笔谈 | 祁述裕，崔艳天：公共文化服务建设对完善旅游公共服务的启示

公共文化服务是改革开放以后文化领域理念创新和文化体制机制改革的重要成果，具有重要的理论意义和实践意义。从理论上看，其创新处突出表现为两点。其一，明确了在社会主义市场经济条件下，有两类文化产品，一类是在市场流通的文化商品，一类是公共文化产品。前者遵循的是商品经济规律和市场价格规律，后者属于公共文化服务，从而丰富了对市场条件下文化产品类型、特点的认识。其二，明确了提供公共文化服务是政府的基本职责之一，深化了对政府职能的科学认识。

公共文化服务建设的基本出发点是维护公民文化权益。2002 年，党的十六大把“人民的文化权益得到切实尊重和保障”纳入全面建设小康社会的目标，这为公共文化服务体系建设奠定了基础。2005 年10 月，党的十六届五中全会提出，“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”，随后出台了一系列相关文件。党的十八届三中全会进一步提出构筑现代公共文化服务体系，2015 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》。2016 年，《中华人民共和国公共文化服务保障法》发布，为公共文化服务体系建设提供了法律保障。迄今为止，围绕公共文化服务体系建设，我国已经建立了一套较为完备的政策法规体系。

公共文化服务有明确的内涵和任务。具体来说，其内涵是指“由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务”（《公共文化服务保障法》）。国家发布了基本公共文化服务指导标准，共包括读书看报、收听广播、观看电视、观赏电影、设施开放、文体活动等基本服务项目，以及文化设施、广电设施、体育设施、流动设施、辅助设施等硬件设施共22 项①，明确了公共文化服务基本内容和项目。公共文化服务的内涵和任务可以概括为：以政府为主导，以公共财政为支撑，以公益性文化事业单位为骨干，以全体人民为服务对象，以保障人民群众看电视听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要目标。

公益性、基本性、均等性、便利性是公共文化服务的基本要求。其中，公益性是公共文化服务的本质要求，即政府提供的公共文化服务主要由财政支持，服务方式是免费服务。基本性是指政府提供的是基本公共文化服务，是与经济、社会和文化发展水平与人民群众的基本文化需求相适应的公共文化服务。均等性指应促进公共文化资源在城乡之间、区域之间均衡配置，确保全体社会成员能够平等享有水平大致相当的基本公共文化服务。便利性则要求科学布局公共文化设施，方便群众就近参与公共文化活动。

公共文化服务体系建设有明确的工作抓手。如广播电视村村通工程、乡镇综合文化站建设工程、全国文化信息资源共享工程、农家书屋工程、农村电影放映工程、公共文化云、创建国家公共文化服务体系示范区等，由各级政府行政主管部门负责实施。这些工程和项目在很大程度上反映了我国公共文化服务建设历程。

经过约20 年的努力，我国公共文化服务建设成效显著。以文化和旅游部所属“四馆一站”为例，近年来场馆数量及服务人群稳步提升。据文化和旅游部《2023 年文化和旅游发展统计公报》，截至2023年年末，全国共有公共图书馆3246 个，公共图书馆实际使用房屋建筑面积22 590 000.6 m2，同比增长7.7%，全国图书总藏量14.4 亿册，同比增长5.6%；全国共有群众文化机构4.4 万个，全年共组织开展各类文化活动412 万场，同比增长53.5%，服务人次183 537 万人次，同比增长91.6%；全国群众文化机构共有馆办文艺团体9843 个，全年演出14.9 万场，观众10 651.7 万人次。多样化、差异化的公共文化服务活动层出不穷。可以说，经过多年努力，以公共文化生产供给、设施网络、资金人才技术保障、组织支撑和运行评估为基本框架的覆盖全社会的现代公共文化服务体系基本建立。

