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西部地区推进乡村建设的现实困难与思路举措
作者单位：1.贵州大学经济学院/马克思主义经济学发展和应用研究中心；文章刊发：朱满德，程国强.西部地区推进乡村建设的现实困难与思路举措[J]. 世界农业, 2024(4):27-37.乡村建设是实施乡村振兴战略的重要任务，是推进农业农村现代化的重要内容，也是建设宜居宜业和美乡村的重要抓手。党的十九届五中全会提出“实施乡村建设行动”，强调“把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置”。随后国家出台《乡村建设行动实施方案》，以及连续多年的中央一号文件均对乡村建设行动进行全面系统部署，同时国家各部委也纷纷出台专项行动方案。
乡村建设涉及领域广泛、包含内容丰富，涵盖乡村基础设施建设、基本公共服务能力提升、人居环境整治改善、基层组织和精神文明建设等方面。从已有研究文献看，一是基于乡村振兴视域探究乡村建设和发展问题，如乡村的产业发展、基层治理、文化建设、城乡融合等；二是探究数字乡村、美丽乡村、和美乡村建设问题，尤其以数字乡村建设的文献最为丰富；三是探究乡村建设的理论依据、历史沿革和百年探索、当下实践、现实困难、路径选择，以及城乡基本公共服务均等化、农村人居环境整治等具体问题和热难点问题。从全国各地实践看，现阶段乡村建设的最大短板在西部地区，最大难点也在西部地区东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南，中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南，西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。。对于率先发展的东部地区，城乡融合发展体制机制和政策体系不断建立健全，城乡一体化发展进程不断加快。其中，长三角地区城乡和区域一体化发展达到较高水平，浙江开启高质量发展建设共同富裕示范区，这些地区的乡村建设已经取得重大进展，高质量推进乡村建设提档升级也具有经济、社会、文化等强有力的支撑，因此可以按部就班部署实施。然而，对于后发的西部地区，尤其是刚完成脱贫攻坚的地区，乡村建设仍面临基础设施不健全、公共服务水平不高、脱贫产业健康发展挑战多、人居环境整治难度大、公共财力投入有限等特殊情况和突出困难，乡村建设基础更薄弱、任务更艰巨、难度更高，即便是学习东部地区的成功经验也将面临诸多挑战和约束，亟须给予特殊重视和系统谋划，这是现阶段被社会各界所忽视的。2023年12月，中央农村工作会议提出“学习运用‘千万工程’经验推进乡村全面振兴”，要求在提升乡村产业发展水平、乡村建设水平、乡村治理水平等方面，因地制宜、分类施策，循序渐进、久久为功。基于这一背景，本文尝试剖析当前西部地区乡村建设中存在的特殊困难和现实挑战，并针对性提出西部地区乡村建设的思路、重点及其建议，以期更好运用“千万工程”经验贯穿西部地区乡村建设各领域和各方面。只有西部地区乡村建设扎实推进，乡村基础设施完备度、公共服务便利度、特色产业可持续性、人居环境舒适度、农民群众幸福感等得到显著提升，与东部地区乡村建设的差距持续缩小，“农业强、农村美、农民富”的中国特色农业强国和社会主义现代化强国建设目标才能够全面实现。![]()
从党的十八大到2020年全面建成小康社会，党和国家把脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置，聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体，系统实施精准脱贫基本方略，西部贫困地区的乡村公共基础设施得到显著改善，乡村基础教育、医疗卫生、社会保障、人居环境等基本公共服务也有明显改观，奠定了西部地区乡村建设和乡村振兴的基础。但是，与东部地区和中部地区相比，与广大农民群众对美好生活需要相比，西部地区乡村建设无论在“硬件”条件方面，还是在“软件”能力方面都还有较大差距，宜居宜业和美乡村建设的质量水平还需要进一步提升。