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1978年9月17日，美国总统吉米·卡特面临一场重大的危机。近两周来，他一直在戴维营与埃及总统安瓦尔·萨达特和以色列总理梅纳赫姆·贝京展开谈判，试图达成一项具有历史意义的和平协议。尽管强硬派的贝京在许多问题上表现得极为固执，卡特通过绕过贝京，与以色列外交部长摩西·达扬、国防部长埃泽·魏茨曼以及法律顾问阿哈龙·巴拉克直接谈判，取得了显著进展。然而，在谈判的第十三天，贝京划下底线，宣布再无妥协的空间，准备离开。这场卡特为之赌上总统声誉的谈判眼看就要功亏一篑。
就在此时，卡特做出了一个个人化的举动。他知道贝京有八个孙子孙女，并对他们有着深厚的感情。于是，卡特签署了一些三位领导人的合影，并亲手为每个孙子孙女写下名字，然后亲自将这些照片送到贝京的住所。当时，贝京正准备离开。当贝京读到孙子孙女们的名字时，嘴唇颤抖，眼中含泪，最后放下行李。当天下午，他与萨达特达成了突破性的协议，为六个月后埃及-以色列和平条约的框架奠定了基础。
1978年9月，在马里兰州戴维营，贝京、卡特和萨达特
被低估的外交遗产
在卡特于1981年初卸任后的几年里，华盛顿的普遍共识是，他的外交政策是一场失败。卡特在任期初曾警告称，他不会屈服于对xx主义的“过度恐惧”，这一表态被许多批评者解读为软弱的象征。此外，伊朗的伊斯兰革命以及随之而来的美国人质危机也发生在他的任期内。同时，卡特在软实力与硬实力之间频繁切换的外交策略，让人难以定义他的整体世界观，也容易引发误解。加之他在1980年总统选举中惨败于罗纳德·里根，他的成就很快被人遗忘。
然而，从戴维营最后一天的谈判来看，卡特在任期内留下了持久且积极的外交遗产，甚至连许多连任两届的总统都难以企及。刚刚过世的卡特，应该为自己的外交成绩感到欣慰。他是一位自由国际主义者和和平缔造者，主张用外交手段取代军事力量来解决冲突。这一原则在他卸任后持续影响了美国几十年的外交政策，并为他赢得了2002年的诺贝尔和平奖。他提倡自由贸易，坚信美国的外交政策应反映国家的最佳价值观。尽管在冷战的关键问题上，他不乏强硬立场，但他以任期内没有任何美国士兵死于战斗而自豪。
这段历史表明，尽管卡特总统仅有一届任期，他的外交政策成就和对和平的追求留下了深远的影响，这些成就也让他的遗产变得更加重要和有价值。
卡特的冷战策略
到1977年吉米·卡特入主白宫时，冷战格局已经根深蒂固。苏联通过代理军队在安哥拉、埃塞俄比亚、纳米比亚和非洲之角等地积极扩张，同时加速核武库建设，进一步统一国内声音，阻止犹太人移民，并对东欧共产主义集团加强管理。与此同时，在尼克松和福特政府支持下，亲美的反共独裁政权在拉丁美洲、亚洲和非洲部分地区蓬勃发展。而中东地区则因1973年的赎罪日战争后遗留的问题，局势如同火药桶，随时可能引发新的冲突。
与此同时，美国及其盟友的军事和经济力量却在衰退。自从四年前从越南撤军以来，美国的国防开支实际水平持续下降。北约成员国未能在军事能力上投入足够资源，而美元的贬值以及东京回合国际贸易谈判的僵局更是挑战了美国的国际经济领导地位。
卡特在1976年竞选中，以自由派的外交政策承诺赢得选民支持。他誓言冻结核导弹和核弹头的数量，每年削减50亿到70亿美元国防开支，并从韩国撤出所有地面部队和核武器。他还承诺以人权为外交政策核心，这与前任总统尼克松和福特及其国务卿基辛格所推崇的“现实政治”（Realpolitik）形成鲜明对比。
然而，上任后，卡特意识到面对苏联迅速扩张的军事和核武器力量，美国同样需要增强自己的“硬实力”。他在国家安全事务顾问兹比格涅夫·布热津斯基（鹰派）和国务卿赛勒斯·万斯（鸽派）之间左右为难，但最终选择采取措施增强国防。他并未削减国防开支，反而逆转越战后的削减趋势，致力于重建美国军队。任期内，美国的实际国防开支增长了约12%。事实上，里根政府部署的许多重要武器系统，如隐形轰炸机、MX移动导弹和现代巡航导弹，实际上都是卡特时期批准的。一份2017年的五角大楼研究报告指出，“里根的国防支出革命实际上始于卡特政府后期。”
