚至造成一定的资源浪费问题。
从市场的角度看，市场主体是推进乡村建设的重要力量，在健全农村基础设施和公共服务体系建设、促进农业农村高质量发展等方面发挥巨大的推动作用。但当前市场主体参与乡村建设还面临一些难点问题，如市场的规范化、透明度还有待提高，尤其是民营企业等主体在市场准入、市场监管、市场竞争、市场信用等方面还存在较大障碍，一定程度上抑制了市场主体参与乡村建设的积极性和主动性。
5 提升乡村建设水平的实现路径
乡村建设事关农民生活质量，全面推进乡村振兴要把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。在分析乡村建设实践价值、现实基础以及问题挑战的基础上，需要回答如何进一步提升乡村建设水平的问题，明确其基本思路和重点任务。
5.1 提升乡村建设水平的基本思路
5.1.1 贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念
贯彻创新发展理念，在传承保护传统村落民居和优秀乡土文化的基础上，突出地域特色和乡村特点，打造各具特色的现代化新农村。贯彻协调发展理念，乡村建设要适应地方经济发展水平，同当地文化和风土人情相协调，合理确定公共基础设施配置和基本公共服务标准。贯彻绿色发展理念，推行绿色规划、绿色设计、绿色建设，实现乡村建设与自然生态环境有机融合。贯彻开放发展理念，学习借鉴浙江“千万工程”样板经验；鼓励社会资本和相关企业有序参与乡村建设。贯彻共享发展理念，推动城乡要素合理流动，把乡村建设纳入城乡协调发展大格局中。
5.1.2 稳步走好“政府引导农民参与”的协同发展之路
党的二十大报告指出，要发展全过程人民民主，保障人民当家作主。提升乡村建设水平，要积极开展宣传活动，让农民充分了解村庄建设的相关政策和发展定位，掌握参与乡村建设的路径和方法，使农民内生动力得到充分激发。落实民事民议、民事民办、民事民管的要求，及时公开乡村建设重要事项的决议和实施结果，充分保障农民的知情权、参与权、监督权，使农民民主权利得到充分体现。同时，广泛依靠农民，教育引导农民，鼓励了解农村实际、具备相关能力的村民和在外同乡在参与乡村建设中起模范带头作用，使农民主体作用得到充分发挥。
5.1.3 坚持项目建管并重，健全规划实施监督考核机制
健全建管用相结合的长效机制，是防止重建轻管、重建轻用的有效手段。要建立健全建设项目管护公示制度，按产权归属落实管护责任，合理确定管护主体；通过与农户签订协议书、组织受益者认领等多种形式，引导农民参与管护，实现村庄建设和管护同步推进。乡村建设是实施乡村振兴战略的重要任务，要将乡村建设行动实施情况作为乡村振兴督查考核的重要内容，通过交叉考核、第三方评估等方式，确保乡村建设项目质量和实际效果，保证乡村建设项目长期稳定发挥效用。加强对村庄规划的监督检查，建立村庄规划定期检查评估制度，严格执行经批准的村庄规划。鼓励引导地方探索村民自治监督机制，强化村民对规划实施的全程监督，避免村庄规划流于形式。
5.2 提升乡村建设水平的重点任务
5.2.1 加强农村基础设施建设
农村基础设施建设，是农村经济社会发展的重要支撑。要按照党的二十大报告提出的基本要求，统筹乡村基础设施布局，建设宜居宜业和美乡村。
一是加强农村交通物流网络建设。要构建便捷高效的农村公路骨干路网、普惠公平的农村公路基础网络，完善适用多元的农村公路养护运行机制，发展便民多元的农村客运服务体系及畅通集约的农村物流服务体系。
二是加强农业农村水利设施建设。在巩固拓展农村供水成果的基础上，分类推进农村供水发展；以粮食主产区为重点，推进现代化大型灌区建设，实施灌区续建配套与现代化改造。
三是实施乡村清洁能源建设工程。坚持政府主导、电网支撑、各方参与，推动提升农村电气化水平；因地制宜，大力推广太阳能、风能、生物质能和地热能供暖。
四是实施农房质量安全提升工程。重点推进农村低收入群体等重点对象危房改造和地震高烈度设防地区农房抗震改造，逐步建立健全农村低收入群体住房安全保障长效机制。
五是加快推进数字乡村建设。在推进乡村信息基础设施优化升级的同时，积极推动乡村传统基础设施数字化改造升级。
5.2.2 加强农村公共服务体系建设
5.2.3 强化农村资金投入保障
5.2.4 强化农村资金投入保障补齐乡村建设质量标准短板
5.2.5 组织带动农民参与乡村建设
6 研究结论与政策建议