2.1 城乡二元特征依旧突出，补齐乡村基础设施建设短板任务重脱贫攻坚时期，国家把基础设施建设作为脱贫攻坚的基础工程，集中力量、加大投入，补齐贫困地区基础设施短板、破除贫困地区发展瓶颈，西部地区贫困乡村路水电气网等基础设施持续改善，乡村整体面貌发生翻天覆地的变化。国家脱贫攻坚普查显示，国家贫困县所辖1.2万个乡镇、17万个行政村中，通有硬化路、动力电、通信信号、宽带互联网、广播电视及有村级综合服务设施的行政村均超过99%。国家级贫困县832个，其中西部地区568个，占68.3%；中部地区214个，占25.7%；东部地区50个，占6%。，西部贫困乡村的基础设施得到普遍性改善且成效可能最为显著。但当前西部乡村仍需要正视如下问题。第一，对于地处脱贫地区的非贫困村，由于基础设施建设历史欠账多、脱贫攻坚期间再度被忽视，补齐生产生活等重点领域基础设施短板形势更加紧迫、任务更加艰巨。过去一个时期，政府紧紧围绕脱贫攻坚重大历史任务，大量资源集中投向贫困乡村尤其是深度贫困乡村的基础设施建设和脱贫产业发展，一定程度上忽视了对于贫困地区非贫困村的基础设施投资和建设，这也导致相当一部分非贫困村的交通、信息网络、文化体育等公共基础设施，以及电子商务、仓储物流、集散市场等产业基础设施的改善提升尤为缓慢，使其建设水平落后于同区域经过改善的贫困村。对现实乡村的实地调研和现场考察表明，这类乡村数量多、范围广，基础设施建设往村覆盖、往户延伸存在明显的薄弱环节。非贫困地区的部分乡村也是如此。由于绝大部分乡村基础设施建设成本高、所需投资大、回报率低，缺乏必要的引导和激励，社会资本不愿意投入，若乡村振兴的工作重心和资源配置随之转向非基础设施建设领域，这些乡村补齐基础设施“硬件”短板将会面对更多困难和更大挑战。第二，对于已经脱贫的贫困村，基础设施建成后的运营管护、改善提升等依然有较多困难。这部分乡村过去之所以贫困，既有自然、区位、生态原因，也有历史、文化原因，还有制度因素。尽管它们已经摆脱了绝对贫困，但其自然禀赋、发展条件、思想观念可能并未有全面彻底的改变，而且已有的各项基础设施建设主要是依靠各级各部门集中投入的大量扶贫资源，还存在产权归属、管护投入、运营权限、收益分配等“悬而未决”的体制机制问题，如果没有外部资源投入和机制创新，后续的建设维护、健康运营和改造提升都可能面临挑战。如果过去各类基础设施建设质量标准不高，或者未充分考虑管护长效机制和管护资金投入，或者使用过程不注重管理维护，基础设施陈旧老化、破坏损毁问题将伴随时间的推移而日益突出。这已经在部分大中型易地扶贫搬迁安置区开始显现。因此，补齐基础设施建后的运营管护短板当下尤为迫切，要尽力避免走先破坏后修缮的老路。第三，无论是脱贫攻坚期间已有大幅改善的，或是未曾有明显改善的，西部乡村生产生活基础设施与同区域的城市相比、与东部的乡村相比差距依然巨大，乡村基础设施建设不充分问题依然突出，供给数量偏少、质量不高，难以应对今后西部乡村经济社会高质量发展的严峻挑战。以乡村道路为例，尽管西部农村公路里程数高于东部和中部，但考虑国土面积差异后的农村公路密度则远低于东部和中部。2020年，西部地区农村公路网密度的平均水平为每百平方千米26千米，只相当于中部地区平均水平的31%、东部地区平均水平的25%；对比每百平方千米的农村公路里程数，东部仅辽宁、福建、河北低于100千米，但都超过75千米，而西部只有重庆和贵州超过75千米，其中幅员辽阔的青海、西藏、新疆交通密度网位居末位；而且西部地区高速公路和高等级公路密度偏低，等外公路里程占到全国等外公路里程的64%。2.2 乡村公共服务能力明显不足，推进城乡基本公共服务均等化任重道远西部地区乡村教育、医疗、养老等基本公共服务设施和服务能力因脱贫攻坚而有显著改善。国家脱贫攻坚普查结果显示，到2020年底，贫困地区中98.5%的乡镇有小学、70.3%的乡镇有初中，所有县都有初中；98.9%的行政村有图书室或文化站；96.3%的行政村设置或联合设置卫生室、95.3%的行政村卫生室服务能力达标，所有行政村均实现基本医疗有保障标准，但西部地区可能会低于平均水平。