摘要 体育融入老年健康照护是乘主动健康治理大势，推动健康端口前移与老年病预防康复，实现体、护资源“健民、转民”的必由之路。运用文献资料、案例分析及比较研究法等，对美国体育融入老年健康照护政策的完善脉络和执行特征展开系统研究。认为美国体育融入老年健康照护体现了立法奠基、计划跟进、战略赋能、跨域协同的政策完善脉络，强化社会权益的政策框架、偏重执行过程的政策理念、高位系统引领的政策内容及多元主体共力的政策体系，夯实、完善、推进及延展了体育融入老年健康照护的法理基础、标准细则、社会普及与发展边界。政策执行形成了将体育融入老年健康照护置身于老龄战略制定和社会保障体系建设进程的执行主线、政企合谋分治与非制度性鼓励型政策并重的执行模式、社区场域的政府跨级联动与多元主体共治的执行结构、政府委托—实体进驻—社区反馈的协同执行机制、机构—社区—居家产业集群共生融合发展的执行成效。提出我国应聚焦政策联动、市场融资、场域建设、人才培养、资源配置及价值导向等层面，解决体育融入老年健康照护的路径依赖、资本增量、动力生成、特色社区建设、资产通用性发挥及供给体系建设等核心问题，加快体育融入老年健康照护成果的转民惠民，为中国式现代化全民健身、健康中国及体育强国建设增势赋能。
关键词 积极老龄化；主动健康治理；体育照护融合；老年体育照护
体育融入老年健康照护政策：美国经验与中国镜鉴
文 | 王杰，张高华
（《体育与科学》2024年第4期）
西方国家在后工业化时期老龄化程度不断加深。2023年美国人口普查数据显示，65岁以上人口占比达15%，预计2050年将增长至21.5%，老龄化形势异常严峻。美国自1950年步入老龄化社会后，政府相继颁布了《老年人法案》(The Older Americans Act)、《健康公民》(Healthy People）、《医疗保险法》(Medical Insurance Act)等提升老年人健康水平、预防疾病的系列政策法规，进行了由体育、护理、医疗、保险等多领域联动推进的社会性老年健康照护治理实践。经70余年发展，美国将体育融入老年健康照护已形成了政府兜底、社会主办的政策体系和政策引领，以政企统筹、市场发展为主体架构的发展格局，体育照护成为美国开展主动健康治理的一项重要政策议题和共识性策略。2022年后，我国老年人口迎来第二个增长高峰，2024年老年人口已达20.3%，进入中度老龄化阶段。2021年11月，《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》，旨在建立健全老年人健康服务和支撑体系，助力“健康中国”建设。现阶段我国老年健康服务体系仍不健全，健康服务需求愈发迫切，中国老龄科学研究中心对中国城乡老年人生活状况调查显示，超过一半的老年人从不锻炼，缺乏科学的健康管理与必要的身体护理，健康状况堪忧。当前我国社会各领域聚焦“医养结合、体医融合、体养融合、体卫融合”等主题，已对老年健康管理研究的部分成果进行了社会性转化，然而现实推展中因政策依据不足、配套性政策支持乏弱导致的部门联动性差、市场空间小、社会效益低等问题仍十分突出，如“体医融合”倾向医、“医养结合”缺乏体、特殊老年群体健康权益被忽视、体育赋能老年健康治理的社会空间难释放等，这些实践难题均对老年健康治理在理念创新、资源整合及体制机制改革等层面提出了新挑战。基于此，对美国体育融入老年健康照护政策进行寻绎透视，探索其政策完善脉络与执行特征，以期为完善我国老年人健康服务政策体系、关注与回应老年群体健康管理权益、发挥体育参与主动健康治理优势提供理论借鉴，对新时期全民健身、健康中国及体育强国建设增添时代话语及发展动力具有重要意义。“老年人照护”译自英文“elderly care”一词，其目的在于干预、改善老年人健康状况，提升生存质量。1970年，英国颁布了社区照护政策后，“老年健康照护”才被正式提出，之后以美国、德国、芬兰、意大利等社会老龄化程度较高的欧美国家为首，结合本国制度特色，逐渐开始了多元化的老年人健康照护实践探索，体育用于支持老年人身体护理的价值功效和实践方式得到肯定和拓展。在国家政府主导、社会主办的实践模式下，欧美国家对两者融合的探索，既有来自法案议题的探讨、高位战略的推动，也有来自政策层面的规定及计划层面的跟进，体育融入老年人健康照护的制度政策、模式机制、实体场域、人力资本及产业市场建设等方面得到了不断完善，满足了老年人健康养老的多重需求。相较于欧美国家，亚洲国家除日本外，进入老龄化社会的进程较晚，目前关于体育融入老年健康照护的相应探索也较为滞后。
