专项债收购存量用地：政策目标和效应

财富 2024-12-04 08:03 上海

今年四季度，全国积极落实和开展专项债收购存量用地相关工作。作为“严控增量、优化存量和提高质量”的重要抓手，专项债收购存量用地的影响重大。尤其是观察11月份各地方的工作部署，其规格已上升为政治任务。本篇报告对专项债收购存量用地的政策目标和效应进行分析，以更系统和深刻理解专项债政策对房地产市场的影响。

关于专项债收购存量土地的功能，在自然资源部242号文即《自然资源部关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》已有系统的明确，主要包括：减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳。本报告立足此类政策目标和效应，从资金、土地、企业和市场四个层面进行分析。

资金：增强化解存量土地的资金能力

资金到位和导入，是化解房地产各类问题的重要突破口。专项债资金导入，直接影响和导入了相关资金，持续增强化解存量土地的资金能力。据此我们认为，传统依赖房企资金来化解存量土地的模式，已切换到“房企+政府”的新模式。专项债资金是政府资金来优化存量的重要抓手。

房企资金状况的重大变化，是专项债介入的重要原因。从房企资金状况的周期表现看，2015-2021年属持续改善的阶段，但2022年开始持续恶化。资金状况的下行，和房屋销售市场下行周期高度吻合（即2021年5月-2024年9月为销售市场下行周期）。该下行期间，房企销售资金变差、投资曲线萎缩、资产变现能力变差，并由此产生诸多问题。对存量土地收购收储的专项债工具诞生，持续增强了政府资金投放的能力，对于运用财政工具化解存量土地项目、加快土地端资金流动和顺畅等具有积极作用。

土地：贯彻落实优化存量的政策导向

房地产市场供求关系发生重大变化以来，出现了系列密集的应对举措。其中最为典型的即中央政治局会议“严控增量、优化存量和提高质量”的政策导向。专项债工具推出，是全面贯彻优化存量政策导向的重要体现，其对于各类存量土地的盘活和化解具有直接影响。

对于存量土地的理解，有两个维度。1）土地闲置或低效利用的原因。观察来看，主要包括：城市规划或市政方案调整、房企配建或代建能力减弱、房地产投资预期变化、其他影响开工的不确定因素等。但最为主要的，其实还是和房企资金状况恶化、销售端萎缩等有关，其限制了房企对土地开发或转让的能力。尤其是在房企债务问题叠加的情况下更是如此。2）此类土地初始交易的时间。其中很大一部分源于2021年及之前的购地。相关地块购地成本高、体量大、配建或自持约束性高。另外一部分则是2022年以后购置的土地，该阶段购地不多，但消化能力大减，其和所在城市房屋销售市场下行有直接关联。据此总结，专项债政策工具落实，有助于真正盘活各阶段的存量土地和优化存量。

企业：改善房企资金状况和经营能力

专项债收购存量土地，直接影响就是为房企存量资产包袱“减负”，所以其客观上直接影响了房企资金状况和经营能力。观察今年各地土地市场的动作，已经出现了一些退地现象，包括广州、武汉、福州等地。此类退地的成功案例，都为房企缓解了资金压力。需要说明的是，此类退地所采用的资金，主要是通过应付票据、寻找下家、扣除违约金等方式进行，和专项债有差异。

专项债是地方政府立足财政手段系统谋划的工具，其资金规模大、商业模式清晰、资金拨付效率高，有助于大规模和高效收储房企存量土地，对于较快改善房企资金状况、提高房企经营能力等都有较为积极的作用。需要说明的是，在当前房企经营能力的提高中，很关键一项工作是要做好保交房工作。随着后续房企存量土地项目的盘活，房企将有更大的资金和能力投放到保交房工作中，其本身也是最近两年房企一项核心的经营工作。

市场：助力止跌回稳促进供求再均衡

2024年9月中央政治局会议明确，促进房地产市场止跌回稳。这也是各项房地产政策工具要密切把握的工作导向和目标。土地市场引入专项债工具，本质上也是从土地端做优化工作，其对于助力止跌回稳具有积极作用。从目前各地已开展的工作来看，房屋销售端已积极落实各类政策，包括取消限购、降低首付和房贷利率等，持续助力销售市场全方位止跌回稳，各地四季度市场表现也有较为积极的表现。但是更为核心和基础的，单纯化解房企可售项目还不够，还需要把未开工、已开工未预售等地块进行盘活，从土地端和房地产开发起点来助力止跌回稳。这也是此次专项债政策工具对房地产市场的效应体现。

专项债叠加专项借款、保障房再贷款等工具，持续为优化存量工作发力。随着存量土地和存量商品房的规模减少，房地产供求关系将出现积极表现，尤其是朝着供求关系再均衡的方向发展。这也就意味着，在2023年房地产供求关系发生重大变化的情况下，2025年房地产供求关系有再次平衡的机会。该过程的转变中，地方政府专项债对存量土地的收购扮演了非常积极和重要的角色。

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执笔人：上海易居房地产研究院副院长严跃进

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