现阶段最大、最主要的矛盾是，与“硬件”条件匹配的“软件”能力短板依旧突出，改善难度大，基本公共服务均等化、便利度、质量水平与农民美好生活需要相比还有较大差距。第一，乡村基本公共服务专业人员队伍不稳、能力水平不高，这在西部地区乡村教育、医疗、养老等领域普遍性存在。对贵州、宁夏、四川的调研访谈表明，在乡村义务教育领域，一是乡村专任教师专业素养和综合能力仍然不高，与城区专任教师能力和水平的差距还在继续拉大；二是信息、音乐、美术等素质教育类乡村教师较匮乏，授课资源和环境、专业能力和水平等存在明显短板，甚至是“有设备却无人能教”；三是乡村专任教师流动大，经验丰富的高水平教师不断流向镇区城区。西部地区城乡教育资源不平衡、乡村教育发展不充分的问题尤为突出，难以满足新发展阶段乡村教育高质量发展、学生德智体美劳全面发展的现实需要，西北牧区这类问题更加突出。在乡村医疗卫生领域，一是医学类教育耗时长、投资大，本科学历教育后进入医疗岗位需要接受3年住院医师规范化培训（硕士和博士学历需要2年），长时和高昂的人力资本投资让高学历高技能人才对在农村基层医疗机构就业“望而却步”；二是基层医疗机构条件有限、现代化医疗设施设备缺乏、与医学学历教育和规范化培训衔接有裂缝、医疗人员成长机会少空间小，促使高层次人才向城区、向高等级医疗机构优先配置。这些是西部地区农村基层反映较为强烈的现实问题，但在东部城乡一体化程度较高地区可能并不构成问题。第二，西部地区乡村基本公共服务完备度和便利度有明显改善，但推进城乡基本公共服务均等化依旧任重道远。目前，西部地区乡村基本公共服务向村户延伸覆盖，初步解决了“有没有”的问题，但城乡间、区域间、人群间差距明显，要解决“好不好”“优不优”的问题难度较大。与东部、中部的集中聚居有所不同，西北地区因幅员辽阔、人口稀少而居住分散，牧区还存在季节性迁徙问题，西南地区多丘陵山区，因自然条件、历史、民族等原因而散居深山之中，因此推进城乡基本公共服务均等化面临目标任务与成本效率的“两难”困境。尤其是城乡基本公共服务均等化对现代化设施设备、对高素质人员队伍等要求高，对于各类资源要素投入的需求是“无底洞”，既耗费大，也不利于发挥公共服务的聚集经济、规模经济和范围经济效应，这是西部地区城乡基本公共服务均等化必须考量的现实。当前，中国处于重大社会变革期，乡村老龄化快速发展、家庭功能不断弱化，叠加西部地区农村劳动力大量外出务工，空巢、留守、独居等带来的社会问题和对于基本公共服务的需求，给西部乡村基本公共服务的供给结构、资源布局和服务成本等带来重大考验。例如，针对“一老一小”的公共服务供给明显不足，包括学前教育、养老服务，以及优质的义务教育和医疗服务，一方面，农民群众“舍近求远”，以较高代价寻求优质的公共服务；另一方面，乡村基本公共服务利用效率低，供给成本高，对农民实际需求的支撑有限。2.3 乡村产业基础相对薄弱，推动脱贫产业健康发展挑战严峻没有产业的乡村，吸引不了资源要素，也难聚人气、难留住人，乡村建设就会成为“空中楼阁”。对西部地区而言，当前乡村建设的首要任务就是抓实抓好乡村特色产业，做好“土特产”这篇大文章，避免建成“空心村”，这是亟待破解的重点难点问题。产业扶贫是稳定脱贫的根本之策，推动脱贫产业持续健康发展则是当前巩固脱贫成果和推进乡村建设的关键之举。脱贫攻坚期间，全国832个贫困县已累计实施产业扶贫项目超过100万个，建成各类产业基地超过30万个，每个贫困县都形成了2~3个特色鲜明、带贫面广的扶贫主导产业。其中，西部地区立足特色资源发展乡村特色产业，推动茶叶、中药材、花卉、食用菌、畜牧、乡村旅游等特色经济快速发展，为彻底撕掉绝对贫困标签做出重大贡献，奠定了乡村产业振兴的基础。但不应忽视，脱贫攻坚是西部地区这些乡村特色产业实现“超常规发展”的关键因素。为确保如期完成脱贫攻坚任务，各级政府动用各种力量、集中各类资源加快特色产业发展进程。但是“三农”工作重心已经实现历史性转移，与全力打赢精准扶贫战时期相比，资源投入可能减少，扶持政策将适时退出或是改革优化，西部地区乡村特色产业的持续健康发展和提质增效将面临严峻挑战。