随着信息技术迅猛发展，以及人民群众精神文化需求增加和消费方式的不断变化，公共文化服务正在面临深刻调整和转型。比如，如何提高公共文化服务效能，提高公共文化服务参与度；如何拓宽公共文化服务内涵，增加优惠服务的内容，为公众提供多样化公共服务；如何健全社会力量参与公共文化服务机制，改变政府包揽公共文化服务的状况；如何推进公共文化设施所有权和使用权分置改革，使公共文化设施做到物尽其用等。

二、公共文化服务建设对旅游公共服务发展的启示

公共文化服务建设的成绩与不足、经验与教训，对建设旅游公共服务有重要借鉴价值。笔者认为，重点有以下3点。

1. 把握旅游公共服务的基本属性

明确旅游公共服务的基本属性是完善旅游公共服务的前提和基础。公共文化服务的基本属性是文化事业。这就意味着与文化产业不同，公共文化服务的实施逻辑是以政府为主导，以公共财政为支撑，以公益性文化事业单位为实施主体，以公益性为主要特点。

《旅游法》第三条规定，“国家发展旅游事业，完善旅游公共服务，依法保护旅游者在旅游活动中的权利”。这意味着《旅游法》从法律上明确了旅游业具有产业和事业双重属性、兼具经营性和公益性两个特点，这为旅游公共服务奠定了基础。笔者认为，旅游业的事业属性不仅体现在维护旅游者在旅游活动中权利，而且包括现在越来越强调自然风景区、历史文化风景区等具有全民同享的公益性特点，降低门票乃至零票价成为趋势。

笔者认为，完善旅游公共服务，一个紧迫任务是要重新设计与旅游活动具有产业属性和事业双重属性、兼具经营性和公益性相适应的新的体制机制和运行系统。建立这样的系统当然毋须照搬文化领域文化产业和文化事业两分法模式，但是两者所面对的问题具有相似性。比如，就旅游公共服务来说，需要明确的是，政府应该发挥什么样的作用，政府、企业、社会力量在其中各自扮演什么角色，财政资金应该不应该予以支持，以及以什么方式支持，旅游公共服务的实施主体是谁，旅游具有产业和事业双重属性如何具体界定和区分等。

2. 科学界定旅游公共服务的内涵和任务

科学界定旅游公共服务的内涵、明确目标和任务，是完善旅游公共服务的关键。公共文化服务之所以取得显著成效，很大程度上是因为从中国经济发展水平和文化现状出发，参照国际做法，明确了公共文化服务的性质、内涵和任务，其中一个重点是强调公共文化服务是以满足公民基本文化需求为主要目的，并形成共识。

从旅游公共服务看，尽管《旅游法》中有旅游公共服务的概念及原则性规定，《关于推进旅游公共服务高质量发展的指导意见》提出了旅游公共服务体系建设的5 大任务，即旅游公共信息服务、旅游公共交通服务、旅游应急救援服务、旅游惠民便民服务、公共文化服务和旅游公共服务的融合，但仍然有些粗疏，还需要在理论上进一步深入研究，在政策中进一步细化。比如，旅游公共服务的内涵和外延等基本问题尚未厘清，在理解和认识上仍存在争议。又如，在实践中，旅游公共服务的任务、目标还不够明确、具体，可操作性还不强；再如，资金来源、实施主体等支撑要素还不够明确。

3. 统筹推进旅游公共服务建设

近年来，围绕旅游公共服务建设，中央和地方政府出台了一系列文件，实施了许多具体举措，取得了很大成绩。但旅游公共服务的服务内容、服务对象、供给方式、服务标准、绩效评价系统和保障系统等还需要进一步明确和完善，还需要统筹推进旅游公共服务建设。

一是加快制定旅游公共服务标准或导则，明确旅游公共服务的相关具体要求，形成操作性强的标准指标体系。二是抓住目前中央和地方正在谋划“十五五”规划的契机，设计一批切实可行的旅游公共服务重点项目，明确抓手。三是细化财税政策、土地政策、人力资源政策等旅游公共服务相关政策。四是推动旅游公共服务纳入国家国家公共服务体系，力求成为地方政府考核的一项内容。五是总结地方经验，提供典型案例，全面提升旅游公共服务效能。