未按时缴纳土地出让金的，每日千分之一的违约金能否减少？——从最高法院及四川高院、广东高院相关判例谈起
黄璞琳
《中华人民共和国民法典》第五百八十五条第二款规定，“约定的违约金低于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以适当减少。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号）第六十五条第二款规定，“约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，人民法院一般可以认定为过分高于造成的损失。”《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（法释〔2009〕5号）第二十九条第二款，亦有基本相同的规定。
各地《国有建设用地使用权出让合同》一般都对受让人（土地使用人）未按时支付土地出让金有违约金条款，如：受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的千分之一向出让人缴纳违约金。在一些国有土地出让合同纠纷案件中，未按时支付土地出让金的受让人提出，其迟延支付土地出让金时，土地出让人未另行举证其实际损失的，出让人的损失仅为银行利息的损失；而每日按迟延支付款项的千分之一计付迟延付款违约金的标准，相当于年化36.5%，大大超过了同期贷款利率，过分高于迟延付款损失，故请求依照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（法释〔2009〕5号）第二十九条第二款，或者《中华人民共和国民法典》第五百八十五条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》（法释〔2023〕13号）第六十五条第二款，请求减少迟延付款违约金。有一段时期，在一些案件中，迟延支付土地出让金一方的前述减少违约金请求获得地方法院支持。
不过，最高人民法院于2019年3月27日就甘肃兴业房地产有限公司与兰州市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷再审审查案作出（2019）最高法民申1451号再审审查民事裁定，不予支持迟延缴付国有建设用地使用权出让价款一方有关减少每日千分之一违约金比例的请求。最高人民法院前述裁定指出：“本案系建设用地使用权纠纷，非民间借贷法律关系，双方对违约金的约定具有督促守约和惩罚违约的功能，同时体现了国家维护国有土地交易市场正常秩序的意志。故二审法院对双方约定的违约金比例未予调整，认定兴业公司按照合同约定向兰州国土局支付违约金，该认定并无不当，本院予以维持。”
2022年12月15日，最高人民法院就成都市龙泉驿区规划和自然资源局、四川承基房地产开发有限公司国有土地使用权出让合同纠纷民事再审一案，作出（2022）最高法民再205号民事判决，再次认定国有土地使用权出让合同约定的受让人迟延支付土地出让金的每日千分之一违约金比例原则上不应调整减少。最高人民法院在前述民事判决中指出：
本案违约金所涉欠款既是地方财政收入来源，也是龙泉驿区规划局贯彻中央行政机关的行政意志，事关公共利益，人民法院应当谨慎调整行使违约金的裁量权。虽然《合同法》第一百一十四条规定,违约金过分高于损失的，当事人可以请求调整，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第二十九条规定，当事人主张违约金过高时，人民法院应以实际损失为基础，兼顾合同履行情况、当事人过错程度以及预期利益等综合因素,根据公平原则和诚信原则予以衡量，但是土地使用权出让合同带有一定的行政因素，相较于普通的民事合同具有其特殊性。况且，违约金兼具损失填补功能和惩罚功能，是否调整违约金还应考量具体合同类型及对方当事人的履行情况。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)第七条及《国有土地使用权出让收支管理办法》第三十四条均明确规定，在国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的,应当按日加收违约金额1‰的违约金。上述规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定，系针对国有土地交易市场做出的政策性规定，其目的不仅在于弥补损失，更在于通过发挥违约金的惩罚性功能加强土地市场调控，提高土地利用效率，保证国家及时取得土地收益并投入国家建设。故上述规定体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，在不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形下，原则上不宜以私法判决的方式否定其效力，亦不宜依职权作出相应调整。本案中，承基公司作为房地产公司在签订《变更协议》时应对协议内容有明确清晰的认知，一旦签署，对双方均具有约束力，同时龙泉驿区规划局已依约完成了合同约定的土地出让义务。因此，对《变更协议》中违约金条款的约定，除非有充足且正当理由，一般不应予以调整。