第一，特色产业泛化和产业特色淡化，以及特色产业同质化发展和规模化扩张，可能使特色农产品供需出现区域性和结构性过剩矛盾。与东部、中部地区相比，西部地区具有独特的农业自然、生态、气候、文化资源，乡村特色产业就成为主攻方向。但西南地区内部、西北地区内部的资源禀赋相似度较高，因此这些地区的扶贫特色产业选择又极为雷同。例如，四川的贫困地区特色产业提升工程、广西的农业产业扶贫三年行动、重庆的生态农业扶贫行动，以及云南的高原特色现代农业、贵州的山地特色高效农业，其特色种植业无一例外都是选择茶叶、中药材、食用菌、精品水果、蔬菜。由于各省份特色产业趋同，且都不遗余力地扩大规模，进而引起供给的结构性过剩等问题。以茶产业为例，国家统计数据显示，2010—2022年，全国茶园面积增加146万公顷，增长76%；产量增加188万吨，翻了一番有余。其中，西南地区的云南、贵州、四川3省茶园面积由75万公顷增加141万公顷，占全国增量的45%，产量由43万吨增加到119万吨，占增量的40%。根据《2022年中国茶叶产销形势报告》，2022年中国茶叶内销与出口合计278万吨，意味着当年茶叶产销过剩约有56万吨，过剩规模呈连年增长态势。2021年全国茶园开采率82%，尚有60万公顷未开采，待新增茶园进入开采期和丰产期，茶叶产能过剩可能更加突出，同质竞争将更为激烈。第二，重种养、轻加工销售，农产品种出来面临销售难问题。围绕产业扶贫，各地各级政府都制定系统帮扶措施、安排产业项目、投入大量资金、培育新型主体、建设生产基地，但重心主要在种养环节，对于产后加工、营销等环节关注得不够细致深入，当种养产品集中规模上市时，价格下滑、销售难问题凸现。各级政府也通过各类帮扶机制推动扶贫农产品进学校、进机关、进企业、进医院、进社区，一定程度上缓解了卖难问题。但期间部分地区部分扶贫农产品的价格偏离市场价格，甚至可能大幅高于同类同质产品，这也让产销对接有关帮扶措施面临新挑战。帮扶型产销对接行为究竟出于帮扶的考核压力，还是出于市场的产销动力，以及这种产销对接模式的可持续性都需深入观察。例如，部分国有企业通过自有平台、电商小程序等帮助贫困地区和对口帮扶地区销售扶贫农产品，但由于价格偏高而销售不佳，为此企业自己购置部分扶贫农产品作为员工福利进行发放。进学校、进机关、进医院的扶贫农产品也有类似问题。这类事实及后续影响不能选择性忽视，更应持续关注和高度重视。如果不再有对脱贫地区接续帮扶的政治考核压力，这种产销对接帮扶机制的可持续性将会面对重大挑战。第三，西部乡村特色产业发展的路径依赖较为严重、市场化水平不足，对产业链供应链价值链统筹谋划不够，一定程度影响了特色产业的持续健康发展和提质增效。西部地区乡村特色产业快速发展得益于行之有效的脱贫攻坚制度体系、政策体系和工作体系，以及对于投入品、资金、技术、产销对接等系统支持，由此带来对政策支持等过度依赖问题，产业主体的能动性、创新性、市场化明显不足。例如，相当一部分的特色产业基地和乡村旅游资源是利用扶贫项目资金和政府投融资平台信贷资金进行建设的，建成后仍由投融资平台或者是组建二级机构进行经营管理，受产业选择、区位条件、经营能力、管理水平等影响，亏损经营乃至放弃经营、资产闲置或低效使用、偿债压力等问题逐步暴露，如何盘活闲置低效资产、推动乡村特色产业健康发展就成为摆在面前的重要大事。2.4 乡村人居环境整治的实效性有待提升，整治提升过程的地域差异性和农民主体性亟须重视乡村人居环境整治提升是乡村建设的重要内容。从新农村建设、脱贫攻坚到乡村振兴，通过持续不懈地努力，脱贫乡村的村容村貌和人居环境已有大幅改善，过去的非贫困乡村则成为现阶段乡村人居环境的短板弱项。第一，西部乡村区域差异大，经济、社会、人文、生态、民族等问题交织，村容村貌和人居环境整治所面对的问题复杂多样，系统性改善提升乡村人居环境任务重、难度大。西部地区横跨“秦岭淮河线”的南北自然分界线和“瑷珲腾冲线”（胡焕庸线）的东西人文地理分界线，既有农区也有牧区和农牧交错带，既有湿润区也有干旱半干旱区，自然地理、环境生态、人文特色等地域差异性和多样性，增加了农村厕所革命、生活污水处理、生活垃圾治理等的复杂性，采用单一、普适的模式可能会面临水土不服问题。