1979年苏联介入阿富汗后，卡特的对苏政策变得更为强硬。他称这一冲突是“二战以来对和平的最严重威胁”，甚至连他的批评者也称赞他的强硬立场。他对苏联实施了一系列制裁，包括粮食禁运、宣布美国抵制莫斯科奥运会、加强经济制裁，并恢复征兵制度。此外，他还明确表示，美国将使用武力确保波斯湾的石油运输通道畅通无阻，这一概念后来被称为“卡特主义”，并成为美国外交政策的核心原则之一。
为了对苏联施压，卡特还说服不情愿的欧洲盟友，尤其是德国总理赫尔穆特·施密特，同意在其国土上部署中程核武器以对抗苏联的移动导弹。这一举措后来被苏联领导人戈尔巴乔夫称为促使其决心裁军的重要因素。虽然里根常因《第二阶段削减战略武器条约》（SALT II）而被赞誉，但实际上是卡特谈判了这一里程碑式的核裁军协议。
卡特还通过深化与中国的关系进一步挑战苏联。虽然中美关系的历史性破冰始于1972年尼克松和基辛格，但卡特在1979年通过给予中国完全的外交承认，正式实现了与中华人民共和国关系正常化。当时，苏联敌视中国。然而，这一举措要求美国终止与台湾的正式外交关系。为此，卡特制定了《与台湾关系法》，提出了“战略模糊”的精妙概念。根据这一原则，美国保留协助台湾抵御中国收复台湾的能力，但并不明确承诺必然会这样做。这一法律至今仍是美国对华与对台政策的基石。
人权：卡特的外交核心
虽然卡特在需要时也能采取强硬立场，但他外交政策的核心始终是人权，这是他竞选时的承诺。他在拉丁美洲的政策彻底改变了美国与该地区的关系。1977年，他谈判达成了《巴拿马运河条约》，将运河逐步移交给巴拿马，这一举措纠正了长期以来令许多拉丁美洲国家不满的问题。为推动参议院批准该条约，他经历了总统任期内最艰难的一场国会斗争。他还削减对独裁者的军事援助，包括阿根廷的豪尔赫·拉斐尔·魏地拉、巴西的埃内斯托·盖塞尔和智利的奥古斯托·皮诺切特。他威胁称，如果包括危地马拉和乌拉圭在内的一些国家不释放成千上万的政治犯，美国将中止对其援助。
1977年，在国会的提议下并得到卡特的热情支持，美国国务院发布了首份《全球人权报告》。这是一份公开评估近200个国家人权状况的年度报告，自此以后，每届总统都延续了这一传统。
卡特的人权政策也对苏联构成了重大打击。他公开支持苏联持不同政见者，如安德烈·萨哈罗夫，推动苏联犹太人移民，并为像纳坦·夏兰斯基这样的苏联犹太“拒签者”发声。曾在1962年至1986年间担任苏联驻美大使的阿纳托利·多勃雷宁承认，卡特的人权政策“帮助结束了冷战”，因为这些政策“在苏联内部长期而艰难的自由化进程中发挥了重要作用”。
卡特外交政策的巅峰之作是1978年的戴维营协议及随后1979年签署的埃及-以色列和平条约。这是任何美国总统在任期间最伟大的个人外交成就之一。作为一名虔诚的浸信会教徒，卡特高度重视中东地区，因为他希望为这片圣地带来和平。而作为冷战现实主义者，他也正确地认识到中东是与苏联争夺影响力的关键战场。
为了解决复杂无比的中东和平问题，卡特冒着巨大政治风险。当埃及和以色列未能通过自身努力达成和平协议后，他不顾顾问的反对，邀请埃及总统萨达特和以色列总理贝京前往总统的戴维营度假地进行谈判。在持续13天的艰难谈判中，卡特亲自撰写了超过20份和平协议草案。他在埃及和以色列团队之间穿梭谈判，因为萨达特和贝京之间的关系极为紧张。最终，他利用为贝京的孙子们签名的照片打动了这位强硬派领导人。贝京最终妥协，与萨达特达成协议，为半年后的埃及-以色列和平条约奠定了框架。
尽管戴维营协议具有历史意义，但它只是一个非约束性框架，旨在三个月内转化为具有法律约束力的条约。然而，六个月过去后，双方仍未能达成协议。卡特再次冒险，不顾顾问反对，亲自前往中东推动条约谈判。他在埃及和以色列之间穿梭，带着自己的协议草案与两国领导人协商。在最后关头，他在耶路撒冷大卫王酒店的总统套房内与贝京达成协议，结束了两国长达40年的冲突。
