笔谈 | 曾博伟，刘 铮：旅游公共服务高质量发展的问题和突破

伴随中国经济和旅游业的快速增长，我国旅游公共信息服务体系基本形成，旅游公共交通服务明显改善，旅游惠民便民服务日趋完善，旅游安全服务不断加强，公共文化服务和旅游公共服务融合初见成效。但对应新时期建设世界旅游强国的目标和人民群众对旅游公共服务日益增长的要求，还需要以问题为导向，寻找突破的方法。

1. 顶层协调机制缺乏

旅游公共服务是一个复杂、庞大的系统，大部分内容都与各相关职能部门，如发展和改革、交通运输、住房和城乡建设、自然资源、农业农村等部门等息息相关。旅游公共服务职能的分散性，加上旅游公共服务内容的广泛性，使得旅游公共服务建设既要文化和旅游主管部门厘清内部工作职责，还要加强与其他部门间的综合协调。目前，旅游公共服务工作协调渠道仍不畅通，机制尚不健全。尽管各级文化和旅游主管部门积极推动旅游公共服务建设，但由于职能所限，很难在旅游公共服务体系建设中发挥关键的决策和管理作用，调控能力比较有限。此外，由于各部门发展思路之间的差异，致使一些公共设施在设计之初没有纳入旅游公共服务功能，造成了资源浪费和后续改造费用的增加。

2. 政府投入不足

与公共文化服务不同，旅游公共服务不属于国家基本公共服务范畴，这就导致一些地方政府错误地认为旅游属于市场行为，不需要政府的支持和保障。在实践中，一方面，作为公益性设施，旅游公共服务项目能产生的经济效益很少，企业参与投资建设的积极性不高；另一方面，多数地方政府没有安排固定的旅游公共服务发展专项资金，导致旅游公共服务缺少稳定的资金投入。以旅游厕所建设为例，除在“厕所革命”初期文化和旅游部有直接经费扶持之外，再无其他相关经费保障。而在省级层面，文化和旅游部门每年用于旅游公共服务的资金平均只有几千万，且没有常态化的财政预算保障。市县一级政府是旅游公共服务投入的主体，但不少地方的资金投入更是捉襟见肘。

3. 政策配套不足

尽管2013 年《旅游法》明确提出“国家发展旅游事业，完善旅游公共服务”，但由于缺少细化的法律法规和国家层面的规范性文件，落实旅游公共服务面临诸多障碍。比如，由于没有高层级的旅游公共服务体系规划，一些地方因规划调整、城中村改造、美丽乡村建设等原因拆除了不少旅游厕所，造成极大浪费。由于土地政策的制约，旅游厕所、旅游信息咨询中心等旅游公共设施落地存在不少困难。在城市规划和土地规划中，由于未明确旅游公共服务用地归属和分类，往往忽略对旅游公共服务建设用地需求的考虑。在乡村振兴发展中，由于缺乏旅游公共服务建设用地的指标，导致露营、自驾游等旅游业态缺少必要的配套设施，影响了旅游业的持续健康发展。

二、推进新时期旅游公共服务创新突破的思路

新时期旅游公共服务高质量发展需要补短板、强弱项，集中力量解决重点地区、重点时段的重点问题，加快提高旅游公共服务水平，稳步提升旅游公共服务保障能力，持续完善旅游公共服务供给体系，不断满足人民群众对美好生活的新需要。

1. 坚持政府主导

旅游公共服务是政府公共服务体系的组成部分，因此，首先要明确其公共属性，明确政府在旅游公共服务上的基本职责。旅游公共服务需要有底线，即提供基本的公共服务保障，就是企业做不了而顾客又需要的相关服务。在这方面，政府部门需要进行投入，需要进行示范，需要进行托底，也只有这样才能夯实旅游公共服务的基础，进而形成带动社会力量投入旅游公共服务建设的示范作用。为此，要进一步强化各级政府在旅游公共服务中的主体责任，充分发挥有为政府的作用，引导行业协会、非营利组织和公众广泛参与，加快形成主体多元、保障有力的旅游公共服务供给机制。各地也要积极争取地方政府支持，把旅游公共服务建设纳入地方经济和社会发展规划，纳入重要民生实事工程，纳入政府考核指标体系，将旅游公共服务作为旅游业高质量发展的重要任务，因地制宜制定旅游公共服务专项规划和有针对性的政策文件，建立工作台账，制定工作导则，确保各项工作落到实处。

2. 强化统筹兼顾

旅游公共服务是一项系统工程，要统筹区域之间、城乡之间旅游公共服务建设，加快推进协调发展；要统筹群体之间、国内游客与入境游客之间的旅游公共服务需求，充分保障游客权益；要统筹社会公共服务和旅游公共服务发展，全面实现主客共享；要统筹公共文化服务和旅游公共服务需求，持续深化文旅融合。特别需要注意的是，随着文化和旅游部的成立，统筹公共文化服务和旅游公共服务建设的必要性和可行性大为增强。未来要促进文化和旅游公共服务的设施和功能的融合，推动将图书阅读、非物质文化遗产（简称“非遗”）展示、艺术表演等融入旅游服务中心、旅游集散中心和旅游驿站、公共露营地等旅游公共服务场所中；推动在游客比例较高的公共图书馆、文化馆、博物馆、美术馆、科技馆、影剧院、文化公园等文化设施中，增加旅游地图、旅游指南、旅游信息咨询、免费电子讲解等旅游公共服务内容。鼓励有条件的地方推动乡镇（街道）综合文化站、村级综合性文化服务中心和旅游服务中心一体化建设。此外，还可以推动各类公共文化活动资源进旅游景区、旅游度假区等旅游场所。