目前，西部乡村的村容村貌和人居环境整治行动在一定程度上忽视了这种复杂性，往往是“千村一面”、“千村一案”、单一模式突进，推进难度大、矛盾多、实效性一般。尤其是西北地区缺水严重、牧区居住相对分散，农村改厕和垃圾处理等问题亟待妥善解决，人居环境改善的实际成效亟待提升。第二，乡村人居环境整治过程中突出行政力量的推动作用，一定程度忽视了农民群众的主体性和能动性。现阶段，乡村人居环境整治提升主要依靠政府的规划、建设和投资，是一种自上而下、由外而内的行动，这种推进方式虽然具有独特的优势并取得一定成绩，但也有明显的局限性。例如，政府主导的规划建设方案可能与当地实际和农民需求相脱节，农民成为被动参与者或旁观者，集体参与度较低，能动性普遍不足，实施代价和交易成本过高、满意度却不高，容易激化矛盾、可持续性较差。而且，由于政府主导、以财政投入为主，乡村人居环境整治将面临督察多、考核严、问责重等行政压力。为规避行政问责，基层政府更加倾向采取行政包办方式，多数通过招标第三方机构实施人居环境整治项目建设或者提供环境公共产品服务。西部地区的农户厕所改造、乡村保洁、生活垃圾和污水治理等普遍采用政府购买市场化服务的服务外包方式。问题在于，一是外包方提供的环境公共产品及服务侧重于从供给成本、实施便利度、监督考核等角度考虑，忽视了农民长期以来的生产生活习惯和对农民的宣传教育及组织动员，引发了不少矛盾；二是容易助长基层政府和市场主体的寻租行为；三是缺乏政府对建设或服务质量过程性结果性监督，存在建设中偷工减料、服务频次低和质量不佳、可持续较差等风险。2.5 乡村要素外流仍在继续，反哺乡村建设的资金投入不足资源要素向高效率地区、高效率部门流动是市场配置资源的重要机制。由于长期形成的城乡二元结构特征和区际发展水平差距，西部乡村的资源要素不断流向城市、流向东部地区，如西部各省份每年净流出数以百万计或千万计的农村劳动力，为东部长三角、珠三角的产业发展和城市建设等贡献力量，乡村资金也在通过农户储蓄、银行信贷等途径持续不断流向城市和非农产业。伴随农业部门劳动节约型技术推广应用和劳动生产率大幅提升，农村劳动力总体仍是相对过剩，农业劳动力供需结构性矛盾日益显现，推进西部农村劳动力向城市和非农部门转移仍是今后一个时期的重要任务。但同时也需要关注西部乡村人力资本外流的“由乡村投资、由城市受益”问题，背后隐含着对乡村劳动力和乡村资本的多重汲取。规模仍在持续扩大的农村大学生群体，由乡村投资教育、毕业留在城市就业，即投资成本由乡村负担、收益由城市俘获，且大学生城市就业后购置住房仍在继续汲取极其有限的乡村资本剩余，如何扭转要素单向流动格局、促进要素城乡合理流动是亟待破解的难题。与东部地区相比，西部地区乡村建设基础仍然薄弱，加上幅员相对辽阔，所需投资巨大，但同时经济发展水平相对滞后、财力极其有限，实际投入乡村建设的资金和资源远不能满足高质量、均衡性推进乡村建设的需要。例如，国家统计数据显示，2022年西藏、青海、宁夏的一般公共预算收入都不足500亿元，甘肃仅908亿元，广西、贵州、云南、新疆也不足2 000亿元，其公共预算收入用于维持政府基本运营可能都有困难，甚至还需要依赖于中央的转移性支付，而且部分西部省份政府负债重、还债压力大，加大对乡村建设的财政投入支持面临巨大压力，根本无力持续稳定增加地方性专项财政投入。3 推进西部地区乡村建设的主要思路：协调处理好几组重要关系
西部地区乡村建设既有当下普适的共性特点，也有独具特色的地域特征；既有当前各地共同的难处，也有因经济社会和发展阶段差异形成的特殊困难。今后一个时期，高质量推进西部地区乡村建设需要协调处理好如下关系。一要协调处理好乡村产业发展、人居环境整治和公共服务能力提升的关系。新时代的乡村建设是建成宜居宜业和美乡村，要让乡村立得业、适宜居、留住人。其中，发展乡村产业、实现产业兴旺是解决农村一切问题的前提，否则农民大量外出就业，“宜居”却无法居其所，防止“有村无民”“空心村”的建设浪费。但与东部相比，推进西部乡村特色产业健康发展困难更多、挑战更大。改善村容村貌和人居环境是乡村“宜居”和“农村美”的硬条件，系统提升乡村公共服务能力是软环境，二者不可偏废，是西部乡村建设不可或缺的内容。