学界关于体育融入老年健康照护的主题研究十分匮乏，目前仅有外籍学者Stults、Brook、Sakaue和国内学者郭建军、汪毅等人从不同角度阐释了体育与老年健康照护之间的关系，现有研究在我国加速老龄化背景下，具有极为宝贵的理论借鉴价值，为我国积极老龄化治理提供了视角和思路。Stults（1985）最早从运动医学角度论证了体育与老年健康照护的关系，认为体育将从根本上预防改善老年群体健康状况，医学照护能改善老年人疾病状态，但单一领域的医疗护理内隐“被动健康管理”的属性，需要促进体育与护理领域的多元协作与融合。Brook（1990）对Stults的研究进行了跟进，在健康照护分类关系视角下阐述了体育融入老年健康照护的实践转型问题，认为在老年人身体照护过程中，体育要从“急性参与”转为“长期参与”，避免体育的“工具性使用”与“一过性融入”，强调体育与照护融合对促进老年人身体健康与疾病预防的独特价值，以体育的融入提升老年人健康照护效益，以此达到老年人健康治理的善治目的。Sakaue（2000）从社会学视角阐释了体育融入老年健康照护的实践推展问题，认为政府统筹规划，社会主体广泛参与和完善社会发展机制及服务体系，突出体育健康治理属性与功能，是对体育融入老年健康照护治理的布局与机制支持。以上国外学者对体育与照护融合的探索均属于宏观性研究，国内学者聚焦微观实践进行了研究。郭建军（2017）指出“体育与老年健康照护融合”是实现老年健康“体育+”融合治理的重要抓手，要搭建体育与医护领域的合作桥梁，由相关领域专家、医师及学者牵头，重视人才培养与资格认证。汪毅（2019）认为“体育与照护”融合有助于体育指导员和护理人才队伍建设，加快体育康养及护理服务业的融合发展，对提高服务人才质量，减轻财政医疗支出负担具有重要意义。
综上，研究认为体育融入老年健康照护旨在针对活跃老年人和失能、失智等特殊老年群体健康状况进行“主动关照”与“被动关怀”。表现为以体育照护的方式为活跃老年人制定科学的体育锻炼方案及运动计划，提升其健康水平；为失能、失智老人提供相关个性化体育康养服务，提升其体力水平。这是实现老年人疾病预防与健康管理的大健康治理理念，需要在科学建构其概念的基础上，将主动健康、防治结合及大健康理念融入政策引领，搭建由体育主导、医疗认证及护理协作的协同机制，在实践推展过程中聚焦“政策联动、市场融资、人才培养、场域建设及资源优配”五大方面精准施治，促进体育与照护领域全要素、深层次的融合。
美国体育融入老年健康照护政策的完善以数次《老年人法案》《健康公民计划》的修订颁发、白宫老龄问题会议的召开及多领域政策为脉络主线，从立法、计划、战略及领域四个维度构建、形成、丰富及完善了体育融入老年健康照护的政策框架、理念、内容及体系。2.1 立法奠基：“三次”老年权益保障法案的修订夯实体育融入老年健康照护的法理基础，构建了强化社会权益的政策框架
1960年，美国社会民权运动和社会改革程度不断加深，民众在医疗保障和老年人健康维权方面呼声愈发强烈。《老年人法案》(The Older Americans Act)的颁发是其社会关注并制定老龄健康政策的拐点，在3次修订案中，体育融入老年健康照护历经循证初创、合作完善及细化发展三个阶段，初步构建了强化社会权益的政策框架。1965年，约翰逊政府颁布《美国老年人法案》，指出“提供促进老年人生活体力和身心健康的体育照护类服务”。随后在1967年修正案中推出《反歧视老年人法案》，规定社会各领域要重点关切体育满足老年人健康照护需求及解决健康公平等问题，补充了老龄行政管理局在老年群体个人需求层面的市场循证和研究条款，为体育融入老年健康照护的全域性推广提供配套法案。1977年，卡特政府再次对法案进行修订，指出“政府、社会应打造满足老年人体育参与，保持生活体力和身心健康的公共照护类服务”，并将1965版法案中为老年人提供体育健康照护“若干服务”修订为“公共服务”，体育融入老年健康照护正式成为政府在区域规划、行政管理及政策落实等方面的重要考核项目。在1987年修正案中，里根政府再次提出“联邦政府及各州政府均应设立老年人健康照护监察员”，同时明确了体育照护的对象。为了全面保障老年人健康照护权益，1992年提出“弱势老年人权益保护”议案，增补了监察员照护职责、体育照护援助等内容条款，体育照护的政策依据得到细化发展。经3次修订，体育融入老年健康照护的政策框架初步形成，历次法案修订中蕴含的体育照护融合及养老公平等法理要义和主题，均集中阐释了体育照护促进主动健康的核心论点，夯实了体育融入老年健康照护政策的法理基础。
2.2 计划跟进：“四次”健康公民计划的出台完善体育融入老年健康照护的参照标准，形成了偏重执行过程的政策理念