最高人民法院（2022）最高法民再205号民事判决强调，国有土地使用权出让合同带有行政因素，合同中有关迟延支付土地出让价款的每日千分之一违约金标准，是落实国务院针对国有土地交易市场做出的政策性规定，其目的不仅在于弥补损失，更在于通过发挥违约金的惩罚性功能加强土地市场调控等，相关违约金条款“不属于双方能够任意协商达成的条款，在不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形下，原则上不宜以私法判决的方式否定其效力，亦不宜依职权作出相应调整。”不过，最高人民法院在该判决中有关“对《变更协议》中违约金条款的约定，除非有充足且正当理由，一般不应予以调整”之阐释，其实也给调整减少“迟延支付土地出让价款的每日千分之一违约金标准”，留了一定的空间和可能性。实际上，最高人民法院在该判决中，也同时对再审被申请人（土地使用人）主张调减违约金的事由进行了论述，认定其主张调减违约金事由不能成立，不构成对约定违约金进行调整的正当理由。
——————
有意思的是，最高人民法院（2019）最高法民申1451号再审审查民事裁定作出后，其（2022）最高法民再205号民事判决作出前，就国有土地出让合同中迟延支付土地出让价款的每日千分之一违约金条款，一些省级人民法院也有从其他角度进行处理的判例：
——就南充市自然资源和规划局与南充市鑫达房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷上诉一案，四川省高级人民法院于2020年5月21日作出（2020）川民终100号二审民事判决，支持了对每日千分之一迟延付款违约金标准予以调减的主张：
按照《国有土地使用权出让合同》的约定，鑫达公司应以未支付金额为基数按日1‰的标准向南充自规局支付违约金，但考虑南充自规局对案涉地块周边市政道路和污水截流工程修缮义务的迟延及1号地块部分土地重复出让的问题，鑫达公司迟延缴纳土地出让金的违约行为并不具主观恶性，而鑫达公司迟延缴纳土地出让金的损失即是资金占用的利息损失，一审法院酌情将约定的违约金标准调整为日0.5‰并无不当，且最高人民法院在此问题的处理上亦系根据不同的案件情况，对违约迟延缴纳土地出让金既有严格按合同约定的判例亦有酌情调整的判例，并非一概而论。
不过，最高人民法院（2022）最高法民再205号民事判决作出后，四川省高级人民法院前述裁判理由与思路是否正确，有待进一步观察论证。不过，四川省高级人民法院前述裁判中，将土地出让方存在交地配套义务迟延履行等问题，也作为支持调减土地使用权受让人迟延付款违约金的一项理由。个人觉得，四川省高级人民法院该裁判理由与思路，倒是与最高人民法院（2022）最高法民再205号民事判决中“除非有充足且正当理由，一般不应予以调整”之表述，有所契合。
——就罗定市自然资源局与罗定市恒悦房地产开发有限公司等建设用地使用权出让合同纠纷上诉一案，广东省高级人民法院于2020年11月4日作出（2020）粤民终2056号二审民事判决，则换了一个角度，认为涉案合同只约定迟延履行的违约金，对于合同解除则适用定金规则及赔偿损失，所以，受让人经催告仍逾期未付清土地出让价款，土地出让方以此为由请求解除合同的，应适用定金规则及赔偿损失条款，而不适用每日千分之一的迟延履行违约金条款：
涉案合同第三十条约定：“受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”……鉴于涉案合同只约定迟延履行的违约金，对于合同解除则适用定金规则及赔偿损失，而罗定市自然资源局未能举证证明其具体损失数额，故一审法院认定恒悦公司逾期付款导致合同解除，罗定市自然资源局可没收定金8000万元，符合涉案合同约定，本院予以维持。
最高人民法院（2019）最高法民申1451号再审审查民事裁定，以及（2022）最高法民再205号民事判决所涉案件，确实都不存在解除案涉国有土地使用权出让合同的问题，确实都符合受让人迟延付款违约金条款的适用情形。而广东省高级人民法院（2020）粤民终2056号二审民事判决所涉案件，确属不同情形，其裁判理由与角度应该还是可行的。
【璞评】
其一，国有土地使用权出让合同中，有关受让人未按时支付土地出让价款应每日按迟延支付款项的千分之一给付迟延履行违约金的条款，具有一定的行政管理属性，是落实国务院针对国有土地交易市场做出的政策性规定，体现了国家维护国有土地交易市场正常秩序的意志，既有弥补守约方损失功能，更有督促守约和惩罚违约的功能，以此加强土地市场调控、提高土地利用效率、保证国家及时取得土地收益并投入国家建设。故，国有土地使用权出让合同中受让人迟延付款每日千分之一的违约金标准，原则上不应调整减少。
其二，从最高人民法院（2022）最高法民再205号民事判决中“除非有充足且正当理由，一般不应予以调整”之表述来看，国有土地使用权出让合同纠纷中，如果迟延支付土地出让价款的受让人有证据证明，土地出让方存在配套义务未履行或未适当履行等问题并对受让人开发利用案涉地块产生不利影响，或者能证明有其他调减迟延付款违约金正当理由的，调整减少每日千分之一违约金标准的空间和可能性还是有的。四川省高级人民法院（2020）川民终100号二审民事判决理由与思路，值得关注。
其三，各地国有建设用地使用权出让合同，一般都是采用原国土资源部与国家工商总局（或者是自然资源部与国家市场监管总局）联合发布的《国有建设用地使用权出让合同》示范文本。即，有关受让人未按时支付土地出让价款的违约责任条款，一般都是表述为“受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”广东省高级人民法院（2020）粤民终2056号二审民事判决，认定前述违约责任条款，属于只约定迟延履行的违约金，以及合同解除下的定金罚则及损失赔偿。这一认定，应当是正确的。即，若案涉国有建设用地使用权出让合同，有关受让人未按时支付土地出让价款的违约责任条款，也是采用示范文本的前述格式内容，那么，当土地出让方以受让人经催交仍逾期未付清土地出让金为由，解除案涉国有建设用地使用权出让合同的，就不能适用每日千分之一的迟延付款违约金条款，而应适用解除合同的定金罚则及损失赔偿条款。