为此必须系统化推进乡村产业发展、人居环境改善和公共服务能力提升。二要协调处理好政府与农民、政府与市场的关系。新时代的乡村建设是为农民而建、乡村振兴是为农民而兴，因此尊重农民意愿、依靠农民力量、为了农民利益是根本遵循。西部地区乡村建设要立足实际和农民需求，切实避免脱离农民意愿的“政绩工程”、去农民化的“包办工程”，应充分激发农民参与乡村建设的主动性、积极性和创造性，有效发挥政府、企业、村“两委”、村民等多元主体作用。这就要求在思想、理念、行动上实现“真转变”“真落实”。在乡村产业发展、基础设施建设、公共服务供给等领域，要妥善处理好政府与市场的关系。充分发挥市场配置资源的决定性作用是必须坚守的基本准则。产业发展需要尊重市场规律、坚持市场导向，解决好产后加工流通销售问题，系统谋划好产业链、供应链、价值链、利益链问题；基础设施建设和公共服务供给等也要借力市场，通过市场化机制激发多元市场主体的积极参与和协同发力。政府需要着力改善营商环境和政务服务，并以适当方式予以扶持帮助，同时避免大包大揽和过度干预。三要协调处理好乡村建设、运营与管护的关系。过去的实践表明，乡村公共基础设施或产业基础设施“重建设、轻运营”，建而不用、建后用不好，导致资产闲置或低效使用；“重建设、轻管护”，过度使用或是较少使用，也都容易出现破坏毁损问题。因此，要科学布局乡村公共基础设施和产业基础设施等建设，引入市场主体，做好市场化运营，建立长效管护机制，高效、可持续利用乡村建设相关成果，最大程度发挥实际效用。四要协调处理好系统推进、重点突破、循序渐进的关系。乡村建设涉及产业兴旺、生态宜居、治理有效等各领域各方面，因此需全面统筹、系统推进。乡村建设所需资源众多、投入巨大，需要充分考虑财力可持续和农民可接受、与发展阶段相匹配和与当地实际相适应，因此需循序渐进和重点突破。现阶段应着力抓好普惠性、基础性、兜底性民生建设，集中有限的资源优先建设促进生产、方便生活、利于生态的“三生”融合类项目，加快补齐薄弱地区和关键领域的乡村建设短板弱项。农村现代化是中国式现代化的内在要求和必要条件，建设宜居宜业和美乡村是西部地区实现“农业强、农村美、农民富”乡村振兴目标的应有之义。今后一个时期，西部地区乡村建设应遵循城乡发展规律和乡村建设规律，立足地方实际和农民现实需要，因地制宜、稳扎稳打、久久为功，实现乡村由表及里、形神兼备的全面提升。4.1 加快补齐薄弱地区和关键领域的乡村公共基础设施短板
补齐乡村基础设施短板，缩小城乡间、区域间基础设施差距，是西部地区宜居宜业和美乡村建设的重要内容。其长期目标是实现城乡公共基础设施均等化和一体化，现阶段的主要任务应着力如下方面。第一，统筹乡村振兴各类资源和项目，及时加大对脱贫攻坚期间被再度忽视的非贫困乡村基础设施建设。要坚持短期长期并重、数量质量并重、建设管护并重，高质量、适度超期规划和建设，系统改善提升路水电气网信等基础设施条件，补齐西部基础薄弱地区的乡村产业基础设施和公共服务设施短板。更加注重公共基础设施布局的研究和优化，提升建设质量、提高利用效率效益。根据农民生产生活需要，协同推进薄弱地区乡村资源路、产业路、旅游路和村内道路建设，促进城乡交通互联互通；合理布局电商、物流、交易市场等乡村产业基础设施建设；适度超前建设数字乡村等新型基建项目，逐步推进乡村基础设施数字化转型，促进生产生活生态“三生”空间优化和质量提升。第二，加快建立乡村公共基础设施管护长效机制。可采取清单制方式，明确乡村公共基础设施产权归属、管护主体、管护责任、管护方式、管护经费投入及来源保障等，按照城乡一体化管护原则推动城市公共基础设施管护向乡村覆盖延伸。同时，加强规制建设与管护监督，创新体制机制，引导社会参与，稳步推进西部乡村新建公共基础设施和脱贫地区已建公共基础设施的有效管护和可持续利用。例如，制定乡村公共基础设施管护标准和规范、考核评价，将考核结果与管护经费拨付挂钩；适时引入市场机制，鼓励企业、社会组织、集体经济、村民等积极参与公共基础设施的运营和管护，探索村民自治、社会监督和政府考核相结合的管护机制，提高运营管护的质量和效率。4.2 稳步推进城乡基本公共服务均等化