这份条约为两国建立了持久的和平奠定了基础，即使到2023年10月以来中东地区再次陷入严重冲突时，这一和平仍然得以维系。
伊朗问题上的盲点
任何对卡特外交政策遗产的公平评估，都无法回避他与伊朗的交往。1979年初，仅在短短几周内，伊斯兰革命将伊朗从美国的长期盟友变为自称的敌人。同年晚些时候，激进的伊朗学生冲入美国驻德黑兰大使馆，劫持了50多名美国人质长达444天。这场危机之前，卡特政府犯下了许多错误。政府对埃及和以色列和平进程的关注使伊朗成为外交盲点。1977年新年夜，卡特在对伊朗领导人穆罕默德·礼萨·巴列维国王的祝酒词中称伊朗为“稳定的岛屿”，然而仅一年后，巴列维就被迫离开了国家。
美国情报界未能预测伊斯兰革命，这成为卡特面临的现代美国历史上最严重的情报失误之一。中央情报局（CIA）未能发现巴列维已经失去了社会各阶层的支持，也不知道他患有无法治愈的癌症。甚至在巴列维逃离伊朗的六周前，情报机构还向总统报告称伊朗并没有准备好爆发革命。
一些批评者（包括基辛格）认为，卡特的人权政策削弱了巴列维的统治。然而，卡特从未公开批评过巴列维的严重人权记录，尽管伊朗情报部门犯下了大规模的侵犯行为。他只是私下建议巴列维与伊朗社会的温和派接触。此外，卡特还向巴列维保证美国会支持军队镇压日益增长的动荡，并派遣将军罗伯特·霍伊泽支持巴列维的最后一任总理，而不是鲁霍拉·霍梅尼。同时，他也授权开展秘密行动以削弱霍梅尼政权。然而，无论美国如何失误，失去伊朗的是巴列维，而不是卡特。将伊朗亲西方政府的崩溃归咎于卡特，就如同将古巴的落入卡斯特罗之手归咎于艾森豪威尔总统一样不公平。
在营救美国人质的问题上，卡特最终选择了外交，而不是军事手段。他优先考虑人质的安全，拒绝了国家安全顾问布热津斯基和其他顾问关于封锁霍尔木兹岛港口或布雷的建议。最终，卡特通过谈判实现了人质释放，但人质在他卸任后才得以归国。
还有证据表明，里根竞选团队通过拖延释放人质来影响大选。2023年，德克萨斯州副州长本·巴恩斯向《纽约时报》透露，里根竞选经理、后来的CIA局长威廉·凯西通过代理人向伊朗传达信息，暗示如果伊朗在美国总统选举后再释放人质，将从里根政府获得更好的交易。前国务卿詹姆斯·贝克也承认凯西“偷走了”卡特准备的总统辩论文件，尽管凯西否认了这一指控。不管真相如何，人质协议的延误可能直接导致了卡特的连任失败。
最后的和平缔造者
在竞选失败后，卡特创立了卡特中心，这个非营利组织致力于推进许多未完成的总统任期内的倡议，比如促进和平和抗击疾病。在卡特的领导下，卡特中心监督了115场选举，主持了以色列和巴勒斯坦之间的对话，并几乎消灭了寄生虫疾病几内亚蠕虫病。1986年全球有350万例几内亚蠕虫病例，到2023年仅剩14例。卡特的模式也成为后来总统乔治·W·布什和比尔·克林顿效仿的典范。通过与“仁人家园”合作，卡特夫妇帮助14个国家超过4000个家庭搬入安全、负担得起的住房。
如果卡特成功连任，他可能会为推动《第二阶段战略武器限制条约》（SALT II）的批准而奋斗。虽然该条约未正式获得批准，但苏联和里根政府都遵守了这一协议。此外，卡特可能会推动与苏联达成更全面的核武器协议，并积极争取以色列和巴勒斯坦的和平协议。戴维营协议和随后的埃及-以色列和平条约曾规定以色列应给予巴勒斯坦人“完全自治”，但这一条款的实施需要额外的协议，而卡特政府已经开始了相关工作。不幸的是，里根总统不愿动用政治资源来争取巴勒斯坦权利，这可能错失了建立巴勒斯坦国并实现中东更和平局势的机会。
尽管卡特在伊朗问题上存在失误，但他的外交政策仍对世界产生了持久而积极的影响。在今天的拜登政府中，我们仍能看到卡特外交策略的痕迹：硬实力和软实力的结合、人权和民主的优先地位、对莫斯科的强硬态度以及对华战略模糊政策的延续。此外，自卡特以来，许多总统都试图达成媲美戴维营协议的中东和平协议，但均未取得类似的成功。也许正是后继者们的外交失败，部分解释了今天中东地区的严重冲突。当前的中东，迫切需要卡特当年展现的勇气和娴熟的外交手腕来实现和平。