“健康公民”计划是美国政府为了塑造强健民族，应对新世纪挑战而颁布的公共卫生政策。1980年开始，美国卫生与公众服务部（HHS）和联邦机构工作组（FIW）启动了十年一期的“健康公民”计划，“体育促进老年健康”目标被持续纳入计划优先发展领域，为体育融入老年健康照护政策的完善提供了科学参照标准和评价细则(表1）。自“健康公民”计划（1990）发布以来，老年体育参与人数剧增、消费市场活跃，其后的3版计划增补了老年人疾病预防和体力促进的目标，体育照护成为对活跃老年人实施“主动健康关照”，对失能、失智等特殊老年人实施“被动关怀”的重要理念。在政策支持方面，2000、2010版计划均强调街道和社区健康管理政策对老年健康照护开展的支持作用，2020版提出要在街道和社区健康政策互相适配的基础上，将体育纳入老年健康照护范围。1990、2000版计划制定的37个健康领域、545个健康促进目标主要以心脑血管疾病、糖尿病等慢性疾病防治为主，而2010、2020版计划中近70个健康领域、1067个健康促进目标则转向了老年群体生理机能强化和健康状况改观的评价过程，提供身体照护属项的强度、频率、距离等标准清单。计划中接续性的健康目标、转向过程性的健康标准成为体育融入老年健康照护政策内容完善的关键参照标准，对体育照护降低老年人慢性病比例和发生率、推动运动临床诊疗、监测体力活动体征、建设养老社区实体等提出了政策要求，充分发挥了体育与护理资源的“资产通用性”。老年体育照护项目、内容、环境、场所及质量建设等评价标准和细则在四版计划的细化健康目标、拓宽健康领域与健康指标中逐步完善，偏重过程性健康评价的政策理念，推动了体育融入老年健康照护由点及面的社会化进程。![]()
2.3 战略赋能：“七次”白宫老龄问题会议的决议推进体育融入老年健康照护的社会化普及，丰富了高位系统引领的政策内容
白宫老龄问题会议为总统与国会提供老龄治理的战略性建议，对健康问题的长线追踪成为美国老龄政策的制定特征。1950年，第一次白宫老龄问题会议指出政府及相关机构应深入老年人体育锻炼与康复护理对疾病预防方面的研究，后续6次会议对该提议进行了持续跟进。1961年，第二次会议提出要关注持续性体育锻炼对老年疾病预防的重要作用，这一议题推动了政府将体育融入老年健康照护的政策制定进程。1971年，第三次会议中提交的193项提案涉及老年人身体照护、心理关怀等议题，会后成立了老龄特别委员会（Senate Special Committee on Aging）和联邦老龄理事会（Federal Council on Aging），负责处理老龄健康专项资金拨发及照护体系建设指导与监督工作，为体育融入老年健康照护创设了适宜的外部环境及资金条件。1981—2015年的四次会议中，联邦及各州政府机构、老年组织代表与观察员数次提及体育照护对老年人身心健康的益处，并鼓励体育促进老年人体质健康的一切方法和途径，使体育融入老年健康照护的社会探索更为活跃。1995年，会议第12条建议提出“合理优化资源，积极寻求体育与老年人身体护理融合的多种方式，完善老年健康照护服务体系”。2005年，会议第10、20号决议则指出将体育纳入特色养老社区及照护保险制度建设等领域，为体育融入老年健康照护提供保障性条款。2015年，会议明确提出并肯定了“体育照护在提高活跃及失能、失智老年人健康水平中的老龄治理地位”，会后各地区频繁举行了老年健康照护州长级会议，内华达州还因此成立了老年体育照护工作坊。七次会议中，推动体育与护理融合均作为关键性议案被屡次提及，其承担了老年健康促进与疾病预防的重要战略角色，高位战略的系统赋能丰富了体育融入老年健康照护的政策内容，其发展得到社会广泛认可与支持。2.4 跨域协同：广范围及动态性的政策视野延展老年体育照护的发展边界，完善了多元主体共力的政策体系
立法先行是美国政策运转的基本规律，各立法编制机构推动体育融入老年健康照护发展存在两种交互并行的政策模式，即由国会、联邦政府单独颁发与多职能部门联合颁发。从1929年美国得州蓝十字组织推出“蓝十字计划”进行医疗健康与保险业的融合探索后，健康管理产业正式进入社会化推展阶段。从1935年美国颁布第一部关涉老年人健康权益法案《社会保障法》(Social Security Act)后，体育照护的公益属性和社会形态逐渐鲜明。自1940年后，国会数次修订与核准了《老年人法案》(The Older Americans Act)、《残疾人法案》(Americans with Disabilities Act)、《老年人公平法案》(The Elder Justice Act)、《平价医疗法案》(Affordable Care Act)等老年人权益保障条款，推动体育照护逐步参与到保障老年就业、教育、就医等相关养老需求领域，并投入社区计划、友好型城市建设进程中，受国家健康照料专项资金及国家示范赠款资助。美国体育融入老年健康照护的政策逻辑体现出了福利制国家鲜明的“补缺型”特征，联邦各部以本位视角在政策颁发中对老年体育照护内容多有提及，多部门、广范围的老年权益保障政策在不同视域下阐释了将体育融入老年健康照护的推展要求，并对体育照护的发展形态与未来趋向做了明确诠释。从政策颁布机构及政策主题可以看出，在40余项法案政策中，“老年体育照护”“老年体育照护市场”“老年体育照护产业”将成为体育照护发展的主要趋向及方式，22个立法机构与社保、教育、交通、医疗、保险及社区等10多个部门开展的跨域协同和政策联动、多元主体共力的政策体系拓宽了体育融入老年健康照护的社会发展边界。