城乡基本公共服务均等化是西部地区乡村建设的突出难点，且短期内无法一蹴而就，因此既要积极有为、稳步推进，也要保有时间的耐心。现阶段，西部地区乡村建设主要对照国家基本公共服务标准，努力做好乡村基本公共服务内容不缺项、目标人群全覆盖、标准不高攀、投入有保障、服务可持续。第一，强化乡村基本公共服务供给的县乡村统筹。实践经验表明，省域市域太大，乡镇和村范围又太小，在县域范围内推进公共服务均等化的操作性更强，风险更为可控，成本相对更低。要注重县城基本公共服务体系不断完善和能力持续提升，并推动向基层延伸、向乡村覆盖、向边远地区和低收入群体倾斜，着力解决关乎民生民心的问题。在学前教育和义务教育方面，应结合人口结构特征和城镇化趋势，优化公办学校学位供给，合理有序扩大城区镇区优质公办学位供给，在师资队伍、教学装备、经费保障等办学“软”条件继续推进标准化建设。在医疗卫生方面，可以试行定期派出乡镇卫生院、村卫生室的医师护士到县级或更高等级医疗机构进行脱产学习和轮训，多途径培养培训乡村医疗卫生人员队伍，逐步改善乡村卫生服务水平，不断提升县域内应对重大疫情或突发公共卫生事件的应急处置能力。在养老方面，统筹存量和增量的关系，增加乡镇、村级敬老院或社会福利机构等养老服务功能，支持县级养老服务机构建设改造，鼓励就近养老和互助式养老，通过发展职业教育和专业技能培训培养专业化的养老服务人员队伍。在确保乡村基本公共服务不缺项、全覆盖、可获得的基础上，系统提升公共服务供给质量和获取便捷度。第二，在城乡基本公共服务标准统一和制度并轨过程中，需妥善处理部分农民群众感知的“非均衡”问题。当前城乡收入差异并未消除，在城乡医保并轨后医保费用实现统一标准，每年都在增长的医保费用对低收入的农民群体影响较大。但城乡医疗资源配置并未因并轨而趋于均衡，乡村就近就医的医疗设施条件与城市相差依然较大。而且，医保统筹层次不高，部分农民跨区域务工，难以享受医疗待遇或者待遇打折扣。这都影响了农民群众对标准统一和制度并轨的实际感知。为此，一方面，针对最低生活保障边缘群体等部分特殊低收入群体，考虑其人均可支配收入和政府财力，可给予适当补助，减轻这类刚性支出的压力；另一方面，力争在更高层级实行统筹，这也意味着在更高水平上实现城乡基本公共服务均等化，提升农民群众获得感、幸福感、安全感。
4.3 接续推动乡村特色产业的持续健康发展
产业振兴是乡村振兴的重中之重。西部地区要着力做好乡村“土特产”文章，做大做强富民特色产业，这是建设“宜业”乡村的重要载体。当前西部地区乡村产业振兴的首要任务是接续推进脱贫地区乡村特色产业的持续健康发展，进一步巩固拓展脱贫成果，切实防范因脱贫产业不可持续而引发的返贫风险。第一，坚持因地制宜、因势利导，引导和支持西部脱贫地区做好“土特产”文章，发展好乡村特色产业。做好“土”字文章，即基于一方水土、开发乡土资源；在“特”字上做好文章，就是要突出地域特点、体现当地风情，打造消费者认可、具有独特竞争优势的产品；在“产”字上做好文章，就是建成产业、形成集群，全产业链升级、全价值链提升。这为西部乡村特色产业发展提供了根本遵循。而且，西部地区脱贫攻坚中的产业扶贫已经奠定了乡村特色产业发展基础。当前需要高度重视日益严格的土地用途管制，及其对脱贫地区乡村特色产业发展的深远影响。对新建的乡村特色产业，必须严守土地用途管制基本准则；对于已建的乡村特色产业，应通过特殊支持、例外安排，或给予“退林还耕”等纠偏的弹性时间表，避免“一刀切”而损害农民的基本利益、损伤发展乡村特色产业的积极性。第二，系统谋划乡村特色产业的产业链、价值链、供应链、利益链问题，推动由依靠政府支持转向依靠市场引领，多措并举促进西部乡村特色产业的持续健康发展和提质增效。在产业链延伸的纵向方面，可立足产业和产地实际，因地制宜发展特色农产品加工、保鲜储藏、物流销售等，特别要补齐农产品营销这一短板；横向方面，注重开发乡土产业新功能、乡村生态新价值，发展生态观光、教育体验、休闲度假等，促进乡村一二三产业深度融合发展。过往成功和失败案例都表明，必须立足实际、尊重规律、适应本土化改造，要持续培育乡村特色产业的创新驱动力，防止对已有模式和成功案例的照搬照抄。