笔谈 | 戈双剑：旅游公共服务质量评价体系建设的基础、逻辑和原则

一、旅游公共服务质量评价体系建设的基础

旅游公共服务质量评价体系建设具有良好的制度、理论和实践基础。在制度建设方面，2011 年，国家旅游局印发的《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》提出，要建立以游客满意度调查及第三方机构独立评估为主的绩效评估机制，对公共服务的供给主体进行全过程动态考核。2012 年，国家旅游局印发的《进一步做好旅游公共服务工作的意见》要求，建立健全绩效监督评估问责工作机制，开展以游客满意度调查及第三方机构独立评估为主的绩效评估，将其纳入各级旅游部门及政府有关部门的工作考核体系。2017 年，国家旅游局办公室印发的《“十三五”全国旅游公共服务规划》提出，实旅游公共服务质量评价工程，编制旅游公共服务质量评价指数体系，定期发布《全国旅游公共服务满意度指数》报告，提高旅游公共服务能力绩效和游客满意度，推动旅游公共服务可持续发展。

在高质量发展阶段，坚持质量第一、效益优先成为各领域发展的重要原则，这对提升旅游公共服务质量提出了新的要求。2017 年，中共中央国务院发布的《中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见》要求，提升优质公共服务供给能力，开展公共服务质量监测和结果通报，引导提升公共服务质量水平。2021 年，国务院印发的《“十四五”旅游业发展规划》要求，完善旅游公共服务设施，优化旅游公共服务设施布局，完善配套设施和功能。2023年，中共中央、国务院印发的《质量强国建设纲要》要求，提升旅游管理和服务水平，规范旅游市场秩序，改善旅游消费体验；提升公共服务质量效率，加强公共配套设施适老化、适儿化、无障碍改造；在“服务品质提升工程”中提出，在健康、养老、旅游等生活性服务领域开展质量满意度提升行动。在高质量发展阶段，对旅游公共服务的质量评价要求更加明确，通过开展质量评价引导提升旅游公共服务质量水平和效率已成为普遍要求。

在理论研究方面，针对全国旅游公共服务质量评价体系建设的理论研究数量极少、系统性不强，尚未形成统一的评价指标体系和运行机制。在实践方面，近年来各部门各地不断加强公共服务质量评价，进行了实践探索，以行政部门为主体的质量评价对指导公共服务质量提升发挥了重要的指引作用。2014 年，我国首次发布年度重点服务行业质量监测报告，对包括旅游在内的生活性服务业满意度进行了评价。2021 年，国家市场监督管理总局开展了全国公共服务质量监测工作，发布了《2021 年全国公共服务质量监测情况通报》，范围涵盖公共文化、公共体育、养老服务等12个领域。

鉴于质量是反映旅游公共服务水平的重要指标，质量评价是了解广大人民群众对当前旅游公共服务质量问题的感受、期望、态度的重要途径，也是推动旅游业高质量发展的重要技术保障。因此，建立一套系统完备、科学规范、运行有效的旅游公共服务质量评价体系具有必然性和紧迫性。

二、旅游公共服务质量评价体系的基本逻辑

2017 年12 月，中央经济工作会议提出，加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价体系、政绩考核体系，创建和完善制度环境，推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展。推动旅游公共服务高质量发展需要建立一套科学完备的评价体系，重点解决评价主体（谁来判断旅游公共服务是否实现了高质量发展）、评价指标（如何判断旅游公共服务实现了高质量发展）、评价规则（明确评价过程中是否达到要求的相关判定标准和依据）、运行机制（评价体系正常运行的相关工作机制及保障）以及实现路径（以什么样的方式和手段来推动实现旅游公共服务高质量发展）等问题，形成具有一致性的评价方法，进而对旅游公共服务进行多维度衡量，以期科学、精准地解决高质量发展的痛点和堵点。