基于完善的政策体系和多部门联动协同的政策执行方式，美国政府在推动体育融入老年健康照护的政策实践中，逐渐形成了政府主导、社会主办、多元主体共力的政策执行特征，以老年体育照护服务供给为主要方式，构建与完善了体育融入老年健康照护的实践体系。
3.1 执行主线：置身于老龄战略制定和社会保障体系建设进程
基于政策理性，美国政府以老龄战略制定和社会保障体系建设为两大基点，在健康管理实践与健康服务业市场化发展中逐渐将体育融入老年健康照护领域，形成了一条置身于老龄战略整体布局和社会保障体系建设进程的政策执行主线。老龄战略制定层面，在老龄服务网络搭建过程中，建立了从立法到行政、联邦到基层、政府到民间、专业队到志愿者层层渗透的社区老年体育照护服务体系；同时在开拓劳动力市场及老龄服务工作的战略领域，通过监管和购买部分体育组织及养老机构服务，使体育照护在提升老年劳动力素质，吸引私营企业、民间组织与政府达成合作关系、缓解政府养老资源压力层面体现了独特的作用和公益属性。社会保障体系建设层面，将体育照护投入老年健康、生产及安全老龄建设领域，建立了专业的老年体育照护保障体系。如依托美国社会保障托底与商业护理保险结合的复合型保障模式，参与体育照护的老年人在参与双M计划［医疗照顾（Medicare）、医疗补助（Medicaid）]的基础上，可搭配投保老年保险、雇主雇员及个人长期护理保险，降低老年人体育照护参与风险及成本。政府在政策执行过程中建立了社会保障信托基金，保障老年人能够享受体育照护服务，加速体育融入老年健康照护的发展进程，在消除歧视观念、促进就业及创设健康养老环境中发挥重大作用。特别在医疗卫生体系改革中，《平价医疗法案》（Affordable Care Act）在保障老年弱势群体、建立宜居养老社区层面推动了体育照护的支持环境建设，如美国佛罗里达州著名的综合性养老社区“群村”建设项目，近16万老人“砸钱”入住，社区内运动健身、养老照护、休闲娱乐、教育学习等养老功能单元建设十分完备，内设泳池、球类运动场地、社区老年大学等老年活动场域，老年体育照护作为社区重点养老服务内容，对社区居民健康干预发挥了重要作用。
3.2 执行模式：政企合谋分治与非制度性鼓励型政策并重
得益于完善的社会养老照护体系，社会主导型发展模式下，打造优质的体育照护市场环境是政策推行的关键。从美国政府推进体育融入老年健康照护发展的政策实践看，由于资本主义市场环境下健康产业实体实力雄厚，政府实际治理能力偏弱，为防止垄断和集团式发展，体育照护在市场化初期采用政企合谋的政策执行模式，赋权企业对老年体育照护服务发展进行规划协商，政府行为主要表现为营造有序竞争的市场环境。随着体育照护产业市场资本不断扩大，超过16000家私营企业及团体依托护理院、社区及家庭开展老年体育照护服务，私营企业、社区成为体育照护市场运营的主体场域，体育融入老年健康照护的政策实践由“机构化”转向“去机构化”，呈现出高度市场化特点，政府政策执行表现为弱化干预，提升监督力度，形成了政企分治的体育照护发展模式。此外，在政策支持层面，美国政府针对体育照护并未出台刚性产业支持政策，而是以非制度性鼓励型政策为主，具体由美国联邦中小企业局（Small Business Administration）对从事老年体育照护服务的中小型养老服务企业、护理机构及体育、医学组织学会等实施资金扶持、放宽纳税期、提供政府采购合同、免费咨询及技术援助等鼓励型政策计划。对有突出贡献的老年体育照护企业法人、社区管理者和体育护理、运动保健医生及志愿服务者设立奖项，如“志愿者总统奖、返场奖学金、银发奖学金”，奖励由国家、社区服务机构签派至公共或私营企业从事老年体育照护服务的中老年志愿者，向年均服务55小时以上的老年志愿服务者提供1000美元的教育基金，所得资金可用于子女生活及减免学费，从而鼓励其参与积极性。
3.3 执行结构：社区场域下的政府跨级联动与多元主体共治
美国将社区视为“区域性社会”，政府将政策重心下移至社区，以多中心、参与式的治理方式，组构起社区场域下的政府跨级联动与多元主体共治的体育融入老年健康照护政策执行结构。其执行机理为通过政府与社区的跨级联动协作，创设有利于体育照护开展的环境，由体育、养老、护理等组织协会及基层医疗小组实施资源精准嵌入，形成以社区为主导的体育照护管理机制。跨级联动的执行程序体现在州联邦政府跨过州老龄办和区老龄办，直接与社区生活管理局（ACL）进行对接。社区生活管理局作为美国社区老年体育照护服务推行的核心管理机构，下设老龄署（AOA）、残疾人办公室（ODEP）、发展残疾人管理局（AOD）3个部门，分管社区体育照护开展所需的场地建设、资源配置、标准制定及政策执行，对协调社会多元主体参与社区体育照护的互动共治关系发挥枢纽作用。