在价值链提升方面，应立足西部“特色”优势，逐步推动由农产品价格竞争转向差异化竞争和功能性竞争，最大程度彰显农产品特色化、优质化和功能化，通过链条延伸、产业融合、业态创新、品牌建设等多维度系统性促进产业价值增值与转化实现。在供应链建设方面，应加强和完善市场化导向的产销对接机制，重点解决好特色产业规模化量产后的加工销售问题。要充分利用好脱贫过渡期帮扶政策和东西协作机制，坚持以优质优价产品换取东部先行地区优质市场和帮扶机构市场，占领市场后要采取有效措施切实稳得住渠道，防止市场“得而复失”。在利益链构建方面，应注重构建紧密型长效利益联结机制，切实发挥乡村特色产业联农、带农、益农作用，共享产业链价值链建设成果。结合乡村产业特点，鼓励“企业+基地+农户”“企业+集体经济”“企业+合作社”“集体经济+农户”“合作社+农户”等发展模式，对集体经济、合作社等经营主体予以适当支持，同时要注重农民发展产业和创业能力的培养提升，防范资本代替农民、项目实施完成后利益联结就回到项目实施前等风险。4.4 因地制宜实施体现农民主体性的乡村人居环境整治提升行动
中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发《农村人居环境整治三年行动方案》《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》，已经对农村厕所革命、生活污水和生活垃圾治理、村容村貌整治提升等进行全面系统的部署。现阶段乡村人居环境整治提升乃至乡村建设需要立足当地实际和农民现实需求，秉承“自下而上、村民自治、农民参与”的原则，确保乡村建设尊重农民、依靠农民、为了农民。乡村村容村貌和人居环境整治提升的关键在于：一是要充分考虑地域差异，因地制宜，不搞“一刀切”。例如，农村改厕技术和模式的选择，宜水则水、宜旱则旱，能入院的就入院，有条件的可入室，要立足当地实际，尊重农民意愿。积极改造和新建农村公共厕所、乡村旅游厕所，尤其是西北缺水地区公共厕所及其卫生问题。配套解决好农村厕所粪污处理和资源化利用问题。二是要符合农村特点和农民习惯，动员农民集体参与。既要有效发挥党建引领、政府主导的作用，更要充分地发挥农民主体性和参与性、多元主体共建的作用。要激发农民参与的主动性、积极性和创造性，特别要强调乡村精英的积极参与，变外部动力为农民群体性的内生动力。要发挥好村“两委”的宣传教育和督促监督作用，倡导文明健康、绿色环保的生活方式，引导农民移风易俗、做好垃圾分类、逐步养成文明习惯。引导和支持集体经济组织、合作社、农民等全程参与人居环境相关规划、建设、运营和管理，承接本地人居环境改善和后续管护工作。三是要妥善处理村庄规划问题。要把村庄规划摆在重要位置，但也要统筹考虑基层乡镇、行政村的规划资金来源问题。要借助外部大脑的智慧，也要引入“土专家”和农民的参与；要注重保留乡村特色风貌和乡土味道，各美其美，严格规范村庄撤并，切实防止盲目大拆大建；要高度重视土地属性和用途管制。要有效防范村庄规划成为基层的巨大负担，避免变成“纸上画画”“汇报话话”却无法落地的形式主义。要采取有效举措为农民赋利、向农村赋权、给农民赋能，激活乡村建设的内生动力。4.5 加大对西部地区乡村建设的政策支持
西部地区乡村建设短板多、任务重，所需投入巨大，同时因脱贫攻坚实践和探索形成的新成果、新事物，需要中央给予财政投入支持和政策改革创新试点支持。一是中央预算内乡村建设投资可以适度向西部薄弱地区倾斜，根据实际需要合理增加西部地区乡村建设的以工代赈项目。二是针对中央、省级“三农”和乡村振兴领域的各类各项资金和项目，可以允许在一定领域和范围进行统筹整合。三是在农村宅基地、建设用地的整治盘活利用方面，建议选择部分地区作改革试点探索，优先保障乡村建设行动重点工程民生工程的合理用地需求。四是在乡村人才培养和使用方面，结合乡村建设和乡村振兴实际需要，在职业教育等领域给予西部相关院校特殊培养政策。通过政策引导和支持，鼓励高素质人才扎根乡村，服务“三农”和乡村振兴。在更高层次统筹加大乡村建设相关的科技研发、联合攻关、集成示范、推广应用等力度。（注：受公众号排版限制，文中图表、参考文献等有删减。）