1. 旅游公共服务质量评价应充分体现服务业的本质特征

旅游公共服务质量评价的目的在于发挥评价的导向作用，发现存在问题，提出解决办法，致力于实现高质量发展目标。与产品质量评价、宏观质量评价不同，公共服务质量评价应充分体现服务业的本质特征。服务的无形性、不可储存性、异质性与消费的同时性等特性给服务质量的认知带来了挑战，随着服务业的快速发展，社会对服务质量的特性形成了共识，即公共服务质量具有主观性、差异性、互动性、过程性以及评价与测度方法的创新性。对公共服务质量的评价应在遵循固有特性的前提下，构建科学完备的评价体系，彰显服务业的本质特征。

2. 服务质量评价应符合高质量发展的基本要义

2018 年以来，社会对建立高质量发展指标体系的重要性已形成共识并进行了相关研究，但囿于对高质量发展内涵和外延的理解存在差异，一致性的评价体系尚未建立。对旅游公共服务质量评价来说，要以推动旅游公共服务质量提升为目标，综合考虑长期与短期、宏观与微观、总量与结构、全局与局部、经济发展与社会发展等关系，坚持多重因素复合构建指标体系，至少包括经济和社会两个重要维度，应将新发展理念贯穿始终，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的。

三、旅游公共服务质量评价体系建设的原则

基于服务质量所具有的特性，结合现阶段旅游公共服务质量领域存在的主要矛盾，旅游公共服务质量评价应真实反映某个区域一个时期内的旅游公共服务质量水平，因此，评价体系建设应坚持以下原则。

1. 标准一致性

旅游公共服务质量评价是对全国以省为单位的区域公共服务质量水平的精准画像，鉴于各省经济社会发展不平衡，旅游业发展水平差异较大，公共服务质量基础设施、认知水平、管理水平、供给能力等均不同。因此，公共服务质量评价标准应综合考虑地区差异，公平地对待所有评价对象，突出共性需求的同时彰显部分个性，以便形成一致性标准，较全面地刻画地区的服务质量水平，力求各地区能在评价体系的辅助下发现优势，找准问题，激发动力，探索出特色鲜明的公共服务质量提升模式。

2. 指标系统性

质量评价体系是一个完整生态，各项指标设置应发挥导向、引领作用，体现系统建构原则，能客观、准确和全面地反映公共服务质量发展的基本要求和战略需要，突出影响公共服务质量的主要矛盾和关键问题，各指标之间应彼此联系，又相互独立，处理好游客数量与公共服务质量间的逻辑关系，防止合成谬误。公共服务质量水平高或低是服务结果的体现，但服务过程对此有重要影响，因此应将过程指标与结果指标相结合。鉴于公共服务质量评价具有的主观性，应将游客满意度作为重要指标。

3. 数据可获取性

指标设置应充分考虑数据的可获性，尽可能使用政府公共数据，降低评价成本。应选择一些成熟的指标数据，直观明了，不应过于繁琐，应尽量避免使用替代数据或推算数据。应鼓励“互联网+问卷调查”的新模式，利用大数据技术，开发具有嵌入拓展性的智能App、智能系统，发挥其自动化、实时性、高颗粒度的优势，提升数据的真实性和准确性，同时兼顾旅游服务质量的动态性和复杂性。指标的选取应注重定量与定性、主观与客观的统一，更多地选择反映质量和结果的指标，应综合考虑指标的层次性与统计难易程度，进一步提升可操作性。

4. 指标动态性

公共服务质量提升是一个永无止境的持续过程，会随着经济社会发展水平的变化而延伸出新的内容，评价体系应根据理念的演进，及时调整指标结构与权重。对于指标体系的整体结构而言，对其范围和幅度的调整应保持谨慎和理性；对于更为具体的、直接接触游客次级指标，应当随着大数据获取手段的不断丰富，保持周期性的动态调整。

建立旅游公共服务质量评价体系是一项系统工程，应在已有良好的制度和实践基础上，科学建构评价指标体系，遵循公共服务发展规律，扬弃工业化思维，避免将服务质量与产品质量评价方法和思路混同，规避传统思维惯性，消除僵化路径依赖，打破固化行为结构，涵盖体现公共服务质量的不同要件，重视旅游公共服务质量评价的多维性与主观性，处理好服务质量提升成效与主观感受不相符、服务质量评价与时代特征和要求脱节等矛盾，而这需要思维方式的适应性变革和创新。