美国社区体育照护治理主体以非政府组织为主，按其性质主要包括基金、宗教、商业及政府组织四大类，包含国家疾病与预防控制中心（CDC）和美国运动医学学会（ACSM）、美国护理协会（ANA）、国家老年病协会（NGA）等18个合作组织，以及美国体适能协会（AFAA）、大学生体育联合会（NCAA）、老龄社会研究中心（CAS）等300多家关于体力健康促进和研究的公益性协会组织。参与主体利用自身资源优势。在均衡老年体育照护服务供给、人才培养、资金筹集、设施修建、项目开发及科学研究等层面配合社区生活管理局形成了完备的社区老年体育照护政策协同执行体系，搭建了集注册、培训、实训及业务认证为一体的社区老年体育照护服务人才管理体系。如CDC、ACSM及CAS利用系统的老龄临床研究数据，为体育融入老年健康照护的社区平台建设及项目开发提供决策咨询和循证支持；NCAA、AFAA、ANA等体育组织、志愿者协会及老龄护理机构为社区老年体育照护提供体能训练师、护理医生、运动保健师等服务人才。政府跨级联动实现了体育照护服务资源的精准供给，优化了体育融入老年健康照护的社区发展结构。
3.4 执行机制：政府委托—实体进驻—社区反馈的协同关系
美国社会组织在弥补政府、市场资源配置失灵层面发挥了政策执行的关键作用，这些实体资本借助其机制灵活、信息捕捉能力强等“草根”优势，能针对性完善体育融入老年健康照护政策推展的支持机制。从政府、社会、社区的三方治理关系看，社会实体资本的介入推动了老年群体健康照护方式的转轨，生成了以“社区”为政策执行枢纽的三方协同关系。社区枢纽型政策执行机制要求政府对社会资本介入社区老年体育照护的准入关口实施严格的资格认证与进驻赋权。从事老年体育照护的体育企业、组织协会、护理及医疗康养等服务机构进驻社区须争取到州政府的委托权，州级层面的56个老龄办和地方632个区老龄办及19000多个老龄社会服务网点对社会实体参与社区老年体育照护服务的协调委派及准入资质把控发挥关键作用，包括对其经营执照、成立年限、科学管理水平、项目运营链健全性、持续性服务潜力进行资质评估，通过严格审核的社会实体可获得政府的服务委托赋权。政府制定州级支持性政策法规、给予承接政府采购合同等一系列发展红利，包括将社区体育照护作为州健康养老的主要援建项目，为社区老年体育照护服务中心、公园等基础设施建设提供资金支持等。社区可通过区老龄办就社会实体进驻服务的质量向政府进行意见表达，具体内容如配合社区医院、运动门诊等社区基层医疗组织进行老年体育照护业务融合和服务程序的规范性等，居民可将对服务提供者的满意度及时反馈。同时，政府规定体育、护理、医疗等组织学会在投入老年体育照护过程中须在服务设备、住宅建设等层面通过美国医院设施指南协会（FGI）的认定，服务人员要具备初级医师执照、专业护理资格证和提供老年人体育照护服务的职业能力［31］。依托社区平台形成的枢纽型政策协同执行机制，将社会资源高效融入社区老年体育照护建设领域，在社区建设中展现出强大凝聚力。3.5 执行成效：机构—社区—居家共生融合发展的产业集群
为老年人提供服务作为一项“企业责任”被美国社会视为一项共识性策略，体育融入老年健康照护在社会实践中形成了机构、社区、居家产业集群共生融合发展的政策执行导向。《老年人法案》颁布后，部分体育制造、服务企业率先对老年健康服务进行了探索，在此背景下，老年体育照护产业进行了市场定位与服务对象、内容及标准制定。在市场循证阶段，社会企业分别从“消费能力”和“群体市场规模”两个维度探索老年体育照护服务产业的市场定位，部分企业将关注点转向老年体育照护服务的市场需求，但囿于政府部门并未得出有关老年人健康服务产业发展可参考的权威评估数据，导致企业决策困难、老年体育照护产业市场化定位不清、市场化运作的政策导向模糊。基于此，美国政府通过出台《国家蓝图：促进50岁以上老年人体育计划》《建设积极老龄化健康社区资助项目》等一系列老年人健康促进政策，激发老年群体参与体育养老服务的积极性，老龄、体育产业发展所带来的扩散效应极大地推动了老年体育照护服务产业的市场化进程。通过企业市场化运作和尝试，政府和社会企业逐渐厘清了老年体育照护的市场定位及需求，并在退休老年人社区、护理院、生活住宅辅助、照护之家四种老年健康照护场域进行了实践运营，部分致力于老龄服务的社会机构拓新了老年体育照护的内容，打造了提升老年人健康质量和体力水平的特色体育照护服务项目。据美国国立卫生研究院（NIH）统计数据显示，自1995年始，老年体育照护服务产业总值持续上升，截至2023年已达到1548亿美元，市场化发展形成了以社会机构、社区、居家为主的三种体育照护服务产业形态。从三种体育照护产业产值区间增长趋势看，美国老年体育照护服务方式逐渐以“机构服务”转为“社区服务”，逐渐形成了机构、社区、居家共生融合的老年体育照护产业集群。