3. 创新体制机制

体制机制是旅游公共服务高质量发展中的深层次和根本性问题。文化和旅游部门要推动与宣传、发展和改革、财政、交通运输、自然资源、住房和城乡建设、农业农村、应急管理等部门建立旅游公共服务协调机制，以多部门联动为抓手，优化服务，借助大数据共享即时回应游客需求；以跨部门监管为依托，促进旅游公共服务部门协同，保证旅游市场稳定，提升旅游公共服务品质。要健全社会化参与机制，制定鼓励社会力量参与的旅游公共服务建设目录，引导社会资本通过PPP 模式（public-private partnership，公共私营合作制）、特许经营、股权投资等途径参与旅游公共服务建设与运营。要建立区域协作机制，积极推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等地区建立务实高效的区域旅游公共服务协作机制，推动旅游公共服务一体化发展。

4. 突出问题导向

要围绕旅游消费大众化、出游个性化、需求品质化的发展特征，聚焦重点、热点和难点问题，集中力量破解旅游高峰期游客“出行难”“停车难”“如厕难”等问题，让游客游得放心、游得安心、游得舒心。要紧紧围绕旅游公共信息服务、旅游公共交通服务、旅游应急救援服务、旅游惠民便民服务、文化和旅游公共服务融合发展这几个关键领域，加快建设结构完备、规范标准、运行顺畅、优质高效，符合中国式现代化需要，与旅游强国战略目标相匹配的旅游公共服务体系。

5. 加强政策保障

作为公共事业，旅游公共服务更加需要政策的支持。要加大旅游财政资金投入，推动各地将旅游公共服务经费纳入本级财政预算，设立固定科目，建立稳定的财政资金渠道。将旅游公共服务设施用地纳入国土空间规划统筹考虑，在年度土地供应中合理安排旅游服务中心、集散中心、旅游停车场、公共露营地等旅游公共服务设施新增建设用地，对旅游厕所、旅游驿站等体量较小的旅游公共服务设施实行更灵活的用地政策，支持农村集体建设用地用于旅游公共服务设施建设。要允许旅游公共服务设施开展代订票务、售卖地方旅游产品及提供简餐等经营性服务。鼓励有条件的地方和单位扩大旅游公共服务工作人员编制。

6. 完善行业标准

标准化是旅游部门过去抓旅游服务质量的重要经验，同样也应成为新时期文化和旅游部门提高旅游公共服务水平的重要抓手。要推动旅游公共服务国家标准、行业标准和地方标准的制定和修订，推动旅游公共服务标准的宣贯实施。要围绕旅游公共服务体系的内涵外延，重点研制旅游信息服务、旅游交通、旅游安全保障、旅游惠民便民等系列旅游公共服务领域的国家/行业标准，优先制定一批急需短缺的标准。要进一步细化、量化旅游公共服务标准指标，加强关键技术指标的调查论证。通过抓旅游公共服务标准的宣贯和达标，推动旅游公共服务水平再上一个台阶。

7. 推动数字赋能

数字化深刻影响旅游业发展的变革，同样也是新时期旅游公共服务高质量发展的重要推手。要通过数字化、市场化扩大旅游公共服务的供给规模。加快旅游公共服务资源数字化，扩大旅游公共服务资源覆盖范围，包括通过示范引领和试点推进，鼓励企业挖掘数字技术的应用场景，创新旅游公共服务方式，包括开展智能化交互式服务应用示范，支持智能终端、服务机器人、虚拟现实、增强现实及混合现实等技术，拓展在景区、酒店、休闲街区、文博场馆等场所消费场景中的应用。要积极引导在线旅游企业、线上文化企业向公共服务领域延伸，开展适应游客需求的个性化、增值型服务。要通过拓展公共服务链条，带动数字创意、智慧旅游、智慧文化等新业态发展。

8. 探索创新模式

近年来，各地在创新旅游公共服务方式方面进行了积极的探索。比如，浙江按照“标准化建设、多功能集成、多维度展示、高品质服务”的要求，在全省范围推出一批旅游驿站，丰富旅游公共服务的载体和内容；“君到苏州”文化旅游总入口，整合相关部门服务资源，提供场馆预约、景区舒适度、非遗传承、文物查询、文化配送等28 项公共服务功能，一站式提供公共文化和旅游服务，为游客出游提供了很大便利；广州立足于满足市民游客多样化需求，在机场、车站、码头、高速公路服务区、商业步行街等地设置一批旅游信息咨询中心和网点，打造出一批具有鲜明特色和人文品质的新型文化和旅游公共服务空间，成为主客共享旅游公共服务的新阵地。未来，需要进一步总结各地的实践经验，突出实用和有效，最大限度实现旅游公共服务供给和需求的动态平衡，为旅游公共服务高质量发展注入不竭的创新动力。