体育融入老年健康照护是基于大健康理论发展形成的能够适应主动健康治理形势的新理念。我国尚处于由政府主导向社会主导转型的循证阶段，美国的部分成功经验可为推动我国老年人健康治理提供参考。应在区别制度与体制差异的基础上，结合我国具体国情，推进体育融入老年健康照护的制度化、市场化、实体化及惠民化建设。
4.1 发挥政策联动效能，消除发展路径依赖，加快体育融入老年健康照护的制度化建设
我国于2013年、2016年分别颁发《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干问题》两部标志性文件后，老年体育照护依托政策红利在国内部分地区展开了试点，形成了以社区场域为主导（宁波海曙区、上海静安区、青岛市北区）和以机构服务为主导（天津鹤童、上海亲和源、北京太阳城）的两种将体育融入老年健康照护的实践模式。从推展成效看，“已病养护”的传统模式并未完全突破，体育价值难以发挥，照护功能拓展受限，存在供给质量参差不齐与资质审核失范等问题，政策联动失效、要素供给不足造成的健康资源内耗使体育融入老年健康照护存在惯性割裂。 首先，提高政策执行效力，消除行政发包制产生的政策执行依赖。虽然我国近年来在全民健身、健康中国及体育强国建设等相关政策法规中对老年健康服务的发展趋向和内容做了明确批示，但因地方实践缺乏能动性，所以国家相关政策理念和实施策略难以持久贯彻和执行。由此，现阶段我国将体育融入老年健康照护应注重政策内容的纵向衔接和多部门的横向联动，增加体育与护理行业关联性，加快出台相关配套性执行政策，以剔除制度与操作障碍，共建体育照护共生场域及单元。其次，着力解决政策要素供给问题，建立体育与照护资源互通的刚性联动点。应聚焦医保改革（体育、医疗及商业保险）、市场机制、资质审查、科技赋能、服务链及支持性环境规划建设等融合的关键联结点，进一步细化体育融入老年健康照护在理念、类型、主体、标准及管理监督层面的政策引导，稳定体育照护深度融合的市场预期。最后，给予政策高位推动，实现重点领域突破到路径转型，提升体系融合层次。针对社区、机构型体育融入老年健康照护发展试点，政府要对相关行业主体的从业资质、供给服务质量及运动保健医生、健康管理师、康复护理等从业人员的职业素养做出明确要求，推进服务评价标准指南和决策工具的制定与开发，积极探索医院健康指导、社区体质监测及俱乐部动态协同的融合发展新模式，提升行业成熟度，发挥好体育融入老年健康照护的“处方桥梁”和政策杠杆作用，并将成功经验进行全国性推广。政策联动、制度托底是加快体育融入老年健康照护制度化建设的必然要求。4.2 创新市场融资机制，增量产业市场资本，拓宽体育融入老年健康照护的社会发展空间
市场化是体育融入老年健康照护深度发展的必然趋势。2020年，中央财政部门拨发“扩大养老服务供给”专项资金9.92亿元，鼓励社会力量参与居家、社区、机构养老服务建设。从国家卫生健康委老龄健康司公布的《2020年度国家老龄事业发展公报》相关数据看，受市场投融资模式的限制，体育与照护融合服务产业占据市场份额仍较小，产业体量相较于医养产业规模整体偏小，市场资本增量受限、空间不足。体育照护资源的公益属性决定了其市场化发展不能仅靠单一的市场调节来实现。因此，增量体育融入老年健康照护的产业资本，应综合考量市场融资主体、融资渠道及融资风险对增量市场资本的枢纽作用。第一，合理引导资本创收动机，壮大体育照护产业融资主体。政府应积极引导与培育体育市场融资动机，保证资本有序进入体育照护融资市场。首先，以分层联动的方式，建立“三级联动”的融资机制，科学引导各省、自治区、直辖市及县域的俱乐部、单项体育协会、地方体育总会及基金会进行公益性融资，凝聚资本合力、激活融资市场；其次，执行任务驱动模式，着力推动对市场影响力较大的产业主体及优质资本进行市场化引流与介入，政府出台非制度性鼓励型政策，对市场竞争力较强的龙头企业进行融资委托与市场赋权，创造良好融资环境；最后，秉持多元协同理念，推进中小型体育企业进行产业并购，政府以财政融资缩短投资回报周期，扶持其市场化发展。第二，推进联动式融资政策改革，拓宽老年体育照护产业融资渠道。我国体育与照护产业主体要主动迎合养老服务市场融资需求，夯实体育照护养老服务市场化推行的基础框架，体育与护理部门要摒弃本位色彩；政府财政、税务、保监部门要规范机构融资环境，降低融资成本，鼓励开发商业性保险，并支持其参与体育照护养老机构运营与建设，形成以国家财政托底、三项医保制度为主体、商业保险为补充的市场融资保障体系。第三，建立保护性融资屏障，相关部门须进一步优化外企融资审查程序，提升产业调控能力，在均衡市场融资竞争的前提下，着力监管外资并购行为，扶持一批竞争能力较强的本土体育照护龙头企业，做好外企融资分流，化解外资垄断与无序扩张的风险。4.3 完善基础服务场域，打造特色养老社区，推进体育融入老年健康照护的实体化建设
2018年以来，我国就老龄社会治理与养老服务供给问题颁发了《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》《民政部关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》等一系列政策文件，对优化社区养老服务供给、完善健康支撑体系建设做出批示。各地在全国示范性养老社区试点服务中取得初步成效，如厦门湖里康乐社区、武汉水果湖东亭社区的体育照护融合模式及兰州安宁费家营社区的体育照护无缝对接健康管理。但实践中仍存在功能性设施单一、管理效能乏弱、生活化主题偏离及投建成本高等现实弊端。 体育与照护健康资源存在供给倾向性，其资源的实体化嵌入要结合老年异质需求对社区建设条件、服务圈层特征及服务供给场景进行系统规划。体育照护养老社区建设需要获得国家项目投建、建设标准支持两个核心外部条件保障，可积极融入当前全国老年友好社区、体医融合及区域医联体建设项目，获批国家财政扶持。其一，精准分析体育照护社区建设的服务圈层特征，保障体育照护资源的社区投入与老年群体养老需求适配，其功能单元建设要充分考虑服务半径，突出日常化与生活化特色，做到设施可达、服务可及。要特别抓好发挥体育照护养老功能的服务供给场景建设，突破服务场域的时空限制。其二，建立枢纽型体育照护养老社区管理综合体，这将有效协调体育照护资源在社区嵌入过程中存在的政府行政干预、社区管理屏障及居民集体需求之间的博弈关系，避免体育照护资源供给依赖、居委会与居民集体养老需求利益诉求冲突造成的不理性集体行为，促进行政放权与解套。体育照护养老社区管理综合体要具备体育照护社会性资源对口嵌入社区的统筹与整合效力，因此社区上级市政部门要给予其行政赋权与支持，创设资源统筹空间，包括对其机构配备完整建制的工作人员，进行制度帮建及财务支持，而体育照护养老社区管理综合体要在承接政府体育照护供给资源的基础上，统筹来自社会企业、养老机构、医院、体育组织及俱乐部等社会多方资源，从而消弭行政附庸和资源依赖现象。其三，形成政府、社区管理综合体联动式运营管理机制。政府部门可为社会实体提供采购合同、鼓励型政策和委托赋权等红利政策，负责社区老年体育照护服务准入标准制定和质量监督；为避免政府行政干预，社区管理综合体具备服务资质认证权限，对社会实体进行资质考核和服务潜力评估，通过整合分配体育照护社会资源，将其投入体育照护养老功能单元的建设领域；社会实体取得进驻权利后，要配合社区医院、卫生服务中心及物业部门进行业务整合与服务程序统整，为老年群体提供优质的运动处方、运动护理、健康教育和便捷的智能网约服务等，进而打造动态性的体育照护养老社区治理共同体。4.4 搭建人才培养体系，增强内生发展动力，驱动体育融入老年健康照护成果转民惠民
当前我国慢性病、亚健康、失能及失智老年群体达4063万，据我国劳动部门核算，全国养老服务从业人员总数不超过50万，实际在岗人数仅为20万，而取得专业机构资质认证的持证人员不足2万，存在巨大的人才缺口。受传统健康认知束缚，体育与照护两大系统长期分离造成战略协作错层、资源互通受限及社会支持不足等融合困境，人才培养体系尚未形成。体育融入老年健康照护仍要抓牢“转民惠民”发展的主线，加快推进人才培养体系建设，构建学校培养、社会支持、市场需要的人才培养逻辑和联合培养机制。学校培养层面，设定人才培养规格，改革学历教育与重视职业教育。体育照护人才培养要凸显教育前瞻性且对接市场需求，积极促成人才培养效益的社会性转化。应置身高等院校体育、护理学科建设进程，以老年康复需求、人才需求及市场潜力为重要考量依据，聚焦体育照护人才培养方案改革及专业开设，以专业互联促进体育照护知识体系互融，培养一批专业指导、管理及研究的高素质人才；加快推进高职高专等院校培养社会体育指导员及体育康复师等体育照护技术型应用型人才，使其快速进入护理院、机构及社康中心等服务岗位。社会支持层面，建设集管理、认证、转型于一体的社会化支持网络。建立体育照护从业人员档案信息管理平台，对其服务年限、职业经历及资质进行科学归档，探索基于身份识别的数字化人才管理数据库；开展多层级的体育照护第三方人才培养认证工作，加强与国际组织在体育照护融合人才培养标准设定、课程实施及资质认证等层面的战略协同，对从业人员进行从业资质认证和在职培训；畅通体育、医院、护理三方在运动经历、就诊信息与康复方案三个层面的数据共享通路，实现国际国内人才的协同培养，保障体育融入老年健康照护成果的转民惠民。4.5 优化养老资源配置，提升资源资产通用性，延展体育融入老年健康照护的发展边界
优配空间资源是体育融入老年健康照护的先决条件，提升体育与照护两大领域资产通用性，更是赋予其社会价值和竞争优势的关键。当前，我国社会养老服务建设工程的惠民、便民能力不足，体、医、养、卫融合的社会性实践障碍依然存在，体育融入老年健康照护受服务与投入领域单一、资源分布的跨域性及成果社会转化率低等因素影响，总体势能乏弱、动力不足。 体育与照护资源呈现出的资产柔性化和模块化特征成为提升其资产通用性的基础，通过战略引领推进、作用机制设计及重点领域突破治理，可加快体育融入老年健康照护资源的社会性整合及适老化转型。首先，解决体育与照护资源空间分布失衡造成的资产碎片化与错配问题。在乡村振兴、脱贫攻坚、少数民族体育援助、全民健身、健康中国及体育强国等国家战略方针的深入落实过程中，应体现出不同战略、政策对体育融入老年健康照护的支持与互补作用，转变先城后乡、先工后农的资源配置观念，推动国家战略在目的、理念、政策、主体及成果层面的动态衔接，特别要聚焦农村、少数民族地区养老服务难的问题，重点推动体育照护养老的资源普及、互通及适老化建设。其次，通过制度创新机制，以体育、照护两大领域的制度整合破除资源配置壁垒，将资源重点下沉到居民委员会、村民委员会两大自治区域，打造体育照护养老区域性社会。再次，通过政策激励机制，鼓励市场主体将体育照护资源合理融入特色小镇、文明乡村、体育综合体及田园综合体建设之中，提升其资产通用性，满足老年人体育照护养老异质需求。最后，构建技术融合机制，利用技术赋能优势，借助大数据“智能+”数智技术，打造集体育照护场所预约、服务设施管理和体育照护服务为一体的资源要素信息集成管理平台，重点投入运动处方制定、健康咨询、运动门诊、临床治疗及线上线下诊断指导等领域建设，以技术融合去除体育、照护资源的互通边界，实现重点领域突破。4.6 注重效率与公平兼得，形成优质服务供给体系，提升体育融入老年健康照护的社会认同
效率与公平兼得是对体育融入老年健康照护的理性认知，是形成优质体育照护服务供给体系，提升体育融入老年健康照护社会认同的价值导向。当前，我国老年人体育照护服务供给体系尚未形成，面对不同老年群体的异质养老需求，服务供给主体之间协同效率差，服务内容层次性、公平性与普惠性不足，服务方式层面暂未形成闭环式服务链，碎片化问题仍十分突出，服务品质与口碑不佳，老年人享受体育照护服务的获得感和幸福感不足，导致体育融入老年健康照护的社会认同较低。第一，形成效率优先的体育照护服务供给主体。体育融入老年健康照护需要充分发挥市场在体育照护资源配置中的决定性作用，合理引导主体内部的效率遵从惯性。政府相关养老部门应积极通过政策孵化，培育和引进体育照护服务供给的市场主体，引导其服务动机，使体育、养老、护理等社会养老机构、企业在合理的营利动机驱使下，能够高效整合体育照护服务资源，向老年群体供给优质的体育照护服务，体现效率优先原则。同时，赋予部分公信力强的体育、护理、养老等行业协会一定的监督、协调、沟通、认证等权限，充分发挥社会组织在政府与企业机构间的纽带作用，扭转政府专管专办带来的供给屏障，从而形成政府、社会、市场高效协同的服务供给主体。第二，打造多样化、弹性化的体育照护服务供给内容。鼓励利用先进技术开发智能辅助锻炼器材、体质健康监测设备等新型体育照护服务产品，创新和丰富体育照护服务发展业态。根据老年人差异化服务需求，结合老龄群体养老特征和生活规律制定体育照护服务内容清单，实现多样化服务供给。运用大数据技术全程跟踪老年人体育照护服务的需求和满意度变化，及时掌握现有服务的供需适配情况，动态调整服务供给内容。第三，建立数字化、精准化的体育照护服务供给方式。借助数字化信息平台打通城乡体育照护服务资源流动通道，将城市中的优质体育照护服务产品传递至农村，缩减城乡体育照护服务差距；通过强化政府部门、社会组织、企业、社区等不同类型的体育照护服务主体间的分工协作、优势互补、互通互联，完善老年人的体育照护需求表达机制与信息获取渠道，提升老年人体育照护服务精准化供给水平。“科学运动与健康促进”已成为世界各国主动治理的一项共识性策略和重要议题。美国体育融入老年健康照护政策促进老年人疾病预防与康复，已成为惠及老年群体幸福生活的重要举措，其立法奠基、计划跟进、战略赋能、跨域协同的政策完善脉络，介入性针对性较强、充满张力的政策执行特点，市场化程度高、健全的体育照护服务产业体系建设所呈现的优质经验对我国推动体育融入老年健康照护发展具有借鉴意义。在加速老龄化阶段，我国庞大的老龄人口基数蕴藏着极大的健康治理缺口，须理性把握和梳理我国老龄化发展现实，以科学研究、市场探索为引领，在政策协同、主体联动及产业体系建设领域探索将体育融入老年健康照护的特色发展模式，为我国推进主动健康治理拓展理论视角和实践思路。![]()
原文刊登于《体育与科学》2024年第4期，已于中国知网发布，如果其他媒体或机构转载，请标明文章出处。
文献引用格式：
王杰,张高华.体育融入老年健康照护政策：美国经验与中国镜鉴[J]. 体育与科学, 2024, 45(04